全球化与福利国家的困境

一、全球化与福利国家的困境

全球化时代是一个把经济增长建立在广泛推行知识密集型生产与服务，实行自动化、合理化、大量削减劳动岗位（特别是非熟练技术劳动岗位）基础之上的新经济时代。德国社会学家乌尔利希·贝克认为，新经济时代全球资本主义的新的劳动生产率法则就是：“数量越来越少的、受过良好的高等教育、可以在全球范围内流动的人们却可以创造出越来越多的效益和服务。经济增长不再保证失业率的减少，而是相反，要以劳动岗位的减少为前提条件——这就是高失业率的增长。”⁽¹⁾这种增长方式给传统的福利国家制度追求充分就业、充分的社会保障的理念带来了巨大的挑战和冲击。

（一）全球化与福利国家要求的矛盾与冲突

全球化的加速发展弱化了各福利国家对国民收入进行再分配的能力，除了促进经济增长、提高效率外，政府的职能还应兼顾社会公正。经济增长可以为政权提供政治合法性，分配的结果亦然。但全球化使政府更难以提供社会保障，而这在二战以后的相当一段时间曾一直是政府的核心功能之一。

以趋利为本性的资本在积累的过程中，不仅资本数量会不断扩大，而且资本有机构成也会呈现不断提高的趋势。这就造成了，一方面，虽然资本总量有所增长，但由于不变资本所占的比重越来越大，资本对劳动力的需求量必然相对减少。而另一方面，劳动力的供应量却呈绝对增加的趋势。因此，伴随着资本积累的过程，在资本所有者这一极必定是资本和财富的积累与集中，而作为劳动所有者的另一极必定是失业和贫困的积累。全球化使这一趋势变得更加明显，因为发达国家的常规生产工人将不得不面对其他国家廉价劳动力的竞争。例如，在德国的巴伐利亚，许多公司走出不到100英里的路程就可以雇佣平均每月220美元工资的捷克工人，而雇佣一个巴伐利亚工人每月须支付2000美元。⁽²⁾这无疑给发达国家的工资和就业造成越来越大的压力。

从理论上讲，上述情况必然要求政府加大社会转移支付的力度，增加对社会福利的投入。但自20世纪90年代以来，全球竞争的压力已经迫使各国政府限制国家支出和干预，正如阿明所说，全球化被认为是一个“铁笼”，迫使各国政府接受全球金融规则，严重限制了进步政策的范围，而且削弱了二战后福利国家依靠的社会力量。因此，西方国家的政府，不论在意识形态上有多大区别，但显示在经济和福利政策上却不断趋同。⁽³⁾他们喊出了经济自由主义的传统口号：保持最低社会标准，改革公共服务，使效率最大化。

虽然还没有证据证明欧洲福利国家已经放弃履行其作为主权者的社会职能，但是它们确实在改变行为方式。例如，国家致力于降低关税，降低公共开支，软化社会民主主义的传统口号，政策取向开始向资本倾斜，有选择地发放对低收入家庭的补救，限制普及性社会福利的发展，降低劳工成本以提高国家竞争力等等。例如在德国，联邦政府一直在与反对削减养老金的工会作斗争，以便提高竞争力和平衡预算。因而，有人认为“欧洲福利国家正在变成竞争国家”。⁽⁴⁾

（二）全球化的开放性与福利国家的封闭性之间的矛盾

随着全球化的加速推进，商品、服务、资本、技术甚至劳动都突破了民族国家的边界，在全球范围内加速流动。全球化最大的获利者——跨国公司的利润也越来越多地在全球范围内完成，但与此形成鲜明对比的是，福利国家制度并没有随着世界性生产、消费和投资的扩散而外化，一国的福利还只能依靠国民财富的积累，在国家内部实现。

1．开放的世界投资与生产市场侵蚀了民族国家的税源

如果说，市场机制的作用有利于效率和经济增长，那么为了促进公平分配，就必须借助于市场以外的力量，通常情况下由政府的福利政策来完成，而政府的福利支出的财政来源是税收。但在全球化的推动下，资本、生产以及知识的迅速转移，使得税源流失。

跨国公司把发达国家的资金和技术优势与低工资国家的成本费用优势有机地结合起来，把其生产过程分解到不同国家。这种全球生产网络的形成使得国家在与资本的对垒中越来越处于不利的地位，决策者不断丧失诸如利率控制和公共支出水平等经济管理领域关键的控制力。各国政府不仅无法利用提高资本收益率的政策来维持福利国家制度所需要的费用，而且，为了鼓励投资，各国在国际金融市场上卷入了一场世界范围内为公司企业及资本所有者降低纳税标准的竞争，这无疑侵蚀了一部分重要税源。据统计，在德国，1995年公司企业的纳税款与上一个10年相比，几乎减少了40%。德国股份公司的税收在全国税收收入中所占的份额由1960年的9.5%，降到1998年的3.8%，而工资收入税所占的比例则由12%上升到12.8%。

