福利国家的政策实践及其面临的困境

在20世纪后期，由于社会问题的复杂性和新变化已经超出了战后福利国家社会公民身份的假设，因此福利国家模式以及公民社会权利遭遇了许多批评。过去关于公民身份以及作为其中一部分的社会公民身份理论都是建立在民族国家和工业化的基础之上的。然而，这种假设已经被当代资本主义社会的“后国家”和“后工业化”趋势所推翻;另一方面，在战后西方社会催生的主流政治意识形态新自由主义(New Liberalism)逐渐遭到各方批评和挑战。蕴含了独立公民、人权、责任等新的政治话语的文化激进主义和保守主义已经越来越受到关注。对于西方福利和福利国家主导范式的制度和理论反思已经持续了几十年。如英国撒切尔夫人以及美国里根总统的政府改革运动，他们倡导管理主义的政府管理模式，试图将市场竞争机制引入政府公共服务的供给，即在福利领域用市场替代国家。尽管如此，其在当代西方福利国家作为一种主导范式仍然占据主流地位。

(一)“福利多元主义”的政策实践

福利国家政策背后的理论假设是“福利多元主义”。它是指福利国家和社会公民身份的供给范围涉及相当广泛的政策领域，福利供给的机构和组织是非常多元化的。首先，在福利供给的政策领域，国家在福利方面扮演的角色分为狭义和广义两种。除了狭义的“福利”、“健康”政策领域以外，现代国家其他一系列广泛的职能，客观上都对公民福利产生了重要影响，包括教育、住房、交通、环境、休闲、食物、消费政策，以及经济和就业政策^[21]。其次，在福利供给的机构和组织方面，除了国家，现代社会一系列非国家的子系统也提供“福利”物品和服务。这些子系统包括:(1)志愿组织;(2)家庭;(3)市场。在20世纪中后期的现代西方社会，社会公民身份典型的社会背景包括:广义的国家福利供给体系和多元化的“公民社会”福利供给体系。福利国家的主张一般将国家视为福利供给的主导力量，公民社会福利体系为补充。但“左派”对公民社会的作用作出了负面的评价，如社会民主主义和社会自由主义的立场。他们的经济学和经济政策概念深受凯恩斯的影响，一方面反对集权社会主义和计划经济，另一方面又反对自由放任的资本主义经济。

威廉·贝弗里奇(Beveridge，1960)和理查德·蒂特莫斯(Titmuss，1970)两人分别是社会自由主义和社会民主主义的主要代表人物。他们都支持劳动和消费者市场的存在，市场由国家监管并由国家根据社会正义的原则进行调控。他们都接受“自由民主主义”和“混合经济”的理念，这意味着他们都支持“福利多元主义”的政策实践。

贝弗里奇的两个主要报告《自由社会中充分就业》^[22]和《志愿行为》^[23]完整地描绘了他所设想的现代英国福利组织体系。两篇报告都认为国家和公民社会各自都能发挥其福利功能，并具有形成积极和功能互补性关系的潜力，这体现了贝弗里奇“福利多元主义”或者“福利的社会分工”观念。

遵循凯恩斯的观点，贝弗里奇相信现代国家的权力，认为国家权力可以调节和处理各种市场积累性需求，能够在保持充分就业情况下，调节经济和稳定经济。除此之外，他还主张通过推动劳动力市场的有效运行来削减区域不平等的政策^[24]。因此，贝弗里奇对待社会政策和福利国家的基本思想是，发挥国家权力在劳动力市场和消费者市场的调控作用来生产和分配福利，与此同时，他十分倡导志愿行为、团结互助和博爱的美德和制度。贝弗里奇提供了一幅国家支配和协调国家和非国家福利供给之间“福利分工”的图景，表达了一种从政治或道德角度进行福利供给的“社会自由主义”立场。

