大学管理的科层化及其实践困境

大学管理的科层化及其实践困境

大学组织是一个由学科和事业单位交叉组成的矩阵，大学内部的学科系统和行政系统构成了大学发展必不可少的“两翼”。矩阵结构给人们认识大学组织带来了令人困惑的复杂性，如果考虑到学科组织和行政组织是围绕不同的轴进行运转的话，那么谁是明显的“负责人”？^【16】对这些问题的回答大致存在两种可能：一种是行政组织占主导，学术组织处于从属的地位，大学内部表现出明显的科层化特点，自上而下的等级管理是大学资源组织的主导方式；另一种是学术组织占优势，主要表现为大学资源组织的专业协调方式。目前，关键的问题是两类组织的势力已经存在着相互渗透的特征。而中国大学科层体制是由于长期以来学术体制化程度低以及盲目排斥市场机制造成的，我国要建立现代大学制度，必须走出科层化的困境，建立既有效率又符合大学组织特性的大学组织制度。

一、大学管理的专业化及科层体制的发展

从现代大学产生的源头——中世纪大学建立的动机来看，大学只不过是为了互助和自保的目的，仿照手工艺人行会（gilds）的方式组成的教师或学生的团体（或协会）。当时，大学组织结构比较简单，人员的组成成分也比较单纯，教师（或学生）往往又兼大学管理人员和校长，无论是波隆尼亚大学的学生自治模式还是巴黎大学的以教师为主导的管理模式，大学基本上都属于学者自己管理自己的机构。从中世纪大学的生存环境来看，尽管大学不时面对外界的“骚扰”，但还是在教权与皇权的双重夹缝与矛盾中获得了相对自主的权力。大学虽然有类似行会头头的校长（由师生选举产生），但其职权很简单，就是保护师生的利益，负责对内协调，对外联络与交涉。从总体上说，中世纪大学是学者自主自治的团体，专门的管理活动还没有出现，大学内部更没有形成独立的管理人员群体。

随着大学的发展，尤其是现代大学的扩张性发展，使大学变成了一个由许多部门和工作构成的庞大系统，学者们在其中独立地或相互协作地工作，无论是教学还是科研，仅仅是这个庞大系统中的一部分，特别是有组织的活动越来越多，学科之间的协作和依存也不断加强，使大学行政管理逐渐成为专门的活动领域，出现了有别于教学人员的管理人员群体，并逐步形成了大学独特的科层体制。如果说传统大学中的学术权力能较成功地支持大学运转的话，那么随着现代大学活动的日益复杂，以及现代大学与外部环境之间愈益不可分割的联系，越发需要庞大的行政组织体系的支撑才能维持大学的运转。

第一，大学规模的扩大、学科的分化以及由此决定的大学内部公共事务的进一步复杂化，客观上要求增加管理机构和管理人员，这就为大学管理机构的科层化和管理活动的专业化提供了前提。因为“不管在什么地方，行政管理（通过行政力量而不是通过选择）已成为大学的一个更为显著的特征，这是普遍的规律。由于机构变大了，所以行政管理作为一种特殊的职能变得更加程式化和更为独立出来了；由于机构变得更为复杂，行政管理的作用在使大学整体化方面变得更加重要了。”^【17】特别是“近代大学的世俗化和科学教育不仅导致大学功能的世俗化和学科结构的复杂化，而且带来了大学规模的不断扩大，以及维持大学运行的事务性工作日益复杂。教师为了全力应付日益繁重的教学科研任务，逐步与非学术性事务工作脱离关系。一批不同于学生和教师群体的人员——专职管理人员在学校出现，改变了学校组成人员的传统结构。”^【18】

