后福利国家时代的发展型福利政策与实践

四、后福利国家时代的发展型福利政策与实践

解决福利国家困境的理论方案并没有形成绝对的定论，但解决福利国家困境的实践从来没有停止过。与理论相比，解决福利国家困境的实践体现出高度的灵活性和多样性，它们可以概而名之曰“发展型福利政策与实践”。发展型福利政策与实践既是种种理论的实践尝试，同时也是富有创新意识的积极探索，体现了理论与实践在解决福利国家困境问题中的互动。从这种互动中，我们可以发现国家及其社会管理发展的新趋势和新办法，为我国的社会管理宏观框架提供有益的思路。

（一）发展型社会政策的产生背景及其主要理念

1．全球化时代的社会风险和国家发展战略的演变

发展型社会政策理论产生是与西方福利国家对全球化挑战的回应以及重构国家合法性的努力分不开的。⁽²⁵⁾第二次世界大战之后，西方国家经济高速增长，社会福利制度也取得了重大发展，形成了所谓的福利国家。一些学者自信地认为，随着工业化的发展，政府对社会福利的承诺日益制度化，社会福利将成为西方发达国家不可分割的组成部分，成为社会的第一道防线。

然而，伴随着20世纪70年代经济发展的挫折，新右派在西方取得了主导地位。他们推崇市场及其功能，反对政府对市场的介入。他们认为福利国家影响了自由、效益和经济发展，认为社会福利破坏了社会调控结构，损害了家庭等传统社会组织和制度在社会福利中的作用，主张大幅度削减福利开支，推进公共部门的私营化。⁽²⁶⁾

正是在这一背景下，西方学者为了克服传统福利思想重消费轻发展的不足，在第三世界国家实践、联合国推动以及西方相应学术研究的基础上，总结提出了社会发展（social development）或发展型福利（developmental welfare）的思想，试图协调经济与社会发展的关系，实现共同进步。⁽²⁷⁾

关于社会发展的界定，首先涉及的是发展概念。迈德尔认为，“发展指的是整个社会系统的上升性变动”⁽²⁸⁾。但是，对于发展的内容，很长时间内则普遍局限于经济的增长。联合国20世纪60年代的第一个十年发展计划，几乎也将发展等同于经济的增长。不少发展中国家的政治和经济领袖视经济增长为消除贫困的灵丹妙药，将其作为实现现代文明和美满幸福的唯一手段。直至70年代的第二个发展十年，联合国及其有关部门才开始认识到发展不仅只是生产能力的提高，而且是社会和经济结构的重大变革。

至于社会发展的概念，最早也许可以追溯到20世纪初的社会学研究。当时，社会学家大量使用社会发展的概念，用以说明社会从小型的同质社区向大型的复杂和异质社会转型的过程。⁽²⁹⁾不同于社会学的宏观视角，心理学侧重于从微观或个体的层面探讨社会发展，认为发展指的是儿童社会技能的获取过程。在社会工作领域，社会发展具有微观和宏观两种取向，既表示个人的发展或自我的实现过程，也代表一种着重于社区组织、社会政策制定、社会规划和社会行政的实践形式。然而，作为一种社会实践，社会发展概念只是在20世纪的60年代才在联合国得到广泛的运用。

尽管准确界定社会发展并非易事，但学术界也存有一定的共识。卡明斯认为大多数社会发展的定义具有六个方面的共同特点，即（1）关注政治与经济体系；（2）关注科学技术提高人类能力的方式；（3）关注社会体制内福利的成败；（4）关注确立自由与人道的社会政策途径；（5）关注人类价值及其行为向更为人道的社会运作水平的转变；（6）促进社会运作的“伙伴”合作关系。⁽³⁰⁾佩瓦认为，重视社会福利的改善和人们自我选择能力的提高，是实现人类社会发展的两个前提条件。⁽³¹⁾

