公营住宅是国家或地方自治体投资建设管理、为住宅困难的社会弱者提供的廉租房。在日本，公营住宅、公团住宅、公社住宅、公库住宅等多种制度组成了公共住宅体系，其中公营住宅是承担住房保障任务的主力。2007年春季调查时点的统计数据显示，日本共有公共住宅存量约344万户，其中公营住宅约219万户，占64%，另外六种合计占约36%。[3]1951年7月1日开始实行的《公营住宅法》是有关公营住宅的根本规则。法律明确了公营住宅的性质、资金来源、建设程序、供应对象等。法律把解决低收入者住房困难规定为地方政府（都道府县、市町村）的责任。根据建设经营主体的不同，公营住宅分别被称作“都营住宅”“县营住宅”“市营住宅”等。
公营住宅制度是社会保障体系的一部分。首先产生于工业化先驱的英国，以后逐渐传播到世界各地。它是人类文明发展的成果，既与经济社会发展状态相关，更与人类思想观念的进程相关。日本战后以公营住宅为主的住房保障制度的建立、演变，是在国际、国内多种因素影响下出现的。
自然状态下的人类与一般动物群体并无二致，吃、穿、住、性等需求都是自行解决。虽然个体之间因体质、意志的不同以致享受水平有差异，但是在国家产生之前原始阶段，差异很小，人与人之间基本平等。在智慧、情感逐步发育起来后，人类组织成家庭、国家，进入了文明状态，包括日常生活在内的许多方面发生了改变。在生产力提高的同时，权力差异造成分配不公，贫富悬殊。富者田连阡陌，贫者无立锥之地。对于贫苦者、弱者的同情和救助是人类社会常见现象，无须启发和动员，民间就自动发生。多数宗教也产生于对苦难的悲悯和人类互助的需要。作为国家有组织地救助社会弱者在中国史不绝书。例如唐代京师长安有收容乞丐的悲田养病坊，宋代1099年的元符令要求州县官员调查本地鳏寡孤独者状况，向其中无家可归者提供住宅，养济院在全国推广。元代立法明确对于“应收养而不收养”者“罪其守宰”。[4]官府对于穷苦者抚恤、救济在古代日本也有，近代日本1874年制定的《恤救规则》就是济贫政策。
近现代出现的社会保障制度的思想基础是人权观念。虽然同样是对于社会弱者的扶助，自古以来的慈善行为源自人类天然的慈悲心、同情心，多是自发的、零散的，是一种道德的善。人权思想萌芽于古代希腊、罗马的自然法和自然权利思想，即没有人生来就是奴隶，上帝使人生而自由平等。经过漫长的中世纪神权、王权的黑暗统治，近代文艺复兴启蒙运动中出现了天赋人权思想，在美国独立、法国大革命发挥了重要作用，并且传播到全世界，“二战”后联合国的建立更是以推动人权在全世界的普及为宗旨，迄今为止通过的有关人权的宣言、公约、议定书已经达到70多种。与传统的基于仁慈、博爱思想的慈善行为不同，19世纪下半叶的欧洲，权利被普遍视作受到法律支持的正当要求。对于社会弱者的救助，在古代国家是某个皇帝或官吏的仁政，是偶然的、零星的，在近代国家社会救助成为国家的义务，社会保障制度因此建立。
以保护弱者为重点的人权观念能够在全世界普及，是人类思想理性发展的结果。自由竞争是文明进步的基本动力。由于各人先天禀赋以及生活环境的不同，竞争也带来贫富差异、社会阶级分化，因此引发诸多矛盾。这些矛盾因工业化、城市化的发展而日益尖锐。英国18世纪开始工业革命后，乡村人口涌向都市，出现了工人阶级住房困难状况。19世纪工人运动此起彼伏，劳动条件、居住环境恶劣是重要起因。与中国春秋时代思想家认识到“君者，舟也，民者，水也，水则载舟水则覆舟”的道理一样，19世纪中期英国贤达也提出“茅屋里没有幸福，宫殿也不得安宁”（当时首相迪斯雷利之语），为了缓和矛盾、达到整体利益最大化，救济社会弱者的社会政策应运而生。因此颁布了一系列劳动者住宅法，规定地方政府有责任给工人提供廉价住宅。进入20世纪以后，一方面是第一次世界大战对于建筑的大量毁坏；另一方面工人运动的压力，英国、美国等传统自由主义国家开始干预国民住房事宜，承认国家有责任帮助国民解决居住问题，公共住宅制度获得发展。“二战”后英国首先提出建设福利国家的目标，住房保障与医疗保险、教育并列为每个人应该享有的权利，投入很大力量建设公共住宅。英国福利国家政策影响到欧美亚诸多国家，日本是积极跟随者之一。
