如何理解财政的收入分配职能

第三节　市场失灵与财政职能

一、市场失灵

(一)市场机制实现经济效率的环境

经济理论已经证明市场机制能实现交换的最优、生产的最优和生产与交换的最优，但是最优条件的实现，需要一个特定的环境。这些特定环境包括:

1.所有市场是完全竞争的

在没有政府的经济中，如果市场要高效率地运行，必须是完全竞争。在此条件下，每一市场都有很多卖者和买者，不能由哪一方控制被交换的商品和服务的价格。所有买卖双方都是价格的接受者，而不是价格的决定者。在这种市场中，价格是由供求关系这种非人为因素决定的。

如果某一个人或少数人控制了需求或供给，这个市场就变为垄断市场，垄断必然导致资源配置低效和社会福利损失。

2.所有行业的成本是递增的

竞争的存在意味着经济中每一个行业的成本是递增的。成本递增意味着随着生产的扩大，在某一产出水平上，单位成本开始上升。如果成本不是递增的，某种商品的第一个生产者就会发现，随着其生产规模的扩大，成本将持续下降。结果，在第一个企业之后，没有哪一个企业的生产效率比得上第一个企业。在这种情况下，这种商品的生产者只能有一家，这意味着缺乏完全竞争。成本递减或不变的情况可谓自然垄断。这种垄断之所以被称为“自然的”，是因为垄断者无须凭借自身力量去打败竞争对手，它的行业特点就使其成本不断下降。

3.商品和服务都是内在化的

要使市场机制发挥理想作用，商品和服务的内在化是其必需条件。对生产者而言，内在化是指生产者生产某一种商品和服务的成本都由生产者本人承担，不给其他人带来损失或好处;对消费者而言，内在化是指消费者通过购买取得商品和服务所产生的好处由消费者本人承担。

不具有内在化的商品和服务具有外溢效应。当存在外溢效应时，它们的利益或成本会外溢到第三方。此时，需求曲线不包含全部支付意愿，供给曲线不包含全部成本，市场价格信号将是错误的，错误的价格信号必导致错误的资源配置，造成浪费和低效。

4.不存在公共产品

从最简单的定义来看，公共产品是指具有非竞争性和非排斥性的物品和服务。公共产品的效益全部外溢，只要某个人得到这种物品和劳务，每个人都能等量地得到，典型的例子是国防和灯塔。如果某种物品和服务是公共产品，市场机制便不会提供这种物品和服务。

5.充分的信息

如果市场体系是有效运行的，买卖双方必须对物品的所有用途及其特征有全面的了解，生产者清楚地知道消费者在何时何地需要何种数量的某种商品和服务，消费者也清楚地知道生产者在何时何地以何种价格出售某种数量的商品和服务。有这种信息，生产和销售才会实现;没有这种信息，生产和销售就不会实现，资源配置就不能达到最优。

6.完全的流动性

如果资源是完全流动的，它们会对价格做出反应，消费者和生产者的决策将随着可观察的市场信号的变化而改变，唯有如此，价格的变化才会导致资源配置的最优。

(二)市场失灵

1.市场失灵的概念

市场实现经济效率需要一定的环境，在现实市场中，上述环境不全部存在，这就产生市场失灵。所谓市场失灵，是指依靠市场机制的运转无法达到社会福利的最佳状态。它有两层含义:一是在某种场合，市场机制不能最为有效地配置社会经济资源;二是市场对于目的不在于效率或效益而在于谋求社会目标的事件无能为力。

2.市场失灵的原因

(1)外部效应的存在。在现实经济中，经常会发生这样的现象，即某人或某家企业的活动给他人或其他企业造成了不利或有利的影响，但他并没有因此提供补偿或取得报酬，这种现象就是外部性。前者一般称为外部不经济或负外部效应，后者一般称为外部经济或外部正效应。

外部效应的存在影响到资源的有效配置。当存在外部正效应时，由于产生外部正效应的一方并没有得到相应的经济补偿，个人或企业在进行决策时主要根据私人边际收益和私人边际成本进行的，没有考虑同时外溢到其他各方的边际收益。既然人们不能得到某一活动的全部收益，其结果是这一活动的水平不能达到最佳水平，资源配置不能达到最优。

当存在外部负效应时，个人或企业从事某一活动时并没有考虑对其他人带来的成本，在根据私人边际成本等于私人边际收益这一法则进行决策时，必将导致过度从事这一活动，同样导致资源配置不能达到最佳水平。