第二，大学与生存环境联系的加强，以及大学职能的复杂化，使大学逐步成为由纵向的层级与横向的职能部门划分组成的复杂的科层体制。现代大学已成为支撑社会发展的“轴心机构”，其对促进社会的发展如此重要，以致于越来越多的受到政府的直接或间接的干预，同时大学也日益增强了对社会和政府的依赖，这些都需要在大学组织内部建立相应的机构与行政部门，承担与环境联系的职责。哈罗德·珀金在谈到高等教育的官僚化发展的趋势时说：“高等学校显然在向一种由国家控制的法人官僚机构发展。‘官僚组合主义’不仅开始成为大学的办学环境，而且渗透到高等教育本身，并往往形成学者和专职行政人员对立的局面。”^【19】可见，现代社会与大学的发展已经形成从国家层次到大学内部纵向一体化的官僚体系，只不过由于各个国家不同的大学管理体制和学术传统，这种官僚化的程度各不相同而已。

大学管理的专业化是以管理原理和技术的运用为前提的，蕴涵着大量活动的专门化分工、制度规章的约束以及管理人员的职业化训练，这些对于解脱教学科研人员的事务性活动的困扰、提高办学效率未必不是一件好事。但值得警惕的是，由此导致的大学行政管理的科层化体制是否过分侵害了大学科研和学术活动的自主领域，是否以牺牲学者对真理和信念的主动精神为代价。从大学纯粹为非学术事务的管理来说，大学谈效率、效益本也无可厚非，问题在于似乎预设了将效率和效益原则当作大学所有活动的标准，忽视了去问这些效益究竟是“谁的效益”；为了达到这些效益标准，学者又付出了什么样的代价。同时，大学管理走向专业化、制度化，渐渐建立起一个管理人员阶层，其不同于学术群体的目标追求和价值导向从一开始就隐含着与学者群体的冲突：“学院式和专业的管理让位于管理及官僚体制。引入管理学后，教师的教学工作受到控制，办学有如办工厂，受制于生产及市场竞争的逻辑。以行政主导的管理制度排拒了教师有效地参与校政的决策。教师被行政程序牵制，集体参与校政决策不再复见。”在这种体制下，“其他非管理人才，只有被管的份儿，或许间中会被咨询，但没有决策的权力。在一些方向性问题上，教师能发挥的影响力大为削弱。”^【20】由此导致大学行政人员和教学人员越来越相互分离，并且随着政府对大学越来越多的控制，大学校长不再由教师选举，而是由董事会或政府直接任命，甚至大学内部的其他一些管理人员也是如此，这些管理人员基本上只对任命他的上级部门或领导负责，同时他们又被授予管理教学科研以及掌握相关资源的权力。这一方面使传统上分散的、缓慢的学术人员管理模式不再被视为最有效的管理，另一方面逐渐形成了自上而下的科层体制对教学、科研人员的控制。即使管理人员中的大多数教授，由于他们极少返回教学岗位，行政活动不同于学术活动的规则和程序，使他们越来越脱离于学术群体的“本性”。近年来，各国大学专职管理人员的结构已经出现，这些人高高在上，难以接触教授与学生的实际工作，很少或丝毫没有教学科研的经历，层层控制的官僚体系严重制约了学术群体的积极性。因此，如何克服体制性障碍以及官僚化所带来的学术低效率，一直是世界各国大学改革所面临的重要课题。

二、大学科层制的现实与实践困境

相对于西方大学而言，我国大学的内部组织制度是模仿行政组织，围绕行政权力建立起来的，科层化特征比较突出。近年来的大学管理体制改革以及市场经济的发展，总的趋势是科层体制在弱化，市场观念、学术意识已经深入人心，逐步形成了与大学主题性活动相适应的新的制度安排。但由于大学组织相对于其他社会组织变革的滞后性，以及现代大学本身具有的“双元组织结构”的合理性，科层制及其表征的行政化管理将会持续存在，只是由于受到逐渐凸显的学术权力及其制度张力的平衡和制约，其负面效应正有所减弱。也就是说，中国大学制度的学术性建构取向已经出现，但科层体制依然强势存在。