关于社会发展的价值目标，奥默归纳总结了三个既独立又相互联系的基本原则，即人类尊严、平等和社会正义。此外，社会发展还主张弘扬合作反对竞争，提倡集体反对个人主义。⁽³²⁾埃利奥特援引斯潘杰的观点指出，除了个体取向以外，社会发展在关于人类权利和自由主义取向方面，与社会工作有着不少共同目标。至于这些价值的具体表现，便是提高人类的福祉。⁽³³⁾卡明斯认为社会发展过程是人们借助社会参与掌握自己命运的一种尝试；佩瓦和米奇利认为社会发展的目标及其实质是人类的福祉；奥默也指出，在许多发展中国家社会发展与社会福利其实是同义词；福尔克认为，社会发展的目标是通过政治和经济制度的变革，借助全面的、综合的社会服务，满足人类需要、促进其潜能的实现。早在20世纪60年代末，联合国也作出了类似的定义：社会发展便是“社会体系、结构、制度、服务和政策能力的提升过程，其目的是更好地利用资源促进生活水平的提高；从更为广泛的意义上说，社会发展牵涉到人们公认的价值以及收入、财富和机会的合理分配”⁽³⁴⁾。从人类福利的实现途径来看，社会发展被视为“一个有计划的社会变革过程，其目的是在经济不断增长的同时促进整个人口的福祉”⁽³⁵⁾。

关于社会发展水平的度量，最有影响的是美国学者埃斯蒂斯的社会发展指数（Social Development Index）和联合国开发计划署的人类发展指数（Human Development Index）。早在1984年，埃斯蒂斯便在《国家的社会进步》一书中建立了社会发展指数，并先后用于对世界主要国家和地区社会发展水平的评估。2000年，埃斯蒂斯与香港社会服务联合会合作，首次发表了香港社会发展指数。该发展指数综合社会、政治和经济等方面14个类别的47项指标，较为具体和客观地记录了1986年以来香港社会的发展状况，具体包括国际化、政治参与、公民社会力量、家庭团结、经济、人身安全、卫生健康、环境质量、治安、教育、科技、房屋、文娱，以及运动与休闲等领域。⁽³⁶⁾至于联合国开发计划署的人类发展指数，主要由预期寿命、成人识字率、综合入学率和人均国内生产总值等四个方面的指标构成。它最早形成于20世纪80年代末，并从1990年起连续出版了各个年度的《人类发展报告》，为我们比较世界各国的社会发展水平提供了横向与纵向的依据。

20世纪90年代以来至今，随着经济全球化带来的一系列新的社会风险和问题，西方福利国家的社会福利制度也面临着严峻的形势和挑战：一方面，失业和贫困加剧了对很多正规的社会保护制度的需求，如养老保险和失业保险等，但同时，由于资本转移的加速和就业的下降，这些正规的社会保护制度面临严重的财政困难和制度缺陷；另一方面，那些影响经济增长和社会秩序的新型社会问题如国际移民、非正规就业者的保护等等又不在社会政策的制度框架之内，迫切需要社会政策发展新的、更具灵活性的保护领域，以覆盖新的社会风险。在这种情况下，很多发达国家的社会政策学者如吉登斯、米奇利等对福利国家的发展战略进行了反思和重构，对社会政策的目标进行了重新定位，认为社会政策的目标应该是在维护社会公平和平等的基础上，同时也能促进经济发展。他们特别强调社会政策与经济发展之间的协调性，以应对全球化条件下的技术和社会危机。这些学者提出的第三条道路、社会投资型国家、新福利主义等思想深深地影响了当代许多发达国家的社会政策实践，其具体的政策主张即是今天备受关注和争论的“发展型社会政策”。

2．贫困的再认识：反“社会排斥”实践对政策转型的推动

近年来，欧洲学术界在社会政策的研究中非常重视社会排斥这一概念。有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向反对社会排斥，增进社会融合上。所谓“社会排斥”，原先是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见的，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上，主导群体已经握有社会权力，不愿与别人分享。譬如他们担心移民具有潜在的破坏性，因而感到有必要对这些人加以社会排斥。

20世纪80年代至90年代，全球面临的社会问题使这一概念很快被人们所接受，在社会学、社会政策和社会工作以及其他一些相关领域被广泛使用，但含义已经被扩展和泛化。社会排斥被认为是当一些人或地区受到一系列相互关联的问题，如失业、技术缺乏、收入低下、居住条件恶劣、高犯罪环境、健康状况不佳及家庭破裂等等的困扰时，可能发生的情况的简称。这是由劣势地位导致某些排斥，这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重劣势的一个动态过程，它导致社会纽带的断裂。与社会排斥相对，社会整合则意味着社会要避免出现可能威胁社会稳定的巨大收入差距，保障贫困人口享有受教育、医疗和基本服务(如清洁的水、卫生和用电)的机会，意味着人民能够参与影响他们生活的重大决策，这也是赋权的含义。

