合理利用土地资源

合理利用土地资源　推进人与自然和谐社会建设

宁夏大学资源环境学院　汪一鸣　赵亚峰　岳晓燕

建设人与自然和谐社会，首先要做到人地关系（广义为人与地理环境的关系，狭义为人与土地资源的关系）和谐。土地是人类首要的生存条件和立国之本，是最基本的生产要素，社会经济发展的基础。其他各种自然资源也依托、附着于土地之上。随着人口增长和经济社会发展，人类对土地的需求不断增长，而土地总量的有限性和固定性（不可移动性），决定土地供给不可能无限增长，这一方面表明土地的重要性与日俱增，另一方面也要求人们统筹规划、合理配置土地资源，不断提高土地的集约利用程度，以有限的土地资源保障经济社会可持续发展。

1.对宁夏土地基本区情的新认识

宁夏土地总量虽小，但人均占有量不少。宁夏统计土地面积66400km²，据国土资源厅实测为51954km²，按2005年末人口计算，人均土地13亩，高于全国平均值（11亩），在全国各省市区中，仅低于藏、青、新、内蒙、甘、黑，居第7位。人均耕地（2.8亩）仅次于黑、内蒙、新，居第4位，人均灌溉耕地（1亩）仅次于新，居第2位。所以，有人认为，宁夏土地资源有数量优势，在用地上可以放开手脚，不必斤斤计较。

但是，单纯看数量是不全面的，如把量与质结合起来评价，情况就不同了。由于宁夏绝大部分为干旱半干旱气候，水资源不足，影响土壤的发育和肥力，中部干旱风沙区的灰钙土、风沙土，南部黄土丘陵区的黄绵土，北部宁夏平原的盐碱土等贫瘠土壤分布广泛，合占总面积的78%，中部土地广阔，但与水资源分布严重错位，影响土地资源的有效利用。由此，宁夏农用土地的生产率总体较低。由于宁夏投资环境较差，工业园区的投资强度（单位面积投资额）和产出率（单位面积GDP、工业增加值和利税额）也较低下。土地资源的低质性和低效性在很大程度上抵消了宁夏土地资源的数量优势。

1.1　宁夏土地处于亚健康状态

土地健康是指土地被人类利用而其生态系统功能并不受到干扰、破坏，有其一定的自我修复、更新能力，保证土地永续利用目标的实现。土地健康状况受到土地资源本身和自然、社会、经济等多种因素的影响，根据宁夏实际，我们构建了由土地生态因素、土地灾害因素、土地利用因素、土地社会因素四个准则层共18个指标构成的宁夏土地健康评价指标体系，并根据土地健康生态位理论所构建的土地健康度指数模型，计算出宁夏各市县区的土地健康度指数。结果表明，宁夏没有最好的“非常健康级”和最差的“恶劣级”，仅少数县区（银川市区、永宁、贺兰）为“健康”级，大部分县市区为“亚健康”级，少数县（海原、西吉等）为“不健康级”，宁夏全区总体为亚健康级，即土地健康状况中下，问题较多，主要反映为两低两重，即农用地投入和产出低下，生态破坏、自然灾害都较严重。

1.2　宁夏中南部各县农地资源劳动力严重超载

我们以经济农用地资源（即农用地扣除只产生生态效益而没有或极少经济产出的那部分农用地，即扣除大部分林地、全面禁牧的天然草地，只包括耕地、园地、林业苗圃地、改良草地、人工草地、养殖水面）为对象，通过构建最小劳均用地面积、规模农业压力指数、农地劳动力承载力等数学模型，计算出1995～2004年宁夏全区农地资源劳动力承载力变化、2004年宁夏各市县区农地资源劳动力承载力差异等数据。可以看出，宁夏全区农地劳动力承载力指数仅为76%，还有24%农业劳动力无法依靠本区的农地资源生存、发展。其中中南部9县区合计有农业剩余劳动力51.2万人，相当于超载农村人口138.4万人。以西吉、泾源县超载最重，农业剩余劳动力占其农业劳动力总数的70%左右。剩余劳动力数量最大的西吉县达12.7万人，海原、同心、原州区也达七八万人。这表明，在当前生产力水平和生活水平的条件下，宁夏的农用土地资源无法养活现有的全部农业人口。