转型期中国大学制度的特征可借助雷格斯（F. W. Riggs）转型期社会的典型特征，即“异质性”、“形式主义”与“重叠性”做简单的说明^【21】。异质性主要表现在大量传统的经验决策与实行民主、程序化的决策并行；“人治”与“法治”并存；学术管理中行政化管理与民主化管理并存。这种现象导致转型期大学制度改革无法作“面”的趋进，而只能作“点”的突破，而“点”的突破又常消融在“面”的阻碍中。形式主义是指“应然”和“实然”之间的脱节而言的。由于转型期大学制度的异质性，人们缺乏共同的学术信仰和价值系统，也没有一套紧紧相扣的制度，致使任何一项观念变革和制度创新，都无法彻底贯彻。譬如就学术管理制度来说，有了学术委员会、学科评议会、教授会，但真正的学术管理过程还是行政化的，或者说，学术委员会和学科评议会只是在行政权力指定的范围内行事。重叠性是指大学组织成员的角色泛化现象。中国大学在发展过程中，组织结构已日趋“分化”，机构功能也日趋“专化”，出现了专门的学术人员和管理人员群体，但由于上述“异质性”和“形式主义”现象，导致各自无法按照自身逻辑完成其使命，教师或科研人员不能完全用学术规则进行教学科研活动，管理人员不能完全用“行政原理”达成行政之目的，每个人都存在“不守其分”或“不安其位”的行为，每种组织都存在越界逾限的作风。具体来说，转型期的中国大学管理的科层制主要体现为以下两方面的问题。

1．行政权力泛化于整个大学组织，导致学术性功能受阻

从中国大学组织结构构成要素上来讲，除了学术性组织和行政组织之外，还有中国大学所特有的党团、工会、后勤等组织，并且由于我国大学传统上被称作事业单位，因此在制度安排上主要体现为行政管理为主的体制。从学校内部组织的纵向关系上来看，校、院、系、教研室不仅演化成行政性机构，而且形成了金字塔式的行政控制关系；从横向关系看，本来应为大学教学和科学服务的职能部门或服务机构，由于这些部门掌握着分配办学资源的绝大部分权力，致使学术人员对学术的忠诚不得不屈从于行政权力所带来的压力，从而导致行政权力的泛化现象。

所谓行政权力泛化，是指单纯以行政手段和科层化的管理方式规范整个大学组织的运作，大学管理往往以行政化的命令方式和习惯处理学术性事务。传统上，我国大学习惯于将行政化的组织原则与结构形态推展到大学组织，依据或比照行政体制来塑造大学，使大学组织在运作上类似于政府机构行政运作的逻辑。大学不仅以此管理非学术事务，而且将严格的垂直等级管理方式运用于管理大学学术性事务，使大学在相当程度上表现出类似行政科层化的组织体系，并由此导致大学组织内的人际关系及行为类似行政等级式的关系。在这种关系体系中，不仅行政人员之间有严格的行政级别区分，而且教师之间也因职务、控制资源的能力的不同而存在着地位差别。尤其值得关注的是，大学行政权力泛化导致大学组织成员的思维方式、价值观念、情感动机以及行为方式的扭曲和变形。虽然口头上倡导学术信仰、教育理念，但实际上却在有意或无意地倡导行政信念，更多的人关心的是权术而不是学术，大学要留住学术英才，要么是加薪晋职，要么是封官许愿，从而导致中国大学官满为患，冗员沉积。这些都严重异化了大学组织本来应具有的自由平等、民主协商的学术氛围。

但我国大学组织行政权力泛化所产生的效能如何？行政管理理论认为，行政权力的行使程度，是表示行政客体对行政主体服从情况的差别，是成功的权力行动与行使的权力行动之间的比率^【22】。也就是说，行政主体对行政客体施加影响时，行政客体可能服从，也可能不服从，还可能只是部分服从，从而表现出行政权力行使效能的程度高低，这种服从水平的差别其实质就是大学管理效能的不同。根据韦伯所说的“法理权力”的来源，大学的行政权力是通过职位或法律的授权获得的，往往是通过自上而下的层级控制实现其效能的。但实际上任何组织从来不是理性行为的结构性表达，组织的运行总有非理性的行为参与其中。从社会学的制度理论视角看，大学组织表面上看是一个科层组织，但实际上对教学科研活动很少控制，大学实际上是一个“松散耦合”的系统^【23】。也可以说，大学组织内部存在着行政权力难以有效发挥作用的领域，大学行政权力泛化的结果，必然导致大学内部权力的结构性缺陷，而失去了学术权力支撑的大学权力结构，其功能就必然紊乱，大学管理效能就必然受阻。“行政的扩展超过某一界限后便会变得特别昂贵，因此必须对其进行压缩，至少要使其分散化。”^【24】