2．全球人员流动的快速增长加大了西欧各国推行福利国家制度的压力

虽然相对于资本和商品来说，劳动力的全球流动受到较大的限制，但与冷战时期相比，还是有了大幅度的增长。并且人员的流动呈现出一种不平衡性，即大部分的迁移人口流向了经合组织国家(西方发达国家)。大量的外来人口(尤其是来自中东欧的实际的和潜在的移民)是对西欧的福利国家制度提出的另一个挑战。根据1993年德国一家著名思想库“德国经济研究所”的研究，到2000年涌入西方的移民将达到270万人左右，到2010年还会增加190万人。这个结论的前提是，预期该地区能够顺利地实现向市场经济的转轨。如果这种预期不能实现，德国经济研究所则估计从东方移民到西方的人数到2000年会多达390万，到2010年会再增加260万。《欧洲晴雨表》1993年对18个苏联集团的经济转轨国家所做的调查，证实了德国经济研究所的结论：大约有270万人(占总人口的1.2%)表示他们有移民西方的“明确”计划，还有1670万人(占总人口的7.3%)表示“可能”移民。由于中东欧的社会转型存在众多问题，大规模劳工移民带来的压力已经迫在眉睫了。虽然欧盟于20世纪90年代初通过了第二个申根协定，坚决关闭了东方边界，但还是难以阻止人员的流动。而根据欧盟的法律，欧盟成员国的政府不能把社会福利局限于仅仅提供给本国的国民，即便这些“外国人”并没有为本国的福利做出过什么贡献，这无疑又增加了西欧各国的福利负担和社会管理的难度。

3．资本活动范围与国家管理范围的不对称性

福利国家制度的维持依赖“福特主义”的生产方式，在主要为国内大众消费而进行的大规模生产中，资本需要大量稳定而且有购买能力的劳动力。而国家对分配的控制，不仅缓和了劳资矛盾，确保了劳动力队伍的稳定，而且培养了消费者。这样，国家—资本—劳动力之间的关系达到了稳定。这种稳定说明了国家管理的边界与市场边界在很大程度上实现了契合，从而保证了国家—市场关系的稳定。而一旦资本的流动性增强，这种契合就会被打破。因为国家和劳动力是相对静态的，国家的管理是有边界限制的。这种变化的直接后果是国家在“福特主义”的生产方式中保持的“中间人”地位被动摇了。

（三）全球化改变了福利国家的政治和社会基础

“国家创立公民权和福利项目的主要目的就是拉拢人民并获取他们的支持。”⁽⁵⁾如上文所述，共产主义制度的威胁以及强大的工会力量的压力，即便不是资本主义福利国家制度得以产生和维持的唯一原因，也是最为重要的原因。美国著名经济学家莱斯特·瑟罗就一针见血地指出：“如果资本主义制度没有遭到内部无产阶级革命的潜在威胁和外部共产主义制度的竞争压力，福利制度就不会发生。”⁽⁶⁾但是随着苏联的解体以及福利国家制度陷入困境，许多人相信，自由竞争的市场资本主义获得了最终胜利。再加上全球化使“强资本、弱劳动”表现得愈发突出，劳工作为一种集体力量出现了分散化的迹象，越来越难以组织起来，与强大的资本抗衡。因为劳工抗衡资本的能力，在某种程度上受到了全球化所带来的移民和发展中国家成本低廉的劳动力的冲击。这一切都使得“弱肉强食”式的资本主义迫不及待地摆脱外部共产主义制度以及内部传统福利国家制度的双重约束，回归到符合其本性的发展轨迹上去。随着全球化的日益加深和资本的全球扩张，资本主义的这种内在矛盾正向全球扩展，从而带来资本主义固有矛盾的全球化。

（四）西欧福利国家的走向

西欧福利国家制度是政府代表国家，通过社会调控手段对社会矛盾的一种回应，也是为了应对外部共产主义制度的挑战和强大的工会组织的压力，它为资本与劳动关系的相对和谐发展奠定了基本原则，并使它们在意识形态的光谱上找到了广泛的一致性。但随着“冷战”的结束以及全球化的加速推进，所有上述有利于福利国家制度得以维持和发展的因素都已经或行将消失。因而，这一制度正面临着巨大的挑战。西欧国家的福利制度是适应形势的发展而不断调整，还是在全球竞争的压力下彻底崩溃，这无疑是摆在各福利国家政府面前亟待解决的问题。

自20世纪90年代中期以来，西欧国家的大多数选民对于新自由主义“右派”所推行的“亲资本”并大幅削减福利的政策已表现出强烈的不满，在大选中，出现了欧洲社会民主党复兴的势头。从1994年5月，荷兰工党在大选中获胜，到1997年10月，意大利左翼民主党主席达莱马授权组阁，整个西欧除了西班牙和爱尔兰之外，15个国家全部是社会党单独或联合执政，西欧政治版图呈现出一片“粉红色”(如今的奥地利和意大利右翼又卷土重来)。但西欧各国的社会民主党长期在野后重新上台决不意味着70年代的社会民主党以及传统福利国家制度的回归，因为上了台的左翼政党所采取的政策和右翼政党几乎毫无二致。