假设某企业生产纸，给社会造成的外部负效应用MD表示，其企业的决策根据私人边际成本(MPC)和私人边际收益(MPB)决定，该企业利润最大化的产量为MPC等于MPB。从社会角度看，最有效率的产量应是边际社会成本(MSC)等于边际收益(MSB)，社会边际成本等于MPC和MD之和即MSC，由于没有外部正效应，MPB=MSB。

由图1－2可知，企业使其利润最大化的产量为T，从社会角度看，效率要求的生产量为Q，外部负效应使现实产量多于效率产量，资源配置不能达到最优。

(2)市场不能提供公共产品。

A.公共产品的特征。公共产品具有如下两个特征:一是非竞争性，二是非排斥性。非竞争性是指当一个人消费某种产品和服务时，并不对其他人同时消费这种产品和服务构成任何影响，或者换一个说法，当无限多的人消费某一种产品或服务时，他们当中的每一个人并不比仅有一个人消费该产品或服务时的效用递减。非排斥性是指无法阻止人们对于某一项产品和服务的消费，或者说要阻止人们对于某一项产品或服务的消费所要花费的成本是无限的，在经济上是不可行的。

B.公共产品的分类。

图1－2　外部负效应与资源配置

a.按公共品的性质划分，公共品可分为纯公共品和准公共品。纯公共品是同时具有非竞争性和非排他性的物品和劳务，比如国防、法律、治安、制度安排等。准公共品是具备两个特征之一的物品和服务。如果准公共品的排他性比较突出，这种准共用品可称之为排他性共用品(excludable public goods)，即具有排他性的非竞争性物品，如有线电视节目，比较适合私人企业来生产。如果准共用品的竞争性比较明显，这种准共用品可称之为拥挤性共用品(congestible public goods)，即在没有太多的使用者时具有非竞争性，但在消费者的人数太多时额外消费者的边际成本上升(或给其他消费者带来成本)的物品。桥梁、高速公路等就是拥挤性共用品的很好例子。如果在使用者人数相对较少时就出现拥挤现象的拥挤性共用品，有时也称为俱乐部物品(club goods)，像高尔夫球场、游泳馆等。

b.按公共产品的共用地域划分，可分为全球性共用品、全国性共用品、区域性共用品和地方性共用品。全球性共用品是指多国公民能同时享用的共用品，其收益外溢到其他国家，比如大气层的保护。全国性共用品是指一国公民都能毫无额外成本地享用的共用品，如国防、法律制度等。区域性共用品是指某一地区的居民能够享用的共用品，如“三峡工程”的建成将使整个长江流域特别是靠近三峡的几个省区受益。地方性共用品是指某一地方(如城镇、街道)的居民可以享用的共用品，如街灯使附近的居民受益最大。

C.市场为什么不能提供公共产品。正因为公共产品的上述特点，市场无法防止分文不付的人得到这种产品，不能解决“免费搭车”问题，故市场便不能提供这种产品。但公共产品却是社会经济发展所需要的，这就产生了市场失灵。

(3)垄断。当一个企业可以通过减少其所出售的物品的供给量，从而使物品出售的价格高于该种物品的边际生产成本时，就发生了所谓“垄断”。垄断者实现利润最大化的方法是将其产量定在边际收益(MPB)等于其私人边际成本上。

如图1－3所示，对垄断性物品的需求曲线代表着其社会边际收益。假定垄断性物品的私人边际成本代表着生产最后一个单位所使用的生产要素的价值，即代表着社会边际成本，那么，该垄断企业的产量将是Q_m。Q_m是A点所决定的产量，而在A点上，MPB(MR)=MSC。在这样的产量水平上，其价格为P_m。P_m正是这种产量水平上的社会边际收益MSB。由于垄断者的边际收益低于该物品的价格，生产的社会边际成本也会低于该物品的价格。因此，在这样的产量水平上，P=MSB＞MSC。而只要MSB＞MSC，资源配置的效率就不会实现。在图1－3中，三角形阴影面积ABE代表着因垄断所造成的净效益损失即无谓损失。不难看出，如果能通过政府部门的干预，强迫垄断者增加产量，使其价格降至同社会边际成本相等的水平，即按照E点所决定的产量水平，将产量增至Q^*，从而使得MSC=MSB，便可以因此获得ABE的净收益，所以，政府有责任通过法律和经济手段保护有效竞争，排除垄断对资源有效配置的扭曲。

图1－3　垄断与无谓损失

此外，在垄断经营条件下，由于企业没有外在的竞争压力，所以会使整个企业组织从高层决策者到最低操作层改变行为准则，即由追求利润最大化转变为低风险、舒适、享受原则。企业长期如此发展，会缺乏改进生产技术、减少成本的动力，造成产品质次价高、品种单一、服务水平低下，从而使企业产品成本高于相应产量规模的最低成本。这就是所谓的“资源运用的非效率”。

