对中心镇培育政策的再思考

四、对中心镇培育政策的再思考

浙江省于1994年提出小城镇综合改革发展战略，至今已有近18个年头，自2000年开始实施中心镇培育工程以来也有近12个年头，浙江省中心镇发展的十五年规划中的第一个五年规划也已结束了，现在应该正是需要我们回头重温和反思小城镇改革和发展的最初目标的时候了。时间很容易会让我们忘记当初的目标，导致我们在追求目标实现的过程中偏离了自己原初设定的目标；而且，当初在设定目标时也可能对制约目标实现的手段缺乏足够全面的认识，以至于目标的设定超出了实际的可能性。

小城镇建设之所以重要，是因为它是联结城市与农村的桥梁和纽带；借助于小城镇的发展，可以带动整个农村的发展，可以将城市的文明带到农村，最终实现农村繁荣、农民富裕。浙江省政府在《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》中，对中心镇建设几个层次的目标作了全面的阐述：“统筹城乡、区域协调发展，推进社会主义新农村建设”为第一层次的目标；“农业现代化”、“新型工业化和新型城市化”为第二层次的目标；“把中心镇培育成为产业的集聚区、人口的集中区、体制机制的创新区、社会主义新农村建设的示范区”为第三层次的目标；“有重点地选择200个左右中心镇，分期分批进行全方位的培育，在全省形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的小城市”为第四层次的目标。为实现上述目标，首先，在思想上要“以科学发展观为指导”；其次，在实现方式上要“因地制宜、突出重点、梯次发展”；最后，在实现途径上要“通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作”。上述三个方面的要求是实现中心镇培育工程的一般性手段。在目标与手段之间，一方面手段要服务于目标的实现，另一方面目标又受制于手段的可得。另外，在这四层目标之间，也存在目标和手段的关系：第一层是最根本的，也是最高的目标，其他几层目标都是实现第一层目标的手段；而其他较低层目标都是实现较高层目标的手段。

从上述关于中心镇建设的目标和手段之间的复杂关系出发，我们可以进一步分析哪些目标是合理的，哪些手段是有效的。

“统筹城乡、区域协调发展，推进社会主义新农村建设”和“以科学发展观为指导”是具有根本性的目标和手段，对于他们的合理性和有效性不存在质疑的问题（至少就我国目前的情况而言）。⁽³⁹⁾如果以“统筹城乡、区域协调发展”为标准来衡量我们现有的中心镇培育政策扶持手段的有效性，上级政府为基层政府提供的“专项财政转移支付”明显无益于目标的实现。在乡镇财力有限的情形下，能否获得上级政府的财政转移支付，对于中心镇建设的开展至关重要。而专项财政转移支付大多以项目申报方式实施，项目能否申报成功，与下级政府的申报能力（包括对项目的设计以及与上级政府正确沟通以获得认可的能力）及其自身的财力又密切相关（因为上级政府对申报项目的补助大多要求地方有相应的配套资金）。虽然在中心镇培育专项资金的使用上有“适度向欠发达地区的中心镇倾斜”的政策，⁽⁴⁰⁾但主要还是“遵循突出重点、典型示范、讲求效益”的原则。因此，各中心镇现有的经济实力及其能否使申报项目显得具有上级政府所认为的“重要”、“效益”以及“典型示范效果”，决定了其申报项目能否最终获得上级政府的财政资助。这样，中心镇在项目申报能力与自身原有财力上的差异导致了它们在获得上级政府财政转移支付金额上的差异；⁽⁴¹⁾结果，原本旨在动员基层政府将更多的地方资源投入到中心镇建设上的激励政策，在某种程度上演变成基层政府向上级政府争取项目支持的竞赛，⁽⁴²⁾其结果是经济落后的中心镇得到更少的支持，发展的差距被进一步拉大。旨在实现区域协调、平衡发展的中心镇建设在一定程度上因其不恰当的政策措施而走向自己的反面。如果以“统筹城乡、区域协调发展”为目标，上级政府给予中心镇的财政资助应以“一般性财政转移支付”方式最为适当。只有“一般性财政转移支付”才能让中心镇政府拥有与它在中心镇赋权政策中被赋予了的社会经济管理权相称的财权，才能更好地促进区域发展。当然，这样的权力赋予需要以法律制约机制的形成为前提。

如果以“推进社会主义新农村建设”为标准来衡量中心镇建设的第三层次和第四层次的目标——把中心镇培育成为“产业的集聚区、人口的集中区”和“集聚集约水平高的小城市”，那么它们并不是推进社会主义新农村建设的必要手段。把农民集中到城镇，通过改善城镇的基础设施和公共服务水平，让农民享受到城市的文明，同时也通过土地的集中开发提高农业现代化水平，这只是促进农村、农业发展的一条路径，而且也只适合某些能较好地利用城市优越性的地区和产业。某些地区或产业可能适合以（或在）小城镇或村庄发展，或者不以城市化的方式发展同样能够实现繁荣和富裕。譬如，有些农村地区在工业进村以及农村的市场化和城镇化发展过程中出现了“超级村庄”，“（村庄）企业虽没有向城镇的集中，但却有效地刺激了村庄的‘极化’过程，成为了地方新的发展中心”。⁽⁴³⁾中心镇通过“产业集聚、人口集中”发展成小城市应该只是它的一个发展方向而已。像长乐镇那样，虽然有自己的区域优势和传统特色产业，但实现“产业集聚、人口集中”的条件并不理想；⁽⁴⁴⁾以现有小城镇的规模，通过不断改善基础设施、推进社会事业建设来提高自身的公共服务水平，同样能够对镇域内村庄的发展产生辐射效应。小城镇城市化不是中心镇建设的目标，而只是实现更基本目标的手段而已。

而若以“科学发展观”为标准来衡量中心镇建设的实现途径——“政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作”，那么它对于实现农村繁荣、农民富裕的目标是不够全面的。农村的发展在政府推动和政策扶持的同时，必须动员农村自身的力量和资源，依靠当地居民的积极主动参与，才能取得预期效果。只有农民自己最了解自己的需求，最迫切期望改变农村的现状，同时也最了解自己赖以在市场经济中立足的优势条件。而且，在农村自身参与市场竞争的能力还很弱的时候，过多地强调“市场运作”会产生“政府放任资本和市场侵蚀农村”的政策效果。⁽⁴⁵⁾另外，当政府力量有限，农村自身薄弱的时候，农村发展还必须借力于社会力量的帮助。撇开“社会参与”这一社区建设的有效手段，“政府推动”将最终演变成“政府包办”。⁽⁴⁶⁾当政府无力包办时，它只能有选择地提供财政资助；“专项财政转移支付”、“以奖代补”的财政扶助政策都是政府采取选择性财政资助的表现。而这实际上又使中心镇建设偏离国家“改善民生，促进公平”的总体发展目标。

中心镇建设作为我省促进区域发展和区域平衡的一项战略举措，在以政府行政方式推动后，不能忽视它归根结底是一项社区建设。只有使中心镇建设的行政模式与社区模式相兼容，在确定中心镇建设的具体目标和手段时充分考虑中心镇建设的社区特性，尊重社区发展的基本原则，才能使中心镇建设达到预期目标。