可见，社会排斥不仅是表示收入的不足，而且表示在工作参与方面的不足。简而言之，社会排斥强调的是社会连接的断裂，“表现了比社会不平等更复杂的意义”。从贫穷的概念到社会排斥概念的转换，这实际上是一个概念的转换和观念的转换结合的过程：从静态到动态、从注重分配到注重关系。概括而言，社会排斥是一个多元的概念，它不但含有经济资源上的长期匮乏，它尤为关注的，是人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况，这种可称之为个人长期无法实现的某种能力和功能的匮乏，不仅可能导致经济贫困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所赋予的公民政治及社会权利。而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。

社会排斥的研究超越了传统社会政策对贫困的研究手段和思维方法，而注重考察多层次的不利条件如何使社会的边缘群体(如穷人、老人、单亲、新移民、失业者等)陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥概念的提出，使得对贫困问题的界定扩展到社会地位与权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺和机会丧失等方面，凸现了贫困与社会秩序、社会不同的行动者(社会政策的主体)之间的关联。这就意味着解决这类老问题需要新的价值观和视角——从政府控制下的经济再分配或市场竞争中的自我依赖过渡到各种社会机制并用。在政策主体和服务传递机制上建立政府部门、私营部门、志愿机构和家庭之间的合作伙伴关系，探讨它们之间良性互动的机制，实现社会福利上的责任共担。在政策对象和服务资源的提供机制上，倡导积极就业政策，重新评估人的需要和能力，将人力资本投资的经济学成果用于社会福利政策，加强职业培训，同时通过减免税收、低息贷款等方式促进经济的生产就业；消除社会福利对象参与经济发展的障碍，强化社区内外合作关系，促进社会资本的形成等等。

总之，围绕着社会排斥的研究，不仅促使了融经济政策与社会政策于一体的发展型社会政策的产生，而且有关社会排斥的研究和政策设计还为应用和检验发展型社会政策提供了广阔的空间。

3．欧盟：超国家的政治力量对发展型社会政策的推进

全球化的影响不仅使各个民族国家在主权范围内纷纷改革福利国家原来的社会保护体系，实行发展型的社会政策，而且在超国家的层面实行社会政策的联合与协调，推行发展型社会政策，反对社会排斥，促进经济增长和就业。这方面最值得关注和总结的当数欧盟。

自1997年《阿姆斯特丹条约》以来，欧盟在越来越多的政策性文件中，贯穿着一种发展型社会政策理念：社会政策不是一种负担或者成本，相反，它是一种生产要素。经济和就业的持续增长是基本的，但是，仅有经济和就业的增长，还不足以确保社会整合；投资于就业政策和社会政策同样是必要的，这将加速和维持经济和就业的增长，获得竞争优势，从而使人们有能力应对未来包括国际竞争在内的种种挑战。这种理念集中体现在2000年3月的《社会政策议程》中。

《社会政策议程》是欧盟为实现里斯本首脑会议提出的经济和社会复兴目标所作努力的一部分，它力图确保经济政策、就业政策和社会政策之间积极的、充满活力的互动。它的指导原则，是强化社会政策作为一种生产要素的作用。为此，它特别强调：第一，社会开支是一种投资。用于卫生和教育的社会开支是具有经济效益的人力资源投资，此类开支的规模与各国的生产率水平是正相关的。同样，用于养老金和社会保障的社会转移支付，不仅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇佣质量，从而带来经济效益。第二，社会政策是经济社会协调发展的不可或缺的一环。有针对性的社会保护对于经济适应变迁以及提供训练有素的劳动力而言具有重要意义；高质量的教育和培训将有助于增强社会融入和竞争力，并增强社会整合。

《社会政策议程》的提出，是为了成功地应对经济全球化、产业信息化和人口老龄化等技术和社会变迁。这份后来被称为里斯本战略的欧盟世纪文件为欧盟在21世纪的头十年的发展提出了战略性目标：成为世界上最有竞争力和最有活力的知识经济体，保持经济的可持续增长，提供更多更好的就业和更高程度的社会和谐。通过这份文件，我们可以看到，欧盟的社会目标是要在致力于提高经济效率的同时，在欧洲统一大市场内制定适合欧洲经济发展的社会政策，改进欧洲社会模式并使其能够应对结构变迁的影响，维持欧洲社会的团结和社会公平的价值理念。