2．学术管理中的精英体制压抑了学术创新的民主自由氛围

组织设计的一个基本理论就是“任务决定战略”、“战略决定结构”。但人们无法从战略直接推导出组织的具体结构，只有经过分析实现组织战略所必须具备的基本职能，并找出对实现组织战略起决定作用的关键职能，然后才能设计出执行这些职能的组织结构^【25】，进而确定推动组织运行的权力结构和“权力配比”。以此来分析大学的组织制度，大学的关键职能是学术职能，以教师或科研人员为主体的学术权力应属于大学组织的核心权力。一般来说，现代大学的学术事务是通过两种性质完全不同的权力形式来进行管理的，即学术管理中既有学术权力又有行政权力。在两者的关系中，健康的权力运行机制应该是行政权力受学术权力支配，行政权力服务于学术权力。但在中国大学学术管理的实践中，很多尴尬和矛盾的现象便是由两种权力的错位造成的。

在西方大学的发展过程中，尽管学术自治受到各种侵犯，但大学学术自由的制度传统仍然使学术团体保持着其专业范围内的自治权。在这个团体中教师是相互平等的同事，原则上都是“一人一票”，在任何情况下，更可取的办法是通过说服做出决定，而不是靠权力和地位。汤普森认为，大学实现决策有三种模式^【26】：第一种是英才主义模式，按照这种模式，由董事会定期评价校长；第二种是直接民主模式，要求所有的教师都参加管理；第三种是评议会和理事会形式的代议制民主。按照他的解释，第三种模式把英才主义和毫无把握的直接民主结合了起来，是最适合大学学术权力发挥作用的方式。近年来，我国大学相继增设了评议会、学术委员会、课程与教学委员会等学术性机构，但由于缺少与这些机构职能相应的工作章程和运行机制，实际上形同虚设。有些大学的评议会和教授会主要由担任行政职务的教授组成，他们虽然有教师身份，但往往以行政管理的逻辑来处理学术事务，这同时又剥夺了普通教师参与管理学术事务的权力和机会。

在大多数情况下，教师民主参与学术事务管理主要是分系、分学科进行的，但就是在基层学术事务的管理上，教师也被分成三六九等，除一般教师职务系列之外，即使同一教授群体也被冠以“××教授”、“××学者”、“××带头人”等头衔。这些高高在上的“精英”群体把持着本学科发展方向和学术资源的权力，多数教师的权利要受制于少数教授，显然这种学术管理的精英体制违反了学术民主精神，并在很大程度上制约着整个教师群体致力于学术事业和参与学术事务的积极性。可见，中国大学学术管理体现的是典型的精英主义取向，特别是在学术决策中少数人对多数人的替代，严重违背了以知识为基础的学术自由制度。霍夫曼认为，“大学不是一个平等主义的社会，而是等级制度的社会。”^【27】他虽然是就学生参与学术自治而言的，但这一论断同样反映了中国大学学术管理中精英专制的现实。

