财政收入分配安全隐患的原因分析

中国公共财政收入结构与分配，地税部门征收管理和财政专项资金管理等方面存在的主要问题，构成了当前公共财政收入分配一定程度上的安全隐患，其原因是多方面的，主要原因分析如下：

一、收入结构与分配问题的主要原因

转型社会的生产和分配的模式向“市场社会”并拢的前提，是政府作用及职能的转变。诺斯曾经说过，国家可以是经济增长的基本要素，但也可以造成社会经济“人为的衰落”^[20]。

（一）资本投资回报率不断下降影响了经济增长

由于政府占有每年经济增长成果的大部分，居民的消费需求增长缓慢，所以下一年的增长只能靠政府支出拉动，这就逐渐形成了“投资—增长—再投资”的循环。凯恩斯的“有效需求不足论”为政府以投资拉动经济提供了理论依据，但由于投资需求终究不能取代消费需求，伴随投资过热现象的出现，其拉动经济的效应也越发不明显，这就意味着中国依靠基础建设投资拉动经济增长的模式较难奏效。且存在投资过热的部门，其产品往往和民众需求不符，这就导致产能过剩、重复建设、资源配置不当等浪费现象，这样的经济增长是与提高人民生活水平的最终目的背道而驰的。

（二）重资本轻劳动的现状拉大了社会贫富差距

中国在转型经济体制中，虽然按劳分配依然被强调为主体地位，但相应的体制设计还很不完善，甚至有些方面存在严重“缺位”现象。劳动报酬占GDP比重偏低乃至连年下降。首先，不能充分体现劳动者的价值，不利其生活水平逐步提高；其次，还会进一步拉大社会贫富差距，影响社会和谐与稳定；最后，广大劳动者难以充分享受改革与发展的成果，同时也未能充分彰显社会公平。农村劳动力在向城市转移的过程中，农民身份在就业、收入分配以及公共品分享方面，仍然受到一定程度的歧视。特别是劳动集体谈判的权利没有得到应有的重视，使得劳动要素在参与分配过程中始终处于弱势地位。同时，由于资本凭借对劳动的支配权在分配过程中占据有利地位，资本报酬率远远高于劳动报酬率，资本压低劳动收益的必然结果只能是消费率不断下滑。^[21]而消费的低迷使得中国经济长期受到内需不足的困扰。

（三）贫富两极分化制约了中国的内需扩大

随着农村剩余劳动力的大量转移，越来越多的农村老人缺乏基本生活保障。由于社会保障制度还不完善，社会保障资金的缺乏，失业人口、老弱病残等弱势群体缺乏收入来源，从而导致城市贫困人口急剧上升，农村“因病返贫”现象日趋严重，进一步拉大了收入差距。贫富分化日益加剧的负面影响，已严重压制了内需，从而抑制了国内市场发展。以往中国采用出口导向型经济发展模式，利用西方发达国家的外需来弥补国内需求不足，中国庞大的产能才得以维持运转。随着海外债务危机的爆发，中国产品的海外需求急剧萎缩，内需增长缓慢无法弥补外需萎缩导致的需求短缺，这就使得中国国有企业产能过剩的矛盾日益凸显。

（四）垄断行业的员工高薪强化了人们不公平感

这里的原因不在于垄断行业的员工的生产效率有多高，而是垄断行业凭借特殊地位和定价权，获得高额垄断利润，造成了行业的收入差距不断扩大。企业高管和一般员工的收入也相差悬殊的原因，在于收入形成机制混乱，多种薪酬制度并存，管理层为自己制定不合理的超高非工资性收入，却很少受到约束和监督。^[22]一些部门存在通过行政性垄断取得更多收入的偏好，只进行了利于部门收入的增长，对垄断行为听之任之，进而加以保护。尤其是供电、供水、供气和电信等行业长期处于独家垄断地位，造成了不同行业职工收入的长期性差异。同时，由于中国对权力的监督机制不完善，个别掌权的官员往往有不菲的隐性收入，有些官员更是通过权力寻租、贪污受贿获得高额回报，这就必然导致腐败官员与民众的收入差距极大悬殊。^[23]

可见，非劳动因素、机会不平等导致的过大收入差距，很容易强化人们的不公平感，挫伤人们的工作积极性、主动性，降低经济运行效率。更为严重的是，由于贫困阶层的不满和反感情绪的剧增，“仇不公”心理必然发酵成“仇官”“仇富”心理，这将成为创建和谐社会和全面建成小康社会的不稳定因素。