值得进一步关注的是，近几年来，欧盟为实现《社会政策议程》提出的目标，不仅促使和监督原成员国致力于提高社会政策的质量，而且促使新近加入的成员国的社会政策体系适应欧洲社会的建设需要，实现社会政策体系的顺利并轨。欧盟的对策是：首先，在新成员国加入欧盟之前，欧盟与这些国家签订有关社会保护和就业方面的政策性文件。该文件使候选国承担了就业政策方面的义务，比如投资于人力资源，强化公共就业服务，消除地区差别和性别不平等，减少非正规经济，加强社会伙伴在使劳动力市场现代化方面的作用等。其次，欧盟通过调整结构基金，如欧洲社会基金和以反对各种与劳动力市场相关的歧视和不平等为宗旨的平等基金积极援助新成员国消除贫困和社会排斥。

总之，在全球化的环境下，欧盟通过自己的努力在一个超国家的政治层面普及发展型的福利思维及其社会政策。欧盟的工作对全球性的社会政策发展提供了鲜明的导向。

总体来看，在上述各种因素的相互作用下，以再分配和维持消费为取向的社会政策逐渐从传统的、“事后补救型”的保护方法向着积极的、生产型的、注重社会投资的方法转变，这使得社会政策的学科理念发生了深刻的变化。这一变化主要表现在以下三个方面：第一，强调社会政策是生产力。社会政策应被看做是对人力资本和社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用，有助于对瞬息万变的经济环境作出积极响应。社会政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。第二，促进社会投资，实现包容、协调和可持续的发展。经济政策和社会政策不是相互排斥的，应实现二者的协调发展。社会福利应以社会投资为导向，与劳动力市场密切配合，社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上，并致力于消除社会成员参与经济的障碍。社会投资的目的是提高人们参与经济的能力，实现经济与社会政策的整合目标。第三，以治理(governance)和善治(goodgovernance)的理念加强政府与公民社会及经济组织的合作。

这些观点得到了很多国际组织、政府及社会政策研究者的赞同，不仅具体指导着西方福利国家的改革实践和福利制度的转型，而且对很多发展中国家的福利制度也产生了主要的影响。

（二）发展型社会政策的实践策略

从西方国家目前的社会政策实践来看，发展型社会政策主要体现在两个领域：第一，针对福利国家原有的社会保障和服务体系，倡导准市场模式和福利多元主义。这可称为融入经济政策的社会政策。第二，针对经济全球化条件下新贫困和各种形式的边缘化，强调社会政策的资源获取和分配要与就业和劳动力市场相结合，增大在教育培训等方面的公共行动，促进社会融入，降低社会排斥。这可称为融入社会政策的经济政策。

1．融入经济政策的社会政策

（1）混合福利制度或多元福利模式。这是指政策主体或福利供给主体方面的变化。所谓“混合福利制度”或“多元福利模式”是指社会政策的主体的多元化，即指国民的福利由不同的社会主体提供。混合福利制度或多元福利模式是相对于福利国家体制和新自由主义主张的私人福利体制两个极端而言的。混合福利制度或多元福利模式的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承担最基本的责任，但同时其他各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。

（2）“准市场”模式。这涉及到社会政策运行机制的改变，具体是指社会政策行动在资金供应和服务传递模式方面的变化。所谓“准市场模式”，是指在社会政策行动中引入一定的市场机制。20世纪80年代的市场社会主义理论率先提出了可以在社会主义的目标和原则下引入市场机制，保持经济的效率和活力。

概括起来看，“准市场模式”的要点有：

第一，在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制，打破福利性服务中的垄断，通过服务机构之间的横向竞争而提高机构和项目的运行效率和服务质量。

