项目公司制度的产生背景

二、项目公司制度的产生背景、实践和意义

1．项目公司制度的沿革

项目公司制度在西方发达国家已有数十年的历史，以项目公司的形式实施建设工程项目，特别是政府投资的公益性工程项目的前期准备、建设实施及项目管理已经成为一种国际惯例。

20世纪90年代中期以前，我国政府投资的基础设施建设项目大多采用规划、建设和管理相分离的模式，即前期准备工作由政府相应规划部门完成，政府组织成立的工程建设指挥部负责项目建设实施，项目完成后，移交有关部门负责运营和管理。1994年，针对当时一些地区违反建设程序，执法监督不力，市场混乱，腐败严重等严峻形势，我国从西方引入项目公司的概念，着手建立项目公司责任制。

1995年，水利部出台了《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》（水建［1995］129号），率先就经营性项目公司责任制及其组织形式作出了规定。1996年，原国家计划委员会颁布了《规定》，国有单位经营性基本建设大中型项目开始推行法人责任制。1999年，国务院办公厅下发《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发［1999］16号），比较系统地提出项目公司制并加以表述，特别强调国家各类基础设施工程建设项目，都要建立项目公司责任制。

此后，随着政府基础设施建设的不断深化改革，水利、农业和交通等各个部门相继出台了一系列的法规政策，进一步建立健全项目公司制度，逐渐形成了以项目公司责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制等多项制度协调统一的建设管理制度，为我国基础设施建设的发展奠定了坚实的法制基础。

2．我国项目公司制度的实践

在我国，自20世纪90年代末政府投资的基础设施以及各种公共工程，基本上都采用项目公司方式来实施建设。近十年以来，我国项目公司制度已经取得了长足的发展，主要表现在水利、交通等领域。

（1）水利部门。由于水利工程项目关乎民生国计，需要项目规划、建设和后续管理的紧密衔接，因此我国的项目公司制率先在水利部门实行。1995年水利部颁布《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》之后，我国便在经营性水利工程建设领域试行工程建设项目法人责任制。到了2000年，国务院批转了国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》，对公益性水利工程建设的项目公司及各个环节的责任作了进一步明确。

经过十多年的发展，我国水利建设项目普遍实行项目法人责任制，项目法人责任制已成为水利建设管理体制的关键。同时，在水利项目实施法人责任制的过程中也存在着一些问题：水利建设项目法人的组建模式多种多样，有三峡总公司这样的企业法人，也有水利工程建设管理中心等政府代理机构，具体运作上比较混乱；水利建设项目中仍然存在政企不分的现象，项目公司与政府部门责、权、利关系尚未完全理顺；项目公司多为临时抽调人员，建设管理专业水平难以达到要求等。

（2）交通部门。我国以往的交通投资体制大多在交通系统内部封闭运行，一条公路从立项论证、预算拨款、招标建设、施工监理到竣工验收都由交通部门负责，使得公路建设各环节缺乏有效制约监督机制。2000年，交通部出台了《公路建设四项制度实施办法》，将项目公司责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度作为我国公路建设的基本制度规范，并明确规定，凡列入国家和地方基本建设计划的公路建设项目必须实行项目公司责任制度，由项目公司对建设项目负总责。2001年，交通部发布了《公路建设项目公司资格标准》，进一步加强公路建设项目公司的资格管理，规范项目管理行为。