蒂特莫斯也支持国家主导的福利供给，但他也承认非国家福利部门的存在，如志愿组织和NGO的作用，并且认为国家福利的存在应该是增强而不是削弱志愿部门。然而，贝弗里奇和蒂特莫斯在国家与志愿部门之间的关系上存在分歧。第一，贝弗里奇认为志愿部门与市场之间不存在任何问题。第二，他相信，只要公共部门能够自我约束，它就能够促进非公共部门而不会试图完全吞并它们(比如，国家组织的社会保险政策与私人保险的关系，国家就业政策与资本主义劳动市场的关系。)^[25]这两种观念意味着对资本主义市场的潜在福利作用持积极的看法。

然而，蒂特莫斯完全反对这种观点。他认为，健康服务领域的私人市场侵蚀了公民利他精神和博爱的美德。以医疗服务领域中的血液保障供应问题为例，英国的血液捐献体系建立在税收为基础的国有化健康服务的基础上，与此相比，美国以市场为基础的健康服务背景下的血液出售体系就较为逊色^[26]。对于贝弗里奇的第二种观点，蒂特莫斯认为，对国家体系之外的私人健康和退休保险的容忍，导致了福利供给中的不平等。特别是，国家不应该通过对公司和个人提供税收优惠的财政政策来鼓励私人职业健康和养老金计划。在健康、福利的制度和政策方面，国家的财政政策更多地与人人平等的精神要求相一致。蒂特莫斯提出的这些批判随后为一代英国社会政策批评家和新马克思主义政治经济学家所发展。社会政策批评者们放大了现代国家以各种不同的形式、在不同领域中容忍甚至鼓励以市场和阶级为基础的福利不平等^[27]。新马克思主义认为，不平等以及国家在其中所扮演的角色是国内资本主义经济再生产的功能性需要。

无论是贝弗里奇的“社会自由主义”抑或蒂特莫斯的民主社会主义，他们都承认了国家--公民社会福利多元主义存在的合理性，以及保留某些多元主义的必需性。他们也承认国家需要在直接的福利供给中和管理非国家领域的福利供给中起到主导作用^[28]。

(二)福利国家面临的困境

现代西方福利国家需要许多与民族国家相关联的政治、经济和文化条件。首先，应存在一个有效的现代民族国家，包括民主制度、法律制度、有效的政府管理、税收和警察体系。其次，福利国家依赖于一个成功的资本主义经济的存在，以提供转移支付和其他公共支出的税收基础等^[29]。战后福利国家所依赖的资本主义经济包括: (1)全国性组织。涉及以民族国家为基础的货币和银行系统、贸易领域、金融信息系统和所有其他全国性市场存在所必需的社会和物质基础。(2)工业化。涉及高度机械化但同时具有劳动密集型的批量生产系统;(3)政治上的可控性，对凯恩斯循环宏观经济政策作出回应。在这些假设看来，国家福利开支的税收基础可以由“充分就业”政策所创造和支持^[30]。最后，福利国家依赖于一个共同的文化背景。包括共同语言和历史传统，广泛分布的电子通讯系统;共同的社会文化，教育和价值体系。这些由中央政府或联邦政府来提供或者受到它们的支持。

与共同的文化以及传统最相关的单位应该是家庭，它与福利存在着最直接的联系。在以男性作为养家糊口和女性作为家庭主妇的工业资本主义社会，一个标准的劳动性别分工和家庭体系经济经历了许多代的演化。这种家庭体系从很多方面起到了支持福利国家的作用。作为福利的一个直接提供者，家庭减轻了国家和纳税人实际操作上和经济上庞大的福利服务责任。因此，福利国家的存在和成功潜在地依赖于现代民族国家的资本主义经济体系和与此相对应的社会文化，特别是以女性为家庭主妇的家庭结构。

到20世纪70年代后期，由于贫困的持续发展及其他一些原因，左右两派的社会政策分析家都开始关注到底从何种程度上来说福利国家是“失败”的^[31]。“左派”倾向于要求更大规模的福利国家开支及其快速增长，而右派则要求缩小规模，以及“削减”国家开支，或者至少是“不再增长”。