第二，改变政府拨款方式，将面向机构的按人头拨款方式改为按服务项目的数量和质量来拨款，并进一步转向面向服务对象的政府购买服务方式。

第三，增大受益者选择，扩大服务对象对服务机构的自由选择，通过服务对象“用脚投票”的效果来促进服务机构重视效率和质量。

第四，增加福利使用者的付费，通过使用者的付费，一方面体现受益者的个人责任，并约束其福利需求；另一方面也增加服务机构的资金来源，并降低政府的财政负担。

总体上看，在福利性服务中引入市场机制是一把双刃剑，它既可以促进服务效率和质量的提高，也可能损害对贫弱人群的社会保护。因此，引入市场机制的效果很大程度上取决于政府与其他政策主体构建什么样的互动机制。

2．“可持续生计”与“资产建设”

这是目前西方发达国家针对长期陷入失业和贫困的公民所采取的旨在帮助他们反对社会排斥，增强个人的自主和自立精神，从而最终彻底摆脱贫困、融入主流社会的政策措施。这构成了发展型社会政策的又一特色领域。

“可持续生计”(Sustainable Livelihoods)这个概念，最早见于1991年世界环境和发展委员会的报告，在1995年社会发展峰会通过的《哥本哈根宣言》中得到了清晰的界定：使所有的男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计。

按这个思路去看待和理解贫困，这就意味着：首先，应该以积极的眼光看待贫困群体，把他们看做是宝贵的人力资源，相信他们能够通过自己的努力去创造适合自己的就业岗位，从而获得可持续生计。其次，政府应该用优惠政策鼓励失业和贫困者自谋职业，自己创造适合自己并且可以长期或较为长期维持下去的有收入的工作岗位，对各种形式的灵活就业给予保护。最后，重视发挥社区、非政府组织和经济组织的作用。他们拥有很多意想不到的资源，充分发挥他们的作用，对解决可持续生计问题是很有效的选择，如在全世界的扶贫活动中已见成效的小额贷款方式就是一个很好的例子。

“资产建设”(asset building)这个概念源自美国经济学家迈克尔·谢若登1990年写的《资产与穷人》一书。谢若登认为，凡是广泛地和普遍地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法律法规，都属于资产社会政策。如果家庭想要长久地改善其生活条件，必须就教育、住房、产业等方面进行投资和积累。这个道理对所有的家庭都是一样的，无论是贫困家庭还是富有家庭。有人错误地认为收入非常低的家庭不能或者不应该积累资产，其实，即使小额的资产积累也能够对家庭发展产生不同的影响。资产积累除了延迟消费以外，还很有可能产生其他积极的作用，包括更远的未来取向、家庭更加稳定、更注重人力资本的投入、更多的社区参与等。谢若登教授提出，他所发现的并不是资产具有积累的效用和政府早已实施的鼓励资产积累的政策，而是在现行社会政策框架内，没有鼓励穷人进行资产积累的认知和安排。现行社会政策形成了制度化的对穷人积累资产的排斥，使得穷人永远无法获得资产积累的起步，而只能陷入贫困陷阱无法自拔。穷人和富人在资产配置上先天的不公平以及不公平的加速度扩大，是导致现代社会贫富差距不断扩大的重要原因。现在需要一种制度化的设计，为穷人建立一种资产积累结构，使得政府对穷人的转移支付不仅是收入，也包括资产。

资产社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的革命。首先，传统的社会政策的基本特征是非生产性的，政策主要是以转移支付提供维持消费所需的收入，所以被称为国民收入的二次分配，政策工具是政府控制的社会保险账户和各项社会服务计划。资产社会政策则将传统的政策领域延伸到纯粹的经济领域如银行储蓄和投资，这表现了生产性的政策特征。通过倡导政府把转移支付的部分资源用来支持穷人储蓄，作为拥有和积累资产的起点和启动激励。这种做法将资产政策与收入维持政策相结合，可建立整合型的社会政策机制。政策工具主要是政府支持的个人发展账户。

其次，传统的社会政策是民族国家内部矛盾的产物，依国情的不同而不同。随着人口流动量的增加以及全球的频繁联系，21世纪的社会政策很可能超越国界，超越国界的社会政策需要一个适应全球化环境的方式和工具，不管劳动者在哪里工作，他们都应该能够参加退休计划和医疗保健。个人发展账户以其个人控制权、选择权和更方便的携带，可能成为地区和全球社会政策的主要工具。