(4)信息失灵。市场机制的运行达到效率的要求需要充分的信息，然而，现实的市场并不具备这一条件。生产者因不知道消费者究竟需要什么样的产品、需要多少产品，往往使所生产的产品与消费者的需要不相适应或所生产的产品大于或小于需求;消费者也会在信息失灵的情况下因不识货而受骗上当，或不了解市场行情而支付较高的价格。在信息失灵的情况下，市场竞争会出现盲目性，导致资源配置的低效。

(5)对非市场性目标无能为力。一个社会除了市场性目标外，还有非市场性目标。市场对这些非市场性目标是无能为力的，因而导致市场失灵。在市场经济条件下，非市场性目标主要有:

A.多种消费偏好。市场机制也可提供警察式的保护，甚至是公正的。但是社会成员更需要公共警察，认为他们比私人警察更公正可取，这就需要由社会提供警察服务。

B.保护个人免受他人的侵害。在市场经济条件下，有些人出于经济目的，滥用人力(如使用童工和给予劳动者低工资)，这是对人权和他人利益的一种侵犯，是一种经济上的浪费，而市场对此是无能为力的，需要政府制定童工法和最低工资法对此进行规范。

C.防止个人自我损毁。大量例子表明，成人也需要政府保护，如禁止吸食海洛因和其他毒品，规定在高速公路行车必须系安全带，以防吸毒和减少车祸死亡。

政府的这种干预被称为“家长作风”，也许多管闲事不符合社会成员的价值判断。但毋庸置疑的是市场无法提供这种保护，而社会发展需要这种保护，我们便可认为市场失灵。

D.社会责任感。在市场上，买卖双方可以协议成交，社会不予干涉。但如果这种行为与社会责任感相悖，这种成交就不能顺利进行。基本的实例是战时军事性服务，一国公民不能按市场价格与敌国成交，因为这与社会责任感相悖，而市场很难阻止这种行为的产生，需要政府建立相应部门维护这种社会责任感。

E.同情与怜悯。市场使人获利，也使人受惩，市场造成人与人之间收入分配不公，市场是非常严厉和残酷的，因而政府不能一点不管。在市场经济条件下，人们收入的差别主要来源于是否有一个好的工作，当人们并不是由于自身的过错而丢掉工作时，此人就不应承担这种不幸的全部负担;即使由于其自身的过错，他的家庭中的其他成员也不应承担这种不幸。而市场是不能解决这些收入分配不公问题的，这时市场便失灵了。

(6)市场不能解决经济稳定问题。经济发展的历史已经证明，市场机制的自发调节往往会造成社会总供求的波动，从而出现经济过热或经济衰退，其原因如下:

A.价格刚性的制约。完全竞争的市场假定价格是有弹性的，会随供求关系的变化而变化。这样，在总需求大于总供给时，会通过价格上涨抑制需求、刺激供给;而在总需求小于总供给时，则会通过价格下降来扩张需求、减少供给，从而实现社会总供给的均衡。但是，价格是有刚性的，价格不能随时进行调整以保证市场处于“出清”状态，从而造成经济波动。

B.主观心理规律的作用。凯恩斯用三条心理规律，即边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律及货币灵活偏好规律解释了需求不足的原因，从而导致经济衰退。

C.由投资乘数和加速系数的交互作用，使经济运行出现繁荣和衰退的频繁交替。根据这一理论，收入或需求的增加或减少会在投资乘数和加速系数的作用下使经济出现周期性的波动。

从上述影响社会总供求不均衡的原因可知，影响社会总供求不均衡的原因是复杂的，虽然有些原因与市场机制无必然联系，但如果仅靠市场机制的自发调节，社会总供求的均衡是难以实现的。

二、财政职能

所谓财政职能，是指在一定的经济条件下，财政本身固有的功能。它是由客观经济条件决定的，而非财政概念决定的:经济条件不同，财政职能也不同。

在市场经济条件下，资源配置应主要通过市场机制来进行。如上所述，市场机制并非万能的，它也会出现失灵，市场失灵的领域恰恰就是财政发挥作用的领域。根据上述对市场失灵的认识，在市场经济条件下，财政的职能是资源配置、收入分配和经济稳定。

(一)资源配置职能

1.什么是资源配置职能

通过财政收支活动及相应财政政策的制定、调整与实施，实现对社会现有人力、物力、财力等社会资源的结构与流向进行调整与选择。政府通过财政资源配置职能的运用，可以达到合理配置社会资源、实现资源结构合理化、经济与社会效益最大化等政策目标。