右派的建议来源于对资本主义经济具有创造福利的作用的信仰，起源于这种福利分配对公民社会和国家福利来说都至关重要的信念。在新右派的分析中，贫困从一定程度来说是不稳固的、衰退的和失败的资本主义经济的产物，而福利国家大规模的公共开支反过来部分地对这些经济问题负责。这是美国、英国和其他地方“纳税人反抗”的主旨之一，并导致了20世纪80年代新右派的上台。新右派批评了公共和福利开支的无限扩大损害了经济发展和资本主义的国民经济，加重了通货膨胀，干扰了企业家和劳动激励机制、劳动生产率和投资。国家无节制的福利支出引发了社会危机，包括国家部门及其在整个国家功能系统中所扮演角色的合法性危机和“危机管理的危机”^[32]。

根据各种不同的分析，国家为了福利和公共开支从经济中汲取税收的持续增长，导致国家的主要功能紊乱和整个系统瓦解的危险。在当代，西方国家的税收汲取不管相对于历史而言还是从绝对数量上而言都是很高的，并且从长期来说还是不断增长的。随着长期超负荷和福利国家政治经济系统的瓦解，福利国家持续和不受限制的增长存在着极大的风险。

除了福利国家自身的困境之外，福利国家赖以存在的整个社会背景，在20世纪末期发生了很大的变化。这些变化影响着三个主要的社会系统，即经济、民族国家和文化，以及他们之间的相互关系。这些系统正在发生转变和重构，它们既存的相互关系也正在瓦解。

首先，关于工业资本主义经济的假设逐渐被“后工业革命”的社会背景假设所取代。后工业、高科技、高劳动生产率经济为凯恩斯的经济政策提供“充分就业”的结构性激励和结构性能力比传统劳动密集型工业经济要少和小得多。经济全球化宣告了国家经济主权的终结。民族国家拥有用凯恩斯式的或者其他的手段管理经济的时代已经走向终结。目前随着中国经济改革开放的成功，中国也越来越参与到全球经济并在其中起到了越来越重要的作用，这对中国国内的经济主权不能不说是一大挑战。

其次，关于民族国家的假设。后工业经济发展使民族国家发展到一个新的阶段，在这个阶段，许多政治是在“后国家”的层面和领域展开的。曼指出:与民族国家发展的任何历史时期相比，全球资本主义经济催生了更多真正的国际主义，弱化了民族国家之间的分裂^[33]。世界资本主义经济秩序存在于世界区域的范围之内，体现出多极化的特征，如在欧洲出现了欧共体。类似地，成熟工业国家和新兴工业国家产生的生态问题也在国家之上和之下的层面累积，从全球到地方。

环境和生态问题越来越在全球一体的范围内得到持续地监控和有效地监管，有些政治制度建设和重构必将侵犯到国家主权。因而，它会影响建立在民族国家基础上的社会公民身份理论，全球公民身份的研究框架应该受到越来越多的关注。福利国家是否会逐渐转变为多层次福利治理仍然是一个关于后工业和后国家社会变迁及其对于社会公民身份含义所具有的重大而复杂的问题。

再次，关于共同文化的假设。现代社会的传统和共同文化，正在被当代各种多元文化和新的社会结构所消解。在现代社会中，特别是对于家庭而言，其已经不再像从前那样稳固。在女权运动的影响下，传统的以男人养家糊口的家庭模式也逐渐被瓦解。另一方面，文化激进主义提出了多元文化主义的合法性和重要性，直接鼓励了各种形式的种族、民族主义和群体主义的兴盛。替代性的和多样性的家庭形式已经开始发展，这对民族国家内部共同文化的传输等造成了无法估量的影响^[34]。

关于福利国家的社会背景假设已经发生了重大变化，因而以马歇尔为代表的现代社会公民身份已受到诸多新的批评，等待社会公民身份的未来亦显得相当模糊。有鉴于此，我们需要认真反思公民身份的政治和实践的意义。