分配型福利到“新生产型福利”

17世纪初期，伴随着经济的发展，出现了大量贫困和失业人口，这使得英国社会变得日益无序和不安，贫困和大规模失业对资本主义的有效统治构成了危害。这时，系统性福利的分配功能和社会调节功能便显现了出来。马克思和布若威在工厂政治时代就发现了福利的分配功能和社会调节功能。系统性福利的建构通过社会再分配，进一步调节了社会秩序，缓和了资本的逐利性质所带来的社会失范和社会矛盾。系统性福利对于社会整合的作用再次得以显现。

其中分配型福利是人们熟知的类型，它在西欧各国及美国都经历了长期的实践。分配型福利以高福利、高税收为主要特征，力图通过福利制度的社会再分配功能，缓解社会收入差距和改善人们的生活状况。高税收、高福利的分配型福利通常被认为限制了劳动者的积极性，制约了企业的活力，从而为欧美等众多实施分配型福利的国家带来极大的困境。而对生产型福利的讨论起始于东亚各国（地区）的奇迹般崛起。^[23]

但深入到各个国家的内部并进一步缩小比较的视角则可以发现一个新的现象：生产型福利从来不是一个具体的制度，也不是哪个或哪些国家的专利制度，而是民族国家间竞争的产物。日本、韩国、中国台湾和中国香港等位于东亚的后发国家（地区）的成功追赶使得“生产型福利”变得仿佛有指向和有制度依附性，使得这一概念成为东亚的日本和韩国等国家所特有的一种福利特征。其实这种具有明显地域所指的概念忽视了对其他国家的深入考察。在这个意义上，笔者发现了“新生产型福利”的存在。与“生产型福利”相比，“新生产型福利”除了考虑福利制度建构的再分配性质外，也强调对生产的正向反馈。它没有明显的地域性，把欧美的福利制度的性质也包含在内。自系统性的福利制度出现伊始，它的分配型和生产型就一直共存，只不过后者更加隐蔽和具有嵌入性。

历史地来看，英国在福利制度建构之初，就有着对经济发展的考虑。可以说，英国“在斯品汉姆兰法令下，社会被两股相反的力量所利用：一种源自父爱主义，保护劳动者免受市场体系的威胁；另一种力量则将包括土地在内的生产要素组织到市场体系下”^[24]。从这时起，福利的复合性与内在张力就显现了出来，对家庭和对社会基本公平、正义的关怀以及对效率及竞争力的重视都出现在决策群体的视野内。

在民族国家的形成过程中，社会汲取和社会动员能力尤为重要。对生产的关怀，保证了以税收为主要来源的社会汲取的持续；对福利分配功能的重视和对家庭价值的关怀，保证了国家的社会动员能力。没有对生产的关照，任何单纯强调分配功能的福利制度，将会使得经济的发展难以为继。在现代国家，正是有了对企业和家庭的共同考虑，对生产效率、经济增长以及家庭价值的关怀，才会看到瑞典、挪威等国家在保持高福利的同时，其企业依然有着良好的经济竞争能力和创新能力。据世界银行的报道，自2009年至2013年，瑞典GDP（本币）持续增长，由2009年的3.11万亿增长到2013年的3.56万亿。GNI也由4.88万亿增长到了5.62万亿。^[25]据《世界经济论坛》2012年的全球竞争力指数报告，瑞典的全球竞争力继瑞士、芬兰和新加坡之后位列第四。但是，在科技转化、创新、教育等领域瑞典仍然名列前茅，而且其预算保持平衡，公债水平可控，宏观经济环境稳定。这些数据表明，瑞典具有很强的经济活力和竞争力。^[26]

相比东亚和欧美，拉美的巴西、墨西哥及阿根廷各国在系统性福利制度建设上则缺乏对生产组织应有的关怀。寡头化的决策和分配体制使得军人、政权内投机者垄断了对机会和资源的分配，不管是进口替代还是原材料出口，低附加值的生产方式和非全局性的生产及分配体系都极大地损害了这几个国家的竞争能力。这是从系统性福利角度我们能够得到的启示。

与西方国家不同，在税收制度的设计上，我国是以流转税为主、所得税为辅的税收制度。相较个人所得税的直接和透明，作为间接税种，流转税以其隐形的外衣，有效化解了征税所带来的社会张力，保证了税收来源的稳定，但生产征收程序的不透明却导致了税收环节的重复征收并带来了权力的巨大寻租空间。间接税种的转嫁机制，也使得税负最终向消费者转移，抑制了个人和家庭的消费能力。“以2010年全部的税收收入作为100%做分割会发现，70%以上都是间接税，包括增值税、营业税、消费税。间接税就是转嫁性质的税收，这意味着70%的税是由消费者产生的，再考虑到恩格尔系数条件下更多的是中低收入者而不主要是由高收入者所负担的。”^[27]

合理、有效的税收体系是对市场逻辑下公平竞争、机会均等法则的维系，也是对社会信心和未来制度预期的培育。在增值税的设计上，中国也是为数不多的以生产型增值税为主体的国家，这对中小企业的成长尤为不利，也造成了国家在加大监管力度的同时，中小企业千方百计依靠逃税维持生产的两难局面。在现代化过程中，中小企业是中国促进经济发展和带动就业的重要力量。福利制度在设计上如果缺乏对生产的正向反馈，将不利于创业精神和企业家精神的形成，同时也会对就业带来重大影响。“对于中小企业来说，因各种因素导致的先天不足，使其一步步地滑向市场的边缘，成为市场经济中的‘最不利者’，只有通过社会制度的调节，才能在追求平等的过程中实现正义。”^[28]

中国税收制度的发展和变迁，始终伴随着中央和地方的不断博弈。1994年以来的分税制改革给中央政府带来了稳定的财政来源和国家强大的社会汲取能力。但制度供给的失衡，也使得财政分权会带来地方保护主义、财政和事权的抵牾、政府行政的商业化、地方公共品提供规模的萎缩、地区差距的扩大以及地方政府预算约束的软化等诸多负面影响。^[29]

此外，不论是税收的立法权，还是在税基、税源、税率的设计上都给了地方政府极小的灵活调整空间，这无疑制约了地方政府可持续的汲取能力和发展能力。

现代国家的成长史就是一部关于战争和税收的历史。强制和资本的不同组合逻辑也带来了不同的国家形态。在西方国家，有着非经同意不纳税的历史传统。关于税收的不断协商和妥协，促进了各阶层的有效融合和公平、正义的实现，并带来了议会民主制度在英国的产生。对于后发国家来说，现代化固然需要强大的国家汲取能力，但当大变革和大转型的时代来临，充分发挥税收制度的杠杆作用和税收所具有的隐形福利机制，化解社会攫取所带来的社会紧张，更多地将公平、正义的价值元素纳入到制度变革的视野，就尤为重要。

以极大的社会震荡引发世界关注的希腊危机，既有着希腊自身生产结构所带来的核心竞争力的缺失，也有着久已存在的庇护主义遗风所导致的利益集团的交错复杂、相互掣肘以及对政策本质的扭曲。^[30]坏的经济在这里就成为了好的政治。^[31]庇护网络对税收的不均衡汲取和福利的不均衡分配侵蚀着现代国家的治理能力，也带来了整个生产体系的崩溃。

可以说，作为福利来源的税收制度，刻画着一国政府及公民的隐匿性格。除了在转移支付上着手外，如何从税收制度的设计上引导基层政府向公共服务型政府转变，由攫取之手变成发展之手，构建良好的福利体系是转型中国的制度建设中的重大课题。