正确理解资源配置职能的含义，必须首先弄清楚资源一词的含义。经济学所采用的资源一词的含义与社会上一般所说资源一词的含义有所不同。社会上一般所说的资源通常是指自然资源，经济学上所说的资源通常是指用来生产商品和服务的投入物即生产要素。资源配置职能中资源的含义是在经济学意义上使用资源一词的。

2.资源配置职能的内容

(1)调节资源在不同地区之间的配置。在我国，地区之间经济发展不平衡是客观现实，其原因不仅在于历史的、地理的和自然条件等方面的差异，而且还在于市场机制导致资源往往向经济发达地区单向流动，从而使落后地区更落后，发达地区更发达，产生所谓的“马太效应”。这种结果不利于我国经济长期均衡的发展，还会带来社会问题。因此，必须通过财政分配与财政体制等手段，实现资源在不同地区之间的均衡配置，达到地区之间经济均衡发展。

(2)调节资源在不同产业部门之间的配置。资源在不同部门之间的配置状态如何，直接关系到产业结构是否合理及其合理化程度。财政可通过调整政府预算支出中的投资结构，增加薄弱产业的投资;也可通过制定、调整财政政策和投资政策，来引导和协调社会资源流动与分配，进而达到调节资源配置结构的目的，实现产业结构的合理化。

(3)调节社会资源在政府和非政府部门之间的配置。政府部门是指分配与使用财政资金的部门，凡不在这个范围之内，均被称为非政府部门。资源在政府部门和非政府部门之间合理配置的标准是资源在政府部门和非政府部门所产生的边际收益相等。财政要根据这个要求，调整资源在政府部门和非政府部门之间的配置，便是财政资源配置职能的一个重要内容。

(4)在政府部门内部的配置。要合理配置资源，不仅要求在各地区之间、各产业之间、政府部门和非政府部门之间合理配置资源，还要求在政府部门内部合理配置资源。在政府部门内部合理配置资源，直接表现在财政支出结构方面。根据经济学的理论，政府部门内部资源合理配置的标准是财政资金在各部门之间边际收益相等。为此，财政必须合理安排财政支出投向，优化财政支出结构。

财政发挥资源配置职能的主要工具是支出和税收，通过征税和财政支出，以满足公共需要，对产业结构、地区结构进行调控。

(二)收入分配职能

1.什么是收入分配职能

所谓财政的收入分配职能，是指政府对市场活动产生的收入分配进行调整，通过收入转移或税收政策改变市场初次分配的结果，其目标是实现社会所认可的收入分配的公平状态。

一般说来，收入分配差距的大小可以作为收入分配公平与否的测量尺度。但需要注意的是，对公平的理解受人们价值判断的左右。而价值判断在不同社会、不同时期、不同地点，甚至在所有这些情况下的不同的人，都会有不同的价值判断。

2.如何衡量收入分配的公平程度

分析收入分配差别或公平与否，最常用的技术是洛伦兹曲线。如图1－4所示，如果收入分配绝对公平，即每个人得到同等数额的收入，洛伦兹曲线将是一条呈45°角的直线，此线被称为绝对公平分配曲线。如果收入分配绝对不公平，即某一个人得到全部收入，则洛伦兹曲线将与正方形的底边和右边重合。任何实际的收入分配都位于这两个极端之间的一条线上，此线越接近绝对公平分配曲线，收入分配越公平。

如果要测定收入分配不公的程度，可用基尼系数来表示，基尼系数等于实际收入分配曲线与对角线之间的面积除以对角线以下的总面积，即基尼系数等于A/(A+B)。根据国际经验，如果基尼系数在0.2以下，收入分配高度公平;如果在0.2～0.3，收入分配相对公平;如果在0.3～0.4，收入分配相对合理;如果在0.4以上，收入分配差距偏大。

图1－4　洛伦兹曲线

3.收入分配差距的原因及对策

从理论上讲，收入分配差距的原因有以下五种因素:一是受教育训练机会的不同;二是天赋能力的差异;三是人们拥有财产的不同;四是人们操纵市场的能力不同;五是其他偶然因素的影响，如疾病、事故和其他不幸等。上述因素所造成的不公平一般都属于机会不公平。

因此，在讨论财政收入分配职能时，必须分清机会公平与结果公平。机会公平，简单地说就是每个人都以同样的机会开始生活、获得收入;结果公平是指人们在不同的机会或同等的机会中取得可支配收入大体相等。一般而言，财政支出政策适合于解决机会公平问题，而税收政策更有利于促进结果公平。