二、税务机关税收征纳问题主要原因

随着中国经济发展和社会进步，经过征纳双方的共同努力，税收征纳关系已得到明显改善，税务机关执法行为日趋规范，服务质量和效率明显提升，纳税人依法纳税的自觉性逐步提高，征纳双方的矛盾明显减少，纳税人对税务机关的满意度稳步上升，税收征纳环境得到进一步改善，税收征纳关系正在趋向和谐。但与和谐社会的总体要求相比，征纳双方仍然存在一些不容忽视的矛盾和问题，不和谐因素还不同程度地存在。

（一）税制的设计存在缺陷

目前中国的个人所得税税制，采用的是分类所得税制，将个人收入分为11类分别计税。这种征税方法的不利影响是纳税人可以通过分解收入、多次扣除的方法来偷逃个人所得税。同时，也加大了税收征管的难度，因为税务部门每年都需要消耗大量精力去认定个人各项应税所得的类型。税制设计本身的不严密，会造成偷税、逃税、漏税现象，从而导致地方经济发展、财源规模不断壮大，而公共财政收入却未能同步增长的非正常局面。

（二）征收管理机制有些失控

一是征纳双方信息不对称。有些纳税人上报的财务会计报表与纳税申报表所反映的税源状况不真实，假账现象、少报和隐匿收入时有发生。由于税务机关难以准确掌握税源信息，很多税源在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，从而造成税收一定程度上流失。二是税收执法不严。虽然近几年在打击税收犯罪方面取得了很大的成绩，但目前在税务机关内部仍有责权不清、以权谋私、执法随意的现象。三是代扣代缴制度难落实。据统计，目前将近70%的个人所得税来自支付单位的代扣代缴。^[24]但由于规模较小的、新成立的私营企业普遍不愿意履行代扣代缴的义务；一些公司为了实现职工福利，又不愿意认真地履行代扣代缴的义务，以致税款代扣代缴制度落实困难重重。四是税务机关业务考核指标导向偏差。近些年，一些地方政府为完成创收任务，将创收指标分解后分配给基层税务机关，年终考核也以创收完成多少为主要依据，这就造成税收执法人员片面地追求创收，税源好的地方怕计划递增，完成计划后搞藏富于企业，有税不收。税源差的地方为保计划，寅吃卯粮，借税入库。照章纳税、依率计征只能是纸上谈兵，坐而论道。

（三）公民纳税意识淡薄

中国传统文化一直将“赋税”视为统治阶级搜刮民脂民膏的手段，再加上长期以来计划经济体制的影响，这就使得一些民众认为缴税就意味着财富被掠夺，在潜意识中对缴税怀有隐约反感与抵触情绪。

三、财政专项资金管理问题主要原因

有些财会人员对内控的重视程度不高，财政资金安全管理意识淡薄，内部执行力度不大。具体在工作中表现为不按时进行对账，部分单位未按要求建立货币固定资产台账与资金日记账，内控制度不健全。

（一）财政专项资金制度设计不完善

在财政资金改革过程中，新旧制度规定不一，这就使得财政部门在账户管理与资金拨付时处于矛盾状态。国库机构没有合理设置，资金管理链条过短，不能很好保障资金的安全运行。国库在进行支付改革时，有些操作不规范，改革范围不太全面，这就给财政资金带来了一定的安全隐患。资金开设账户过多，分散管理现象严重，新增账户也没有很好地履行规定程序，在设置财政资金账户名称时不规范处理，有的利用财政部门内部机构命名专户名称，当专户人员发生变动时，又不能及时交接相关信息。有些机构缺少财政资金核算和定期对账制度。单位出纳会计不分，降低了预算单位执行管理核算的地位，加大了资金运行风险。

（二）财政专项资金安全管理不严格

虽然上级与本单位制定了各类财政资金管理办法和制度，但个别部门、经办人员制度意识薄弱，缺乏责任心，未吃透项目资金管理政策，凭经验办事。由于缺乏必要的控制程序或检查监督，部分内控人员相关业务素质不够，经常误解内控程序或措施。特别是在执行项目公告公示制、验收制度等方面的不严格，从而造成在财政专项资金管理过程中不执行预算、擅自改变资金用途、挤占挪用和虚列支出等违规违纪现象。

（三）财政专项资金管理监督不到位

这主要是财政专项资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现为多头监管，责权划分不明晰，责任落实不到位的现象。财政专项资金透明度不高，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论未能发挥应有的监管作用。还有事前、事中监管缺乏，主要表现为对项目立项、招投标、监理、合同、质量、验收、结算、公示等环节的监管淡化和缺位。^[25]