日本近代资本主义的发展催生了大批贫困人口，集聚于城市的工人阶级住房困难。明治时代开始了对贫困者的救济政策，但真正的住宅政策起步于大正时期。第一次世界大战期间日本工商业高速发展，大批人口涌向城市，城市住房不足、房租飞涨，人口过密、郊区乱开发导致治安、卫生等方面众多问题，工人运动时隐时现。为了消弭矛盾，政府不得不重视住宅供应问题。因此在研究了英国范例后，日本1919年制定了《都市计划法》和《市街地建筑物法》，通过大藏省的低息融资，1919年至1932年间建设了约6.3万户的非营利租赁住宅。这是日本公营住宅的起点。[5]
战后日本公营住宅制度的成立，并非直接继承大正和昭和初期的住宅政策，而有更多的影响因素。首先是“二战”结束后全国性的住宅严重匮乏，日本国民住房在第二次世界大战中受到严重损毁。根据经济安定总部发表的报告，仅太平洋战争日本国家财富损失额达643亿日元，损失率为25%，其中建筑物损失率为24.5%。据战灾复兴院的调查统计，战争中受到空袭损坏的城市总数达120座，战后初期据推算缺少住宅约420万户。战灾烧毁210万户、为疏散而拆毁55万户、战时应建而未能建设118万户、海外归国者需要住宅67万户，减去因战死亡人口的住宅需求约30万户。[6]战后初期城市为废墟，工厂停滞，粮食减产，人心空虚。当局最紧迫的课题是解决大量失业人口的衣食住。为了解决缺少住所的问题，日本政府采取过的措施有：（1）建设应急简易住宅。（2）在非住宅建筑中临时安置住宿。（3）奖励甚至命令民间富余住房出租。（4）限制迁徙、统制市场。这些措施虽然在缓和住宅极端紧缺的矛盾上起了一定作用，但是一般国民住宅改善进展很慢。主要原因是，国家财政首先必须为占领美军建造兵营宿舍，而且在倾斜生产计划下，必须首先集中资金与材料建设为增产粮食而开辟的开拓地住宅、煤矿住宅、产业工人住宅。当时许多人栖身于简陋的棚舍甚至弹坑中，居住条件相当恶劣。
战后日本作为社会保障事业一环的公营住宅制度的发展，另一个重要原因是国际、国内思想观念和社会制度的变化。1945年10月宣告成立的联合国以“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”为根本宗旨，标志着人权成为普世价值。1946年联合国人权委员会建立、1948年12月联合国大会通过《世界人权宣言》，“人人享有生命、自由和人身安全”的权利成为国际社会的共识。战后日本处于被美国为首的盟军占领下，社会保障制度、宪法的确立都受到美国的巨大影响。新宪法被称作人权宪法，而且以1946年10月1日开始实施的《生活保护法》明确了保障生活贫困的国民以最低限度的生活是国家的责任。最初确立的保护范围仅限于生活、医疗、分娩、就业、丧葬五种救助。1949年对《生活保护法》进行了修改，根据宪法第25条明确了保障国民生存权是国家的责任，把保护范围扩大为七类，即在原来五类之上增加了教育和住宅扶助。[7]新《生活保护法》1950年5月4日公布并施行（现行《生活保护法》的保护范围分为八种，分别是生活、教育、住宅、医疗、介护、分娩、就业、丧葬）。法律明确规定，接受生活保护是国民的权利，具备接受法定保护条件的人，拥有接受保护的请求权。在不服保护决定时具有提出异议的权利。这是与以前的政府抚恤、救助政策不同之点，是重要的进步。
“二战”后初期的日本政府，外有来自盟国的压力，国内面临着劳工运动的压力。战后风起云涌的工人运动和社会运动是社会保障制度的重要推动力。以美国为首的盟军占领下的日本，废除了法西斯专制，在结社、言论自由下，国民觉悟得到提高，工人阶级、教师学生等积极主动地组织起来捍卫自己的权利。战后初期劳动争议件数、参加人数迅速增加，产别会议、自由法曹团等组织联合起来推动生活保护法的修改。[8]当时群众斗争的主要目标就是民主参与、提高劳动和生活条件、保障自由等。公营住宅制度就是在国民的强烈呼声下、在占领当局的引导下建立起来的。
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