目前财政收入分配存在的安全隐患

从2013年上半年公共财政收入增长情况来看，受经济增长趋缓，实施结构性减税，企业利润增幅降低，一般贸易进口增长放缓以及往年清缴入库部分进口税收基数较高等影响，全国财政与税收收入增幅都处于回落状态。客观地看，目前中国公共财政收入分配存在的安全隐患主要有如下方面。

一、财政收入结构与分配上的主要问题

财政收入结构与分配上的问题研究的理论和实践意义并非仅有利于财政工作，而更有利于准确把握和协调政府同企业、居民个人的关系，有利于国家政治经济的稳定和社会的和谐进步。^[4]

（一）组成结构上存在的问题

据财政部有关数据显示：2012年8月，中国个人所得税420亿元，同比减少64亿元，下降13.2%。其中，工薪所得税同比减少51亿元，下降16.8%；个体工商户生产经营所得税同比减少12亿元，下降23.2%。^[5]主要是受提高个人所得税工薪所得减除费用标准，以及调整个体工商户经营所得税率结构减收影响。2013年2月，全国居民消费价格总体水平同比上涨3.2%。^[6]居民可支配收入明显下降。

（二）收入分配上存在的问题

收入分配是一个复杂的社会现象，是政治经济制度变迁、不同利益集团博弈的结果。

1.收入分配不公问题突出

目前，中国收入分配格局存在明显的“三个集中”倾向。一是财富不断向政府集中，而居民收入持续降低。近几年公共财政收入占GDP的比重不断上升，从1994年的10.39%提高到2011年的21%；从1990—2010年，中国的公共财政收入增长28.3倍，而城乡居民收入仅增长10倍左右。1996—2007年，居民可支配收入占国民可支配总收入的比重从66.83%下降到50.63%。1992年居民收入占GDP的比重为68.8%，2007年只有52.3%，16年下降16%，平均每年下降1%；与此同时，政府和企业收入上升16%。^[7]中国劳动报酬占GDP比重连续22年下降。^[8]二是财富不断向资方集中，而贫富差距不断拉大。2006年中国就已成为贫富差距最悬殊的国家之一。20%的最高收入家庭与最低收入家庭，实际收入差距达到18倍左右。^[9]2011年，城镇私营单位“公共管理和社会组织”行业年平均工资为11738元，而非私营单位“金融业”年平均工资达91364元，两者相差8倍。中国收入最高的10%群体和收入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上升到2012年的23倍。^[10]三是财富不断向垄断行业集中，且行业间工资收入差距悬殊。2012年全国“两会”期间，群众反映最多的问题就是收入差距太大，尤其是电力、电信、石油、烟草、金融等垄断行业的80%的职工，占据了全社会职工工资总额的55%。^[11]2011年央企及其上市子公司在职员工平均工资为10.3万元，对比当年城镇私营单位在职员工年平均工资约2.5万元，央企在岗职工平均工资高达后者的4.2倍。而城镇非私营单位在职员工年平均工资为42452元，垄断行业的工资目前远远高于社会平均工资。^[12]2010年，上海浦发银行员工工资及奖金人均为29.66万元，员工的其他福利人均约6.08万元，两者合计人均约35.74万元，是当年城镇单位企业在岗职工平均工资的10倍。^[13]

2.个人所得税征管的失调

2010年，中国4837亿元的个税收入中，工资薪金所得项目约2805亿元，占个税总收入的58%，可见，中国目前的工薪阶层已经构成中国个人所得税的主力军。这种现象和个人所得税保障公平的立法初衷大相径庭。

3.个人消费税征管的失调

中国虽已对贵重首饰及珠宝玉石、高档手表、游艇、高尔夫球及球具征税，但还有一些高档商品的销售价格远远超过其本身价值，对普通公民而言是一种奢侈品，如高档服装、家具和装饰品等尚未纳入征税范围。当前社会上一些高档娱乐消费行为，消费价格畸高，如高档洗浴、桑拿、酒吧、餐饮与夜总会消费等，也没有纳入征税范围。这与抑制超前消费，正确引导消费方向，增加公共财政收入的消费税征税目的是相违背的。同时，也没有将水、森林等资源纳入征税范围，这就造成了生产和消费者对这些资源的掠夺性开发和消费，甚至浪费，以致生态环境日益恶化。^[14]

二、地税部门征收管理存在的主要问题

近年来由于税收超收任务压力过大，有些地方税务部门采取预征下年度税款、动用财政资金纳税、向银行贷款，以及向内部职工集资等方式虚增税收，扰乱了税收征管秩序；也有些尚有税收潜力的地方，少征欠征税收；另外，漏征漏管、混征混管，执行纳税申报制度不严，违规办理税收缓缴免缴手续等问题仍普遍存在。除此以外，还存在如下问题：