1.3　宁夏土地资源相对承载力偏低

我们以全国平均水平作为对比标准的参照区，根据全国的人均资源拥有量和消费量以及宁夏的资源存量，计算评价宁夏的相对资源承载力，包括相对耕地承载力、相对农用地承载力、相对经济承载力以及相对综合承载力。结果表明，宁夏相对综合承载力指数由1995年74.5%提高到2004年89.5%，在西北各省区中，略高于青、陕、甘，而显著低于新疆（134.7%）、内蒙古（127.0%）。其中中南部8县区合计超载人口达118.8万人，矛盾最突出的海原县相对综合承载力指数仅为40.3%，超载人口达22余万，人口与资源严重不协调。超载人口量最大的还有同心、西吉、原州区，均在20万人以上。

以上这些理论计算值，在相当程度上说明了宁夏人口与土地资源关系的严峻形势。严格保护、合理开发和高效利用土地资源，实现土地的集约利用和永续利用，是我们面临的重大而紧迫的任务。

2.当前宁夏土地资源利用保护的主要问题

2.1　土地生产率低下

一是耕地生产力低，2004年粮食单产为224公斤/亩，为全国平均值（308公斤/亩）的72.7%，如计算复种指数，则仅为66.5%，也就是说宁夏三亩耕地只相当于全国平均水平的二亩耕地。二是农用地整体生产力低，每亩农用地平均农林牧渔业产值仅200元，相当于全国平均值（368元/亩）的54.3%，即宁夏二亩农用地大致仅相当于全国平均水平的一亩农用地。由此，宁夏人均农用地资源高于全国平均水平，而相对农用地承载力指数仅76.6%，为重度超载。三是建设用地的投入产出效益低，例如宁夏20个工业园区，平均投资强度208.5万元/公顷（最低的工业园区仅4万元/公顷），平均GDP产出88.9万元/公顷（最低的工业园区仅46.7万元/公顷），虽然比之20世纪90年代有明显提升，但与全国平均水平特别是东部省市仍存在很大差距。

土地生产率低的原因，除了土地本身的自然条件因素以及水土资源在时间、空间上匹配不良外，与宁夏总体经济、文化、科技水平及对外开放程度偏低关系极大，包括土地投入特别是科技投入不足，其中中部干旱风沙区天然草地的投入最少，南部黄土丘陵区耕地的施肥、改良也很不够；土地集约经营水平低，特色优势农业发展不足，农业产业化尚处初级阶段；城镇和工业园区二次产业多属缺乏高新技术和规模效益的高耗能、低产出、高污染的传统原材料产业，高附加值的深加工、精加工产业比重很低，等等。

2.2　人地矛盾日趋突出

随着人口增长，人均土地、人均耕地指标不断下降，其中有四种情况矛盾尤为尖锐：一是北部宁夏平原引黄灌区人口密度较大的农村，如吴忠市利通区市区附近、中卫市市区附近的某些乡村，每平方公里人口密度达千人以上，可与长三角、珠三角人口稠密的农村相比，以农业人口计算的人均耕地不足1亩。

二是南部黄土丘陵区人口密度较大的农村，如泾源县、隆德县某些乡村，农业人口人均耕地不足1.5亩，而这些耕地还是产出水平较低的旱耕地。

三是某些吊庄移民区，移民初期人均有灌溉耕地2亩左右或更多，由于人口增殖较快，有的吊庄人均耕地已降至1～1.5亩上下。我们于1998年调查固海扬黄灌区移民吊庄时，发现同心县丁家塘乡的农业人口人均耕地由90年代初的3.3亩降至1997年不足2亩，城关乡由原5.4亩降至2.4亩，短短数年间人地矛盾扩大的速度惊人。

四是城市郊区城乡交接地带，建设占地与保护基本农田的矛盾越来越严重，城郊建设占地大多占用优质水浇地、菜地、园地，虽然通过新开发灌溉农地达到区域数量上的大致占补平衡，但由于建设占地与新开发地质量相差很大，实际影响仍十分显著。而建设占地带来的一系列具体问题，包括失地农民能否获得足额补偿，失地农民的培训、就业、社会保障、社会救助等问题，都牵涉到和谐社会建设，特别要求审慎处理。据调查，2002～2004年3年中，全自治区涉及被征地农民3.5万户，计11.4万人，其中大部分已转为城镇户，但稳定就业的只占劳动力数的48%；银川市在处理建设占地与失地农民出路的关系上积累了不少成功经验，但也存在失地农民补偿标准不一、安置费偏低，收入下降、生活负担加重，再就业困难，创业缺乏技术指导、信贷扶持等若干具体问题。