三、大学科层体制的实质及其消解

马克斯·韦伯将科层体制的组织模式视为与工业化大生产相适应的最为理想化的组织形态，是由“人治”的传统社会向近代社会转变的制度保证，因为“它成功地从解决职务上的事务中，排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素。”^【28】但是，科层制从一开始就隐含着它自身的悖论，“科层制能使组织规模成长壮大，能使控制加强，能使效率提高，这是一种进步，但它需要付出精神或情感方面的沉重代价。……使人沦为庞大的科层制机器中附属而又不可缺少的零件。”^【29】对科层制的这样两种截然相反的评价实际上是基于不同的准则，肯定性评价主要基于科层体制的整体组织效率，否定性评价则主要基于科层体制的个体效率，即科层制对实现个人的实际效率。科层制被引入大学，促进了大学组织的整体运行效率的提高，但大学组织的“二元结构”特性同样使大学科层体制隐含着自身的悖论，学术活动的自主倾向，限制了管理者运用制度化的程序进行管理的效果^【30】。大学规模的扩大以及政府权力的介入，要求大学组织管理的程序化和制度化，但这同时又削弱了教师学术自由和民主治校的权力。因此，理想的大学组织制度是将大学分为行政性系统和学术性系统，对不同的系统采用不同的管理原则，不可单纯运用行政管理模式约束学术领域的松散结构。世界一流大学都是根据行政系统和学术系统分而治之、主辅结合的特点建立了科学的管理体制和组织制度，以实现权力的有效平衡。但我国大学的组织制度长期以来就蕴涵着行政系统与学术系统的冲突，漠视大学组织特性，从而导致内耗增加，缺乏组织的整体效益。一方面中国大学的科层体制缺乏西方大学行政体制的高效率，行政成本却居高不下；另一方面，行政权力又往往越过自身的职责领域肆意侵害学术权力。相对于西方大学制度而言，中国大学的科层体制具有自身的复杂性与特殊性。这是由中国社会政治、经济、文化传统的特殊性所决定的，也是转型时期中国大学制度改革必须着力解决的特殊矛盾。究其实质，主要体现在以下两个方面：

首先是因为中国大学学术体制化程度较低。尽管西方学术体制化受到激进人士的批判，但公平地说，学术体制化在西方曾发挥过促进学术、保护学术、激励学术创新的积极作用。具体来说，西方的学术体制化的最主要意义是学术领域的自律，而这个自律化的过程又是社会现代化过程的一部分，也是文化现代性的一个表征。正如韦伯与哈贝马斯等西方思想家的经典研究所证明的，文化现代性的特点表现在宗教与形而上学的“实质理性”分离为三个独立的领域：宗教、道德与艺术。对外而言，诸种社会文化活动领域的分化与自治强化了学术活动的自律性与独立性，使得它能够抵御来自宗教或政治的干预^【31】。西方这种文化活动的分化与自治传统同样渗透于大学制度建构与学术活动中，从而使西方大学自中世纪大学以来就始终贯穿着自治与自由的学术精神与制度“基因”。尽管在大学的发展中，大学学术权力中心不断地从大学内部转到大学外部，从学术界转到公共领域，但西方大学的学者团体始终保持着高度的自治和学术自由权力。这不仅体现在西方大学制度化的组织结构与权力分配体制之中，而且体现在国家的意志和法律的规范之中，在美国历史上不管是达特默思案还是思威泽与新罕布什尔州诉讼案的裁决，都无疑加强了大学自治与学术独立性在西方文化传统中不可动摇的神圣地位。而中国的学术体制则是在一个与西方很不相同的社会制度环境中生成的，由于政治、经济、文化、科技等社会活动领域的分化程度较低，导致学术的自律性与自主性非常弱。这一倾向反映在大学组织内部，突出表现在大学的学术活动受政治或行政权力的干预和控制，学术活动被纳入一个非学术的权力体制的控制之中，而这个权力体制的强大又远远超过了学术权力体制本身。现实中我们不时地可以发现，中国大学的职称评定制度、学术奖惩制度等都存在严重的非学术化（非自主化）倾向，许多学术以外的因素干预并支配了学术行为，使之蜕变为非学术行为^【32】。可见，中国大学科层体制弊病的关键原因在于学术领域与非学术领域的界限模糊不清，学术领域缺乏自治性和自身的游戏规则，缺乏自觉抵制外来干涉的力量。从本质上讲，这牵涉到大学的组织特性和组织定位问题，目前中国大学的科层制弊端以及行政权力泛化现象在很大程度上与大学职能的错误定位密切相关。