再次，初步的全球性的研究和实验表明，资产社会政策改变了穷人的被动的接受者角色。使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和心理效应：持有资产增进了人们尤其是穷人的自信，培养了个人、家庭和社区自力更生的精神和能力；持有资产可以通过跨代的累积与发展，获得跨代的长远幸福，使得每一个人彻底摆脱贫困。

最后，以资产为基础的社会政策需要将许多的政策努力最大限度地整合为一类制度性框架体系，这个框架体系应当能使政府、公司、非营利组织和家庭的各种创造性的以资产为基础的努力相互组合和补充。在这一意义上，以资产为基础的政策是对以收入为基础的政策的一个明确的替代与补充，作为一种全球现象，这在社会政策上近似于一场革命。

由此看来，从传统的以收入和再分配为本的社会政策在基本特征、功能和政策工具等层面正在发生重大的变化。

（三）关于发展型福利理论的初步总结

发展型福利思想迄今为止仅仅有50余年的历史，它影响的真正扩大是在20世纪90年代中期。随着联合国社会发展国际峰会的召开和米奇利专著的出版，发展型福利逐渐为国际社会所了解。但是，它在西方发达国家社会政策领域的影响依然有限。当时的美国总统克林顿拒绝出席联合国社会发展国际峰会，不但表明当今世界上最为发达的工业化国家拒绝接受发展型福利的理念，而且也因此影响了发展型福利思想在国际范围内的普及。但是，发展型福利在世界上其他一些地区，特别是在第三世界发展中国家中仍然有着它深厚的理论和实践基础。可以相信，随着概念日益为人们了解，它在社会政策领域的影响力将继续加强。

在实践方面，发展型福利思想的最大贡献是突破了传统社会福利政策孤立地看待经济和社会发展的弊端，揭示了两者的相互依存关系。这是人们在社会政策认识上的一大突破，必将因此对未来的实践带来深远的影响。这一思想的提出，不论是对于西方社会应对新右派对社会福利的攻击，还是对其他发展中国家在强调经济发展的同时增加对社会福利的投入，都具有重要的指导意义。

在理论方面，发展型福利是人们对西方传统社会福利模式认识的一大突破。诚如前文已经提到的，尽管历来对于社会福利的模式有补缺和制度之分，在西方资本主义国家和地区又有三个世界的差异，但是，所有这种划分都是建立在社会福利的消费和收入的基础上的。发展型福利的概念则从投资和资产的角度提出了一种社会资源分配的新思路。一方面，它顺应了当今世界社会政策的基本走向；另一方面，它也意味着人类对社会福利性质的认识有了质的飞跃。因此，它不仅对于实践有着重要的指导意义，而且在理论发展上也是一个具有里程碑意义的事件。

然而发展型福利思想也有其自身的局限。米奇利自己也认识到，社会发展并不是解决世界所有问题的灵丹妙药。发展型福利更着重于解决宏观社会问题，着重于从整体的角度和整个群体的角度来解决社会福利存在的问题。它的生产性或投资取向、特别是关于促使社会福利对象自立自强的做法，是以服务对象一定的内在条件和外在条件为基础的。在缺乏外界介入与援助的前提下，在无法控制外界环境变化的情景下，个人能力的提升是有限的。对于社会中普遍存在的某些弱势群体，如老人、儿童、残疾者，以及某些极端贫困者，发展型福利不但远水解不了近渴，而且还会因为对象的特点而失去其有效性。埃利奥特曾经援引米奇利的观点指出，过于关注发展型福利可能忽略矫治性社会福利项目。从这一角度来看，补缺性对策永远是社会福利政策不可或缺的组成部分。

正因为如此，发展型福利理论也暴露出其概念上存在的问题。前面已经提到，在米奇利等代表性学者看来，社会发展与发展型福利是一回事；但是，上述评论表明，从社会发展追求的人类福祉目标上来看，发展型福利倡导的投资取向与生产主义的策略并不是实现人类福祉的充分条件。将发展型福利等同于社会发展，也许可以提高该理论的伦理价值地位，增加它与新右派论战中的社会正义感，但是由此也暴露了它在方法上的局限性。