2.3　城镇建设用地利用粗放

由于人们存在宁夏地多的观念误区，往往忽视建设用地的集约利用问题。据宁夏建设厅2004年年报，全区城镇建成区人均用地155m²。这一数据远远超过国家颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（标准规定，Ⅰ级用地指标人均60.1～75m²，Ⅱ级75.1～90m²，Ⅲ级90.1～105m²，Ⅳ级105.1～120m²），也超过全国特大、大、中、小城市的实际人均城市用地（分别为74.6、88.0、107.9、142.7m²）。跟国外相比，发达国家人均城市用地82.4m²，发展中国家83.3m²，可见宁夏城镇用地集约利用水平很低。宁夏每增亿元固定资产投资，建设用地增量达170.3hm²，每增亿元GDP，建设用地增量142.2hm²，也远大于邻近省区。银川市区综合容积率为0.79，比之西安、兰州均差，石嘴山市区、吴忠市区、固原市区、青铜峡市区、灵武市区综合容积率分别为0.56、0.68、0.75、0.52、0.65，中卫市区与银川市区同为0.79，而各县镇和其他建制镇综合容积率一般在0.4以下，土地利用十分粗放。据对银川、石嘴山、青铜峡市和海原县6个不同类型工业企业典型调查，平均建筑系数不到30%，平均容积率0.69，均超过了国家规定的不低于30%、0.8之标准。20个开发区（工业园区），闲置地颇多，土地利用率仅为66%。

宁夏农村居民点用地，因土地详查时未把应列为农用地的菜地、果园、饲养场、晒谷场等用地划出，导致统计的农村居民点人均用地高达288m²（川区超过200m²，山区超过300m²），偏离实际情况。据典型调查，山区海原县两个自然村人均326.5m²，扣除林、园、场后，实际人均宅基地147.8m²。川区中卫市城区两个自然村人均84.4m²，实际人均宅基地52.6m²；永宁县一自然村实际人均宅基地73.7m²。即按宅基地计算，均小于国家人均150m²指标。值得注意的是，因村庄规划建设改造工作滞后，以致近两年出现了农村人口较快下降，而农村居民点用地则继续上升的现象。

从城镇用地增长的弹性系数来看，1995～2004年间宁夏城镇用地年均增长率6.3%，同期非农业人口（代表城镇人口）年均增长率4.7%，城镇用地增长的弹性系数达1.34，大大超过了公认的1.12适度弹性系数指标。这主要与建设用地重外延扩大、轻内涵挖潜，重增量扩展、轻存量优化的观念，以及不按规划办事、宽打窄用、盲目占地、提前圈地、甚至违规占地有关。

2.4　土地退化、污染比较严重

宁夏没有一个市县区土地处于非常健康状态，大部分处于亚健康，一部分不健康或处于亚健康、不健康的边缘。历史上遗留至今的林地缩减、水土流失、草地退化、土地沙化、土壤盐渍化等问题，经过近些年的综合治理和生态建设，已经进入生态恢复的相持阶段或初步改善阶段，但水土流失、土地沙化等生态破坏问题还有相当大部分有待进一步治理，这些问题的彻底解决，尚需长期坚持不懈的奋斗。工矿、道路、水利建设造成局部新的水土流失、土地沙化的现象仍时有发生。由于高地开发新灌区导致相邻低地出现新的土壤次生盐渍化，也不在少数。中南部地区一些农户随意侵占、垦殖草原，有的地方甚至有组织地对草原圈占开垦，造成很多不在册耕地，这类耕地退耕还林还草后往往在多雨年份又悄悄变回耕地，造成新的生态破坏。近些年来，对改土培肥重视不够，施用有机肥不足，而不合理施用化肥、农药较多，加上畜禽养殖场粪便的面源污染扩展，导致不少地区耕地质量下降，土壤污染、水环境污染有加重、蔓延趋势。石嘴山市和灵武市煤矿采空区的土地塌陷问题、煤矸石堆积自燃污染环境问题，目前虽已引起有关方面重视，加大了治理投入力度，但复垦治理任务艰巨，尚需长期努力。