（一）资源税收体系不够完善

一是资源税征税对象不明。资源税征税对象的确定，是以矿山为标准，并不区分矿山的富贫状况，这就使得部分企业采取采易弃难、采富弃贫、采大弃小的方式加大矿产资源的开采率，尽最大可能增加资源税的实现数量，急功近利。这一行为直接导致了资源的开发和利用效益降低，助长了破坏和浪费国家资源的行为。二是资源税性质定位不准。中国的资源税以企业因开采条件不同而形成的级差收入为调节对象，属于对级差地租的征收，客观上虽然具有保护资源的作用，但制定法律的初衷没有过多考虑绿色环保，在一定程度上影响了该税作用的发挥，不能从根本上遏制资源的浪费。三是资源税征税范围过窄。由于目前资源税的征税范围仅限于矿产和盐，而更多的资源如水、地热、滩涂、森林等没有征税，使得企业对这些资源进行无序乃至疯狂开采，这不仅违背了税收公平原则，也造成了应税与非税资源产品生产企业经济利益的不公平。四是资源税税负明显偏低。资源税采用定额幅度税率，只反映了劣等资源和优等资源的级差收益，不能根据资源市场变化进行调整，与市场机制要求相背离。同时，中国资源税的单位税额多年来没有怎么调整，使得税负明显偏低，难以发挥税收的保护和调节作用。五是资源税计税不尽合理。目前的资源税根据销售量或生产量计税，不能随资源的价格变化。在资源价格持续上涨的今天，不能有效调节企业利润，进而发挥税收“内在稳定器”的作用，这不仅使国家经济利益受损，而且促使个别企业通过对资源产品疯狂涨价来攫取更多利益。^[15]

（二）有的地税部门随意免税行为

国家三令五申要求省级以下取消自定的税收优惠政策，以保证国家税收政策的统一性和严肃性。但有的地方对企业的扶持逐步由原来的税收返还转为财政扶持，纷纷出台按企业实际入库税收收入地方留成部分的一定比例进行财政返还的政策。有的在企业改制方面，对兼并、被兼并、破产重组企业等违规制定的优惠税前弥补亏损及实行税收减、免、缓政策。有的在加快国有企业发展方面，对重点技改项目和现代企业制度试点的股份制企业，违规制定减、免、缓政策。有的在鼓励外商投资、促进开发区建设方面，在发展个体、民营经济和解决下岗职工再就业方面，违规制定税收优惠政策。^[16]这种做法不仅是一种变相的越权减免税行为，而且不少税收难以作为可用收入安排使用，加之对返还的税款未在国有资产管理部门核算，这就造成了国有资产的严重流失。

（三）部分税种的征管不到位

营业税方面：《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，凡从事建筑、安装、修缮、装饰及其他工程作业的行为，都要按照建筑业项目征收营业税。但从目前征收的税款看，由于装饰业分散、规模小、结算方式复杂等，征管难度大，对装饰业征收的税款屈指可数。

房产税方面：眼下个人出租房屋的管理比较松散，只要甲乙双方达成协议，签订合同就能够实施，收入带有很大的隐蔽性，其流失难以控制。

隐形收入方面：主要是纳税人不进行工商、税务登记，无证经营，偷逃税款，用不申报或不实申报、匿报收入等方式进行偷税。^[17]

三、财政专项资金^[18]管理存在的主要问题

财政专项资金的分配和使用，一直是社会各方面比较关注的问题。如何保证财政专项资金的安全，是政府部门必须加强管理和不断探索的重要课题。

（一）对专项资金的管理财务控制意识薄弱

据调查，许多单位财务人员在专项资金的管理中只承担了会计核算与资金支付等简单服务性工作，对专项资金的概念不明晰，对具体业务与决策了解不够，财会人员对各财务活动的事前、事中的辅助控制不到位，这就造成了资金管理的真空效应。

（二）专项资金的预算基础组织工作不到位

近年来，地方财政预算编制普遍推行部门与细化预算的编制方法，实行的是人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际的分配模式。这就使得财政专项资金预算编制存在较大的主观随意性。同时，对申请的专项资金缺乏细致调研，以致一些单位专项资金形成沉淀，而一些单位专项资金又供给不足，从而影响事业发展和政府职能的实现。

（三）专项资金管理没有真正实行专款专用

据调查，有的单位对专项资金不实行单独核算，项目经费与经常性经费混合使用，用款单位领导、财务管理人员专款专用意识模糊，因而挤占、挪用专项资金现象很普遍。被挤占、挪用的专项资金多用于弥补经费不足、发放福利和补贴等公共及福利性开支，专项结余无法正确体现。

（四）财政部门对专项资金的监管缺乏力度

据调查，一些用款单位为了不上缴专款结余，年终突击采购、花钱，或将尚未开工的项目专项支出提前拨付等。财政部门虽然对金额较大的专项资金实行跟踪，但大多是将款项拨下后，具体余款有多少，是怎么花的，都不太清楚。按制度规定，行政事业单位的专项支出，应定期向财政部门报送专项支出情况表和文字报告，但实际上各单位上报专项资金用款说明却不多，财政部门也缺乏应有的监管。^[19]