实际上，发展型福利充其量只不过是社会资源分配的一种原则，具有自己特定的适应范围。要想真正实现社会发展所倡导的人类福祉目标，必须针对不同社会群体的特点，特别是针对不同社会弱势群体的特点，结合消费性和投资性两种社会资源的分配原则，综合运用矫治性和发展性手段。因此，我们不应该将作为社会资源分配原则的发展型福利与作为人类福祉目标的社会发展相等同。只有这样才能正确评价社会资源分配的各种不同方式，从而更好地解决社会弱势群体面临的问题，实现社会和谐发展的目标。

（四）发展型社会政策对我国的启示

目前，发展型社会政策处于快速发展中，它所提出的某些重大命题和社会实践正在引起全球性的广泛关注。发展型社会政策的最大意义在于，它使传统的社会政策对民众福祉的保护方式从被动型、事后补救型转向积极干预型和促进型，内在地包含着一种中长期战略眼光。这些政策创新对于我们如何构建和谐社会有着重大的启示意义。

1．重新重视和界定政府在社会福利中的主导角色

发展型社会政策的一个突出特征是，政府在社会福利中并没有退出，而是根据全球化时代的社会风险采取了针对性的对策，并始终扮演着主导的角色。只有政府承担起为社会成员提供社会福利的相应责任，才能最终建立起一种能够使人们的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。反观我国，经过将近30年的经济高速增长，很多重要的社会问题——如居高不下的基尼系数、持续的失业和贫困、城乡医疗保障体系的重建以及严重的环境污染等——重新置于政府优先解决的议事日程上。

导致上述问题产生的原因很多，其中，政府在社会福利领域经历了一个退出或缩小的过程显然是一个重要因素。突出的表现是，伴随着单位福利的萎缩和医疗、教育、住房等方面的改革，个人和家庭被重新界定为社会保障责任的主要承担者，需要依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御经济和社会变革的风险。

事实上，依赖经济增长带动社会问题的解决，不可能是一个自动实现的过程，这里尤其需要政府有效发挥汲取资源、进行再分配、培育社会体系、实行监管的一系列重要职能。政府必须承担起为社会大众提供充足和高质量社会服务的责任，但在提供这些服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制，即从政府包揽向“民办公助”转变，但政府的资金保障责任则在任何时候都无法让其他部门替代；另外，对慈善和社会捐赠行为采取积极的税收激励政策也是政府提供社会福利的一个重要方式。

2．改革与构建社会保障和福利制度要具备长期性、战略性眼光

从过去二十多年的经济和社会保障制度的改革实践来看，我们的制度设计是围绕着国有企业改革和经济建设而进行的，是为了补偿体制转轨中遭受损失的核心社会群体如国企工人的利益，是为了维护社会的稳定。这是一种属于“事后补救型”的被动应急模式。相比之下，社会保障甚至整个社会政策的促进社会发展的积极功能却被遮蔽了，像教育和医疗卫生这种关涉人力资本和社会资本投资的长期项目，在社会化、产业化的口号下日益偏离了其原来的社会公益轨道，成为当今我国严重的社会问题之一。

另外，注重经济增长和事后补救型的思维方式严重制约着社会保障制度的合理设计，容易陷入政策衍生问题的怪圈。比如，以低保线为标准的社会救助制度使绝对贫困的家庭在生活、医疗和教育等问题得到解决的同时，边缘人群的问题又接踵而来，引起了新的社会不公平问题。这就造成社会政策所解决的问题经常不是社会的问题，而是政策自身的问题。

如何尽可能地避免这种“头痛医头、脚痛医脚”的社会治疗模式，配套的政策是一种选择，但拥有一种长期的眼光，培育促使社会政策良性发育的条件和机制是极为重要的。目前，我们应该关注的问题是；第一，认真研究和详细论证有很强外部性和社会公益性的物品的提供机制，确定政府、个人、市场以及非政府组织的角色和职责，建立有效的问责机制；第二，政策的出台和反馈要真正倾听民众的声音，建立有效的表达和沟通机制；第三，探索各种使贫困户和边缘户真正拥有可持续生计的方法、条件和机制，并及时进行各种案例的总结和交流。

【注释】

(1)乌尔利希·贝克：“没有劳动的资本主义”，张世鹏、殷叙彝编译：《全球化时代的资本主义》，中央编译出版社,1998年，第122页。

(2)布里吉特·H.舒尔茨：“全球化、统一与德国福利国家”，《国际社会科学》，2001年第1期。

(3)Amin, The Challenge of Globalization,Review of International Political Economy, New York: Oxford University Press,1996.