1997年10月，西欧10个国家的社会党的理论和政策研究机构联合组成的“欧洲社会民主学者论坛”以“变革中的欧洲社会民主主义”为主题在德国举行了一次讨论会，在其后出版的该讨论会的论文集序言中就说：社会民主主义的传统范式即“以凯恩斯主义福利国家模式为基础，提倡充分就业，扩展社会公正，谋求资本与劳动之间的一种‘福特主义’平衡，那样的日子已经一去不复返了”⁽⁷⁾。西欧国家的社会民主党对其本国的福利国家制度所作的政策调整也明白无误地体现了这一点。英国工党则扮演了改革福利国家制度的急先锋角色。英国在保守党执政时期，推行了一种“盎格鲁—萨克逊”的福利模式，也就是20世纪70年代末80年代初崛起的里根主义和撒切尔主义或者说是新保守主义。这种模式力图使社会福利的增长与经济的增长相平衡，使社会保障的供给与需求相平衡，在社会保障的供给方面，引入市场竞争机制等。

1997年工党政府上台以后，基本上沿袭保守党的做法，经济和社会政策向右转。布莱尔首相明确提出了“第三条道路”的主张，在社会福利改革方面提出围绕“工作观念”重塑福利国家。政府着重帮助达到工作年龄的公民尽量参加工作，对没有工作的家庭提供税收减免或更多的帮助；在“平等”和“效率”的权衡上，政府加重“效率”的砝码，力图在保障基本社会需要的前提下，努力提高“效率”；更多地发挥市场的作用，让企业和个人在社会保障和融资方面承担更多的义务；政府的管理重心将逐渐从发放社会津贴过渡到提供优质的社会服务。英国政府对福利制度的改革也取得了一定的成效，主要表现为：通过“开源”(拓宽社会保障的收入来源)和“节流”(减少社会保障支付)，英国的社会福利发展逐渐与经济的增长相协调，福利过快增长的势头得到抑制。英国的社会保障支付占GDP的比重，在1970年到1980年的10年间增长了5.6个百分点，在1980年到1995年的15年间只增长了5.8个百分点，而从布莱尔执政至今，用于社会保障方面的支出占GDP的比重甚至略有下降。⁽⁸⁾

布莱尔所鼓吹的“第三条道路”启发了西欧其他国家的社会民主主义领袖。他们亦步亦趋地鼓吹一种新的社会民主：既维护劳工利益，也维护企业利益，俨然以新中间派的身份出现。在1998年的德国大选中，施罗德提出了“工作创造与中间阶级”的口号，选择了一条超然左右、力求务实的中间道路。针对传统福利国家制度的弊端，他强调“不承担责任就没有权利”，并提出了全面的改革主张。其重点是变消极福利为积极福利，调动企业和个人在实现社会福利方面的积极性。其行动准则是，只要有可能就投资于人力资本，而不是给予直接的补偿，最终实现变福利国家为社会投资国家的目标。施罗德领导的红绿联合政府在上台执政之初，曾试图纠正科尔政府某些过度削减福利的政策，但很快就因为企业的反对转向了带有明显亲企业倾向的税收政策和侵蚀福利国家制度的预算削减方案。

其他西欧各国的社会民主党政府，从意大利的普罗迪政府到法国的诺斯潘政府，虽然在福利制度改革方面所选择的具体政策措施不一定完全相同，但他们对福利制度进行改革的一些基本原则和指导思想却有许多共同之处，概括起来说主要有以下两点：

一是兼顾效率与公平。新中间派针对传统的“福利国家”制度对现实的不适应性，提出要摆正公平与效率的关系，在继续宣扬社会公正、反对失业的同时，适度调整福利政策，以鼓励投资、激励竞争及减少政府赤字。把促进经济增长作为政策的优先考虑，强调社会福利政策应以促进经济增长为目标，把福利的削减和增加就业机会结合起来，依靠经济增长来实现社会公平。

二是兼顾权利与责任。传统民主社会主义理论只强调社会对个人经济政治文化及教育权利的保障，而忽略了个人对社会应尽的责任。因而新中间派政策强调了权利与责任的一致性，认为应该促进并加强个人的自我能力。尽管西欧各国政府对于传统福利国家制度不断进行调整，以增进其适应现代社会的能力，全欧盟的工人对于维护自己的利益也进行了努力，但这并不意味着福利国家制度将能在全球化以及新自由主义狂潮中幸免于难。由于全球化的冲击，欧洲政治经济一体化进程的加快，再加上社会民主党“右转”，西欧各国执政党对福利国家制度进行改革的尝试以及工会旨在维护社会福利所进行的努力很快就会丧失意义。但是，无论如何，福利国家的制度改革势在必行了。