其次是由于中国大学组织对市场机制的长期排斥造成的。一般认为，大学和社会的关系存在两个媒介：政府和市场^【33】。但在中国长期的计划经济体制下，形成了以政府为主导的大学公共管理体制，政府不仅是大学制度的唯一供给者，而且控制着大学组织的运行。这种体制尽管在一定时期内适应了大学快速发展的需求，但同时形成了以政府控制为中心的行政科层组织制度。在这种体制下，政府完全控制着大学发展的资源，大学完全按政府的指令行事，大学组织的行政“位格”提升和及其领导人的升迁完全以完成政府指令和任务的情况而定；表现在大学组织内部，以自上而下的行政控制方式维持大学内部秩序和政府计划的执行。可以说，集权化的政府控制体制是大学组织内部科层体制弊病的根源。然而实质上，大学“所寄居的单位制度不是纯粹的科层制度，而是科层制度与宗法制度的结合，同时也是行政制度、企业制度和户籍管理制度的结合，是计划时代的产物”，“它不但没有形成一种法制精神，相反还强化了人们的‘官本位’观念和乡土意识。”^【34】中国大学这种畸形的科层体制使教师对大学组织产生一种触目惊心的人身依附关系，这种依附又是建立在报酬福利化和户籍管理单位化的基础之上的。教师这种对大学单位组织的依附状况，实际上已严重抑制着教师的学术自觉性和大学组织整体效能的发挥。

从理论上说，政府集中控制的管理体制是以政府能够全面提供大学办学所需要经费和信息为基础的，而实际上这只是一种理想性的假设，尤其在市场机制已经成为社会资源分配普遍方式的情况下，大学和社会之间其实存在着不可缺少的市场媒介。把竞争和市场机制引入高等教育领域，就意味着在过去通常由政府出面做的事情在许多情况下会由大学组织自己来做。现代大学面对社会、学生等日益多样化的教育与服务需求以及大学发展的不确定信息，大学及其基层组织相对于政府和学校内部的科层化管理更能机动灵活地采取措施，提高大学的学术水平和教育质量。因为大学“科层体制并不服从市场法则，主要指向不是变迁，而是延续其存在。它的形式从历史上看主要不是为未来而行动，而是管理现有的事物。”^【35】可见，中国大学长期以来在计划体制下运作、排斥市场机制，这是大学组织内部科层体制延续的主要病理之源。

当然，大学引入市场机制并不意味着市场机制完全代替政府对大学的管理职能，或者大学完全可以像企业那样运作，而只是期望市场机制对现有理性科层体制具有校正功能，而不是替代。无论是主张以市场机制改造大学，还是主张将学术权力还与学术群体，并不意味着大学理性科层体制的末日到来了，只是证明大学正需要经历一次制度创新。因此，中国大学制度改革既要借鉴发达国家经验，又要正视中国大学发展过程中的矛盾特殊性和社会发展的现实背景。当前，应当着手纠正中国大学内部畸形的科层体制，建立适应大学发展的组织管理制度。当然，这种管理制度首先是以理性和法制为基础的，因为事物发展有个先后顺序，我们总不能在还没有法制时就批评法制的过繁、过多，也不能在未开始大学管理专业化时，就批判“行政人员控制大学”问题，我们只能从我国现阶段大学发展的实际出发设计大学制度改革的方向。“如果西方管理理论和实验开始以理性为特征的现代阶段向以多元化为特征的后现代阶段过渡的话，我国的教育管理和一般管理则处于从经验的、人治的、非理性的传统管理阶段向科学的、法制的、制度化的现代理性管理阶段过渡。”^【36】但是，大学管理有其自身的学术性规律，科层体制运用于大学组织有其自身的局限性，或者说存在着科层体制不能完全发挥作用的领域。因此，大学制度改革一方面应着手以提高效率为中心的法制化、规范化的组织制度建设，另一方面还应重视大学学术活动的特点，着眼于柔性化、人性化，并能使学术权力充分发挥作用的机制创新。

（武汉理工大学高等教育研究所　马廷奇）