(三)经济稳定职能

1.什么是经济稳定职能

所谓经济稳定职能，是通过财政政策的制定、实施和调整，以使整个社会保持较好的发展状态，以至于达到充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡等政策目标，我们将财政所具有的这种功能称之为经济稳定职能。

如果进行简单划分，财政的资源配置职能属于财政在微观经济领域里应当发挥的作用，收入分配职能是财政在中观领域中发挥的作用，而经济稳定职能则是财政在宏观经济领域中发挥的作用。这三种职能依次越来越远离市场机制，这说明市场机制在这三个不同领域中的作用递减，财政职能的效力递增。

2.经济稳定职能的内容

经济稳定职能的主要内容包括两方面:一是调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡;二是调节社会供求结构，实现社会供求结构合理。

3.如何执行财政的经济稳定职能

财政经济稳定职能的基本逻辑是:

(1)如果存在非自愿性失业，政府就通过扩张性的财政政策即通过增加支出和减税来提高需求水平，使经济达到充分就业。

(2)如果存在通货膨胀，政府就采取减少收入或增加支出的紧缩性财政政策，防止经济过热。

(3)如果经济已经实现了充分就业和物价稳定，政府就采取中性财政政策，保持原有的政策格局。

我们可用简单的凯恩斯国民收入决定模型说明财政的经济稳定职能。图1－5中，横轴代表国民收入，纵轴代表总需求，从O点出发的线代表总供给。如果社会总需求水平为D，与总供给曲线交于E，E点所决定的国民收入正是充分就业的国民收入水平Y_f。如果社会总需求曲线为D₁，与总供给曲线交于C点，C点所决定的国民收入水平为Y₁，社会将出现失业现象。AC的距离表示总需求不足的部分，称之为通货紧缩缺口，政府可采取减税、增加支出等措施消除该缺口。如果社会总需求曲线为D₂，与总供给曲线交于B点，所决定的国民收入水平为Y₂，此时物价上涨，BB'的距离表示总需求过剩的部分，称之为通货膨胀缺口，政府可采取增税、减支等措施消除该缺口。

图1－5　国民收入决定模型

三、我国财政职能的理论演变

我国学术界对财政职能的研究大体可分为三个阶段，即计划经济时期、有计划商品经济时期和社会主义市场经济时期^[4]。

20世纪70年代末以前，我国实行高度集中的计划管理体制。在这种体制下，财政是计划体制的体现，是政府集中分配全国资源的工具，全国主要财力集中在财政手中，然后由财政分配到各地方、各行业和企业及个人手中。因此，传统财政理论把这种分配职能称为“最基本的、首要的职能”。正是由于在高度集中统一的计划经济体制下，财政不仅同国营企业的再生产过程联系在一起，通过国家与企业之间的缴拨款活动，对企业生产经营的耗费和成果进行计算和监督，而且还通过掌握固定资产投资的资金来源来控制投资，通过财政资金的拨付来检查固定资产再生产的进度和效果，于是从分配职能中就派生出监督职能。

20世纪80年代初，我国开始经济管理体制改革，进入有计划商品经济时期。以家庭联产承包责任制为特征的农村经济体制改革，改变了“公社化”的经济组织形式。经济改革很快从农村走向城市，而城市经济体制改革的突破口是财税体制改革。随着“利改税”的实施，改变了国家与国营企业的纯收入分配方式，形成了新的国家、企业、个人三者之间的分配关系。在这种情况下，如何在保证国家实现职能的前提下，给企业、个人留下足够的纯收入以调动各方的积极性成为一个重要问题。这就需要政府制定合理的税收政策和支出政策。我们认为这是当时理论界确认财政还具有调节职能的一个合理原因。在这一时期，我国财政学界在财政具有分配、调节和监督三大职能上达成了共识。

1992年，中国共产党第十四次代表大会确定了我国经济体制改革的目标模式，即实行社会主义市场经济体制。这种从计划经济向市场经济体制的转变意味着经济资源配置的主要机制在市场，市场机制在政府的宏观调控下发挥基础性资源配置作用，面对这种新的资源配置机制和新的经济体制，我国财政学界开展了财政职能大讨论，最终的结论是:在社会主义市场经济体制下，财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三大职能。

【注释】

[1]高培勇:《中国财政经济理论前沿》(5)，社会科学文献出版社，2008年版，第31页。

[2]高培勇:《中国财政经济理论前沿》(5)，社会科学文献出版社，2008年版，第33页。

[3]伍卫:《制度经济学》，机械工业出版社，2003年版，第18～19页。

[4]刘溶仓:《中国财政理论前沿》(1)，中国财政经济出版社，1999年版，第141页。