3.建设人地关系和谐的宁夏土地合理利用新格局

全面贯彻以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，围绕建设全面小康社会、和谐社会的宏伟目标，加强土地宏观调控和用途管制，既保证当前经济社会平稳快速发展的合理土地需求，又保证长远发展的土地供给，实现土地资源永续利用，人地和谐共存，我们认为，必须从以下五个战略重点狠下功夫。

3.1　结构优化

调整优化土地利用结构，是经济社会发展的客观需要，也是土地提高经济产出率和自身价值的必然趋势，而在经济欠发达的宁夏尤为重要。结构优化升级的基本点是：第一，在供给引导和制约需求的前提下，适应工业化、城镇化加速发展进程，以及基础设施进一步改善的需求，正确处理需要与可能、发展与保护、重点与一般的关系，优先保证国家和自治区重点建设项目的用地需求，保证特色优势产业和重大基础设施建设，保证沿黄城市群发展，适度提高建设用地率，包括满足宁东能源化工基地、银川和地方性中心城市、太中银铁路和高速公路、固原市六盘山机场、中卫市沙坡头机场等工矿用地、城镇用地、交通运输用地等合理需求，使国家的西部大开发战略在宁夏得到顺利实施。

第二，适应生态建设需求，积极提高林地率，稳步增加各类林地、园地，相应减少不适耕作的耕地、某些转化为林地的天然草地和某些未利用地，有效保护湿地。

第三，从宁夏具有耕地数量优势的特点出发，今后在稳定一定耕地面积的前提下，着重提高耕地质量及其综合生产能力，即适度开发灌溉耕地以继续提高灌溉耕地率，大力建设旱作基本农田，积极发展阳光温室农业，综合治理某些退化耕地，不适耕作的坡耕地、沙旱地退耕还林还草。通过耕地和其他农用地的结构优化，促进农业的专业化、规模化、区域化生产和特色优势农业快速发展。

第四，适应部分农村人口向城镇或区外转移的趋势，以及建设村容整洁的社会主义新农村要求，搞好村镇建设规划，逐步压缩农村居民点用地。但要注意，在相当一段时期内，要根据不同情况，适当满足部分转移农民城、乡双栖的实际需求。

统筹协调、合理安排各部门、各行业、各地区用地需求，必将大幅度提高土地利用的综合效益。

3.2　农地保护

落实保护耕地基本国策。通过划定基本农田保护区、基本草场保护区、自然保护区等措施，严格保护基本农田、园地、林地、基本草场和重要渔业水面。严格控制非农建设随意占用农用地，建设用地尽可能利用未利用地和天然草地，尽量少占耕地特别是少占灌溉耕地和优良耕地，坚持落实耕地占补平衡数量与质量并重原则，加大基本农田保护和建设的投入力度。宜耕土地后备资源得到适度开发，贺兰山东麓和宁东基地的红墩子、临河等半荒漠牧草地逐步开发为灌溉耕地、人工草地、林地构成的新绿洲。煤矿采空塌陷区全面实施土地整理复垦工程。

要确保人均一亩基本农田的最低要求，保障农民的土地合法承包经营权和依法流转权益，完善征地制度和合理补偿机制，妥善安置被征地农民，健全土地节约利用和收益分配机制，推进土地资源的市场化配置和土地制度创新，完善耕地保护和土地管理的责任制度，维护好广大农民的根本利益，加强和谐村镇建设。

预计在全部完成退耕还林还草工程之后，全区耕地面积将基本保持稳定，即长期保持106.7万hm²左右，同时稳步提高灌溉耕地和旱作基本农田比重，基本农田保护面积维持在88万hm²，保证耕地总体质量及其生产率节节上升，确保食物安全不出问题。

3.3　集约利用

节约利用土地是土地利用的根本指导方针，要按照以内涵挖潜为主、提高土地集约利用水平的思路，围绕保障科学发展和建立资源节约型社会的目标，分析挖掘各行业各地区土地集约利用潜力，统筹安排存量和增量用地，城乡各业都要在提高土地利用效率和产出率、探索节约集约用地新模式上下功夫，走出一条符合我国国情、宁夏区情的土地利用新路子。

“十一五”期间，建设用地增量较多，但我们一定要千方百计缩短由外延发展为主向内涵挖潜为主、由粗放经营方式向集约经营方式的转变进程，依靠规划、科技、管理、政策、法规等多种措施，提高闲置土地、低效用地的利用效率和产出效率。要管住总量、严控增量、盘活存量，控制农用地转为建设用地的规模，坚决防止盲目扩大城镇用地、工业园区用地规模或超前圈占建设用地。