(4)里斯本小组：《竞争的极限：经济全球化与人类的未来》，中央编译出版社，2000年。

(5)安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，北京大学出版社，2000年。

(6)莱斯特·瑟罗：《资本主义的未来》，中国社会科学出版社，1998年。

(7)托马斯·迈尔：《社会民主主义的转型：走向21世纪的社会民主党》，北京大学出版社，2001年，第215页。

(8)OECD, Globalization of Industry:Overview and Sector Reports, Paris:Organization for Economic Cooperation and Development,2000.

(9)彭华民、黄叶青：“福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型”，《南开学报（哲学社会科学版）》，2006年第6期。

(10)N. Johnson,The Welfare State in Transition,Brighton:Wheat sheaf Books,1987.

(11)N.Rao,Towards Welfare Pluralism:Public Service in a Time of Change,Aldershot:Dartmouth, 1996.

(12)黄源协：“台湾社区照顾的实施与冲击”，《台大社工学刊》（台湾），2001年第5期。

(13)安东尼·吉登斯：《第三条道路及其批评》，孙相东译，中共中央党校出版社，2002年。

(14)R.米什拉：《资本主义社会的福利国家》，郑秉文译，法律出版社，2003年。

(15)莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008年。

(16)P.Abrahamson,Neo-liberalism,Welfare Pluralism and Configuration of Social Policies, 2005, http://www.public-policy.unimelb.edu.au/conference.

(17)考斯塔·艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社，2003年，第216页。

(18)R.米什拉：《资本主义社会的福利国家》，郑秉文译，法律出版社，2003年，第19页。

(19)克劳斯·奥菲：《福利国家的矛盾》，郭忠华等译，吉林人民出版社，2006年，第247页。

(20)N.Gilbert,Welfare Pluralism and Social Policy, in J.Midgley,M.B.Tracy& M.Livermore(eds.), Handbook of Social Policy,Thousand Oaks,CA:Sage Publications,2000.

(21)莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008年，第47～50页。

(22)安东尼·吉登斯：《第三条道路及其批评》，孙相东译，中共中央党校出版社，2002年。

(23)裘援平、柴尚金、林德山：《当代社会民主主义与“第三条道路”》，当代世界出版社，2004年。

(24)安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京大学出版社，2000年，第114页。

(25)以下有关西方发展型社会政策的讨论主要参考安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，《发展型社会政策》，社会科学文献出版社，2006年11月；张秀兰、徐月宾、梅志里，《中国发展型社会政策论纲》，中国劳动出版社，2007年7月。

(26)V.George& P.Wilding,Welfare and Ideology,London:Harvester Wheasheaf,1994.

(27)J. Midgley, Defining Social Development:Historical Trends and Conceptual Formulations, in Social Development Issues, 1994, Vol. 16.No. 3. 3-19. J.Midgley, Social Development:The Developmental Perspective in Social Welfare,London:SAGE Publications,1995.

(28)G.Myrdal,What Is Development in Journal of Economic Issues,1974,Vol.8.No.4.729-736.

(29)J. Midgley, Social Development: The Developmental Perspective in Social Welfare, London: SAGE Publications,1995.

(30)R.Cummings,Social Development:The Economic, the Political, and the Normative Emphases, in International Social Work,1983,Vol.26.No.1.13-25.

(31)J.F.X.Paiva,A Concept of Social Development, in Social Service Review, 1977,Vol. 51.No. 2.327-336.

(32)S.Omer,Social Development,in International Social Work,1961,Vol.22.No.2.11-26.

(33)D. Elliott, Social Work and Social Development:Towards and Integrative Model for Social Work Practice, in International Social Work,1993,Vol.36.No.1.21-36.

(34)D. Elliott, Social Work and Social Development:Towards and Integrative Model for Social Work Practice, in International Social Work,1993,Vol.36.No.1.21-36.

(35)J. Midgley, Social Development: The Developmental Perspective in Social Welfare, London: SAGE Publications,1995.

(36)R.Estes, The Social Progress of Nations,New York:Praeger, 1995.R.Estes, Toward a Social Development Index for Hong Kong:The Process of Community Engagement, in Social Indicators Research, 2002,Vol.58.No.1-3.313-347.