财政收入小于财政支出如何决算

第二节　财政支出的原则

财政支出的原则是指安排财政支出所需遵循的指导思想。财政支出的目的是满足政府履行职能的需要，而政府为社会提供公共产品和服务则是履行职能的具体体现。在一个预算年度内，财政支出的规模一定，如何合理地安排财政资金并最大限度地发挥财政资金的使用效益，尽可能地满足政府履行职能的需要，是各级政府安排财政支出必须重视的问题。要合理而有效率地使用财政资金，政府安排财政支出时就必须遵循一定的指导思想。

一、量入为出原则

所谓量入为出，是指政府在安排财政支出时必须考虑财政收入的规模，根据财政收入规模确定财政支出规模，保持财政收支基本平衡。

量入为出的指导思想源自我国封建社会时期，《礼记·王制》中说:“五谷皆入，然后制国用，……，以三十年通制国用，量入以为出。”即根据收入的多少来确定开支的限度。历史上还存在着另一个完全与之相反的原则，即量出为入。意为根据政府的财政支出需要确定财政收入规模，需要多少支出就征收多少收入。历史上，这是两个不同的理财思想，但两者相辅相成，不是完全对立，而是辩证统一的，反映了历代统治者不同的理财思想。

在现代社会，量入为出仍然是世界各国政府安排财政支出所必须遵守的基本原则，但其适用范围较之封建社会而言已经发生了很大的变化。现代社会中，由于政府承担着调控经济运行的职能，因此，政府的财政收支规模必须与国民经济发展状况相适应，当国民经济出现供过于求现象时，政府必须扩大财政支出来刺激社会总需求;当国民经济出现供不应求现象时，政府必须压缩财政支出来抑制社会总需求，以实现社会总供求的平衡。因此，在安排财政支出总规模时，不能一味地遵循量入为出原则。量入为出通常适用于财政支出中用于政府自身的经常性支出。在世界各国政府财政支出中，既有用于政府维持其日常运转的经费性开支，即通常所说的经常性支出;又包括用于形成固定资产的投资性支出，即通常所说的资本性支出。政府刺激社会总需求既可以通过增加投资性支出来进行，也可以通过增加经常性支出来实现。

如何贯彻量入为出的原则呢?首先，提高预算编制的质量。政府编制预算时，严格控制公共预算的支出规模。其次，加强预算管理制度的建设。对预算开支的必要性和合理性实行严格的审查，运用财政支出效益分析方法，科学地编制政府预算规模，这是坚持量入为出原则的有效手段。再次，有效控制政府机构规模。政府也是一个独立的经济主体，有其自身的物质利益。政府追求物质利益的具体表现与社会经济组织不同，社会经济组织主要追求的是经济利益的最大化，而政府所追求的往往是预算规模的最大化。追求政府预算规模最大化的一个必然结果就是政府机构的不断扩张，人员不断增加，由此必然导致财政支出的不断扩张，量入为出原则必然遭到破坏。如果不能有效地控制政府机构的膨胀，仅在财政收支上下工夫，是治标，并非治本。因此，必须控制政府规模，这是坚持量入为出原则的治本之道。最后，明确划分政府职责。规范政府的职能范围，划清政府与市场的界限，归政府管的事一定要管好;不该政府管的事，则完全交由市场负责。

二、统筹兼顾、全面安排原则

所谓统筹兼顾、全面安排是指在安排财政支出时要全面考虑政府履行各项职能对资金的需要，合理安排财政支出的结构。现代社会，政府的职能范围十分广泛，安排财政支出，必须全面考虑、统筹安排，避免顾此失彼、结构失衡。