正确处理改善人居环境与节约用地的关系，建立健全用地定额标准，推行多层标准厂房，控制城市大广场建设，发展节能省地型公共建筑和住宅，人均城镇用地稳定于128m²水平，较大幅度提高工业园区每公顷投资强度和产出率。在科学规划基础上，开展农村居民点用地整理，调整布局，控制占地，推进废弃地复垦，探索建立城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩制度。重视提高城郊农用地的综合效益（如景观、旅游和生态效益），提高农用地与建设用地合理布局、镶嵌布局的综合效益。

3.4　生态保育

坚持不懈地综合治理水土流失、草地退化、土地沙化、土壤盐渍化、湿地萎缩等生态破坏问题。从促进生态系统走向良性循环的角度，加强农用地的物质投入和科技投入，重视土地的培肥改良，防治农用地的退化、污染。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿的长效机制。改善生态系统的结构和功能，使农田、森林、草地、湿地、城市等各类生态系统在地区上有机结合、优势互补，形成城镇与永久耕地、生态功能区相互间隔、高效协调可持续的空间格局，促进土地资源利用与生态环境保护的协调统一，建设资源节约型、环境友好型社会。

3.5　分区管治

根据不同地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将全自治区国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，实行差别化管理，提出分类指导的土地利用调控指标和措施，逐步形成各具特色的空间开发结构。

3.5.1　优化开发地区

包括各地级市、县级市市区、县城等国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的地区。要在集聚产业的同时吸引较多人口，对一二三产业进行深度开发，对土地资源实行高效利用和更严格的建设用地增量控制，改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位。其中银川市区及其他地级市市区要严格限制低水平的盲目开发和占地大、耗水多、耗能高、污染重的产业布局，保留较多的绿色空间，创造适宜的创业环境和人居环境。重点发展都市农业、有机农业、生态农业、设施农业等现代农业体系。工业项目要向园区集中，实行更加严格的节地、节水、节能、节材、防污标准。

3.5.2　重点开发地区

包括位于灵武市和盐池县西部、同心县韦州等地的宁东能源化工基地，中卫市城区的铁路、公路、民航交通物流枢纽，规划建设的大柳树水利枢纽，以及全区重点开发区、重点工业园区等，资源环境承载能力较强、发展潜力较大，具备在一定程度上集聚产业和人口的地区。通过加大资金、人力、科技投入，充实基础设施，改善生态环境和投资创业环境，促进特色优势产业集群和循环经济发展，壮大经济规模。要适当扩大建设用地供给，满足工矿发展、城镇建设和基础设施的合理用地需求。宁东基地既是资源开发潜力巨大的能源综合开发重点区，又处于毛乌素沙漠化防治区，必须在加强生态修复和环境保护的前提下实施有序开发、科学发展，合理利用半荒漠天然草地作为工业园区集聚产业，依托银川市区、灵武市区等绿洲城市发展服务业和集聚大部分增量人口，并鼓励有稳定就业和住所的外来人口定居落户。

3.5.3　限制开发地区

包括中部干旱风沙区、南部黄土丘陵区的大部分乡村，资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，关系到较大区域范围生态安全的退耕还林还草地区、草原“三化”地区、水土流失、土地沙化严重地区。通过对其开发建设活动进行必要的引导、调整，坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜地发展与本地资源环境相协调的特色产业。在地区发展目标上突出生态修复和环境保护的指标，在GDP、财政收入等经济指标发展速度的要求上不能与优化开发、重点开发区相攀比，而应制定合乎本地特点的适度指标。严禁生态用地随意改变用途。通过农村人口城镇化和较大规模劳务输出，促进超载人口自愿有序转移，减轻对资源环境的过大压力，逐步形成协调的人地关系，促进退化生态系统的较快修复和进入良性循环，为保障西北和国家的生态安全发挥应有作用。

3.5.4　禁止开发地区

包括六盘山、贺兰山、罗山、白芨滩、沙坡头、云雾山、沙湖、哈巴湖、青铜峡库区等自然保护区。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。各类保护区都要实行严格的土地用途管制，不准随意改变用地功能。自然保护区内除从事生态保护建设、生态旅游服务的人口外，逐步引导从事其他经济活动的人口实现有序转移，实施生态移民计划。