如何贯彻统筹兼顾、全面安排的原则呢?第一，坚持统筹兼顾与突出重点相结合。统筹兼顾要求财政支出的安排要考虑到政府各项事业发展对资金的客观需要，但这并不等于说必须在政府各项事业之间平均分配财政资金，而是在统筹兼顾的同时，应该有所侧重，突出重点。不同的历史时期，政府职能的重点有所不同。因此，在财政支出结构的安排上也应根据客观需要，随时调整。例如，新中国成立初期，我国政府所面临的最紧迫、最重要的问题是如何恢复国民经济。因此，当时政府财政支出中，经济建设支出占的比重很大。而经过几十年的建设，我国国民经济已得到很大的发展，政府在经济发展上的职责从直接的投资者转为经济运行秩序的维护者和调控者。因此，在20世纪70年代末我国实行经济体制改革后，政府财政支出中，一方面，经济建设支出所占的比重不断下降，而用于公共工程、公共服务项目的资金占财政支出的比重不断增加;另一方面，随着社会经济的发展，社会对高素质人才的需求越来越大，对教育水平的提高提出了迫切的要求，为了适应这种需求，政府用于教育方面的财政支出大幅度增加。第二，分清主次、先后有序。安排财政支出时，应按一定的顺序进行。其顺序是先维持、后发展。所谓维持性支出，是指用于维持政府机构正常运转的经费性开支;而发展性支出则是指用于扩展社会公共事业及用于经济投资等方面的支出。在安排财政支出时，应先满足维持政府机构正常运转所需开支，在此前提下，再进一步安排用于社会发展的支出。例如，在安排教育费支出时，应首先考虑维持现有学校正常运转所需要的资金，如有剩余财力时，则可安排创建新学校的投资支出。

三、厉行节约、讲求效益原则

所谓厉行节约、讲求效益，就是指以尽可能少的财政资金办尽可能多的事，最大限度地发挥财政资金的使用效益。相对于人们对资源的需求而言，资源供给量远远不足，为了使有限的资源尽可能多地满足人们的需要，无论是社会经济组织、个人还是政府，在花钱时都必须坚持节约原则。在此需要指出的是，对节约原则的理解必须全面，不能简单地将节约理解为少花钱，而必须强调，在少花钱的同时还要能做到多办事、办好事。

为了合理、有效地安排财政资金，应从以下三个方面贯彻厉行节约、讲求效益原则。

(1)　做好每年的预算编制工作。合理的预算安排可以从源头上消除财政资金浪费的现象。计划经济时期，由于计划不周造成的财政资金浪费是非常惊人的，人们常说的一句话是:计划的浪费是最大的浪费。事实的确如此，如果财政支出计划安排得不合理，不该安排的财政支出项目安排了，应该安排的项目没有安排;该拨的资金没拨足或拨多了，都会造成财政资金的浪费。预算安排中最主要也是最重要的工作是投资性支出的安排是否合理，如果贪大喜功，安排的投资性支出规模过大、项目过多，就可能造成财政资金紧张，后续的政府投资缺乏保障，从而延长投资项目的工期，降低了资金使用效益，造成财政资金的浪费。计划经济时期，我国政府预算安排上尤其是投资性支出的安排上曾出现过投资项目安排过多，超过了财政资金的负担能力的现象，其结果是出现了许多“胡子工程”，大大降低了财政资金的使用效益。经济体制改革以后，这种做法逐步得到纠正，从源头上避免了财政资金的浪费现象。

(2)　对预算支出实行精细化管理。主要是抓好财政支出从拨款到资金使用各个环节的管理工作，杜绝跑冒滴漏现象，提高财政资金的使用效益。我国过去在财政支出的管理上存在许多漏洞，由此导致财政资金使用效益较低。近些年来，我国从各个环节加强了对财政支出的管理，改革了行政事业单位预算财务管理制度，建立了政府采购制度和与之相配套的国库集中支付制度，有效地避免了财政资金的流失和浪费，提高了财政资金的使用效益。

(3)　建立健全预算民主制度。除了加强预算制度的法制化、制度化建设外，加强社会公众和舆论对政府财政资金使用情况的监督是提高财政资金使用透明度，提高财政资金使用效益的有效方式。提高财政资金使用效益并不仅仅是政府的事情，更是全社会成员的共同职责。政府的财政资金来源于社会成员缴纳的各种税、费、利，政府财政资金使用是否合理，必须要受到社会公众和舆论的监督。监督政府财政资金使用情况既是提高资金使用效益的有效手段，也是减轻政府财政负担的重要途径。要使社会公众和舆论监督有效制约政府的财政支出活动，必须健全预算民主决策制度。只有这样，社会对政府财政支出活动的监督才能得到政府的重视，起到督促政府提高财政资金使用效益的作用。