土地资源利用存在的主要问题

5.1.3　土地资源利用存在的主要问题

1）土地利用控制指标区域配置与资源禀赋的矛盾

江苏省土地利用控制指标区域配置与资源禀赋的矛盾主要体现为全省各个地市的耕地总量动态平衡与区域耕地后备资源不均衡之间的矛盾。

耕地总量动态平衡要求“在今后一定时期内，做到耕地面积不再减少，并略有增加”。耕地总量动态平衡思想贯穿上一轮土地利用规划整个规划体系，在实际的规划编制中，往往将指标层层分解，最终耕地总量动态平衡战略变成了以县甚至以乡为单位的小区域的平衡。保持耕地总量动态平衡的两条必然途径，一是控制非农建设占用耕地，二是开发耕地后备资源。耕地总量动态平衡政策目标非常明确，但这个政策的实施却是有违比较优势的原则的，苏南地区自然条件比较好，土地利用率高，土地的后备资源已十分有限，而且经济发展对于土地的非农需求旺盛。经济发达地区非农建设用地的产出效率远大于欠发达地区（陈江龙，2004）。因此，要求苏南地区实现耕地总量动态平衡可能会带来两种不良的效果，一是经济发展受到一定程度的限制，违背我国当前经济发展是硬道理的指导思想。二是造成生态环境的破坏，为了达到占补平衡的要求，许多边际土地被开垦为耕地，而在苏南地区，由于非农就业机会多，务农的机会成本高，现有耕地抛荒或低效利用的现象已十分普遍，新开垦的耕地往往很快抛荒，水土流失严重，造成区域生态环境的恶化。因此，耕地总量动态平衡政策在苏南地区的实施可能会适得其反。

2）土地利用控制指标区域配置与经济增长的矛盾

土地利用控制指标区域配置与经济增长的矛盾主要体现为建设占用耕地指标、基本农田区域配置与不同经济增长阶段土地需求之间的矛盾。

《江苏省土地利用总体规划（1997～2010年）》规定了各个区域建设占用耕地指标。指标的分解主要依赖于区域的经济、人口、耕地数量、后备资源等，经济发达地区在人口、耕地总量、后备资源等指标上并不占优势，指标分配基本上从区域公平的角度来考虑。从建设占用耕地指标的实施情况来看存在着明显的地区差异，苏南地区规划建设占用耕地指标已全部用完，苏中地区接近用完，苏北地区尚有剩余。从表5.7可以看出，1997～2010年无锡市规划建设占用耕地指标为10 200hm²，但1997～2003年实际建设占用耕地指标为14 489.7hm²，占规划指标的142.06％；1997～2010年南通市规划建设占用耕地指标为9 200hm²，但1997～2003年实际建设占用耕地指标为7 603hm²，占规划指标的82.85％；1997～2010年盐城市规划建设占用耕地指标为19 549.61hm²，但1997～2003年实际建设占用耕地指标为11 730.49hm²，占规划指标的60％。这表明江苏不同地区土地需求压力空间分布不均，苏南地区远远大于苏中和苏北地区。

表5.7　规划建设占用耕地指标实施情况

资料来源：无锡市、南通市、盐城市国土管理局。

建设用地指标分配的不科学导致了建设用地供给与经济发展需求的不平衡。根据土地利用现状调查资料，目前江苏省苏南地区建设用地占全省的32.6％，第二、三产业地区生产总值占全省的比例达到62.97％；苏中地区建设用地占全省的21.78％，第二、三产业地区生产总值占全省的比例为17.54％；苏北地区建设用地占全省的45.61％，但第二、三产业地区生产总值占全省的比例仅为19.49％。从经济发展水平与建设用地的比例来看，苏南地区建设用地的比例相对较低，没有充分发挥其比较优势。

基本农田分布同样与经济发展水平不平衡。上一轮土地利用总体规划（1997）在确定基本农田保护区面积时基本按照不低于耕地总面积80％的指标来确定。苏南地区由于经济发展对农用地的需求大，需要占用一部分的耕地，而后备耕地资源又极其有限。因此按照现有耕地来计算基本农田保护的比例奇高，如苏州市、常州市按照现有耕地计算的基本农田保护率达90％以上。在目前耕地保护的政策下，苏南地区基本农田保护率过高已经成了区域经济进一步发展的重要约束。

3）耕地资源快速非农化与土地资源低效配置的矛盾

江苏省正处于工业化、城镇化快速发展时期，在社会经济发展过程中不可避免地要占用大量的耕地资源，造成耕地资源的非农化，从图5.10可以看出，1990～2002年江苏省耕地非农化长期处于高位运转的趋势，年均建设占用耕地11 398.95hm²。

图5.10　1990～2002年江苏省建设占用耕地数量

（资料来源：江苏省国土资源厅）

耕地的快速非农化是经济增长的内在需求所推动的，是经济发展的必然规律。但在人地关系紧张的背景下，江苏省土地却依然存在低效利用的问题，主要表现为：产业结构趋同、低水平重复建设带来土地利用结构的不合理；土地征、转、供脱节，土地闲置和粗放利用现象严重。与上海、浙江相比，江苏省单位建设用地的产出率远低于上海，也低于浙江省。2004年上海市单位建设用地地区生产总值是江苏的3.52倍，浙江省是江苏的1.36倍。

表5.8　不同省市建设用地产出率比较　　（亿元/km²）

注：建设用地产出率＝地区生产总值/建设用地总量。

资料来源：江苏省、上海市、浙江省国土资源厅。

4）持续扩张的土地需求与有限供给的矛盾

世界产业空间布局正在进行大的调整，长三角地区作为承接发达国家制造业转移的重要区域，正在形成国际制造业基地。江苏省正处于工业化中后期经济发展阶段，这一阶段的特征是重化工业的快速发展，而且江苏省水土资源、产业基础等方面具有发展重化工业的良好条件。日本、韩国、台湾地区的发展经验表明，当经济发展处于重化工业快速发展期，土地资源也将伴随着快速的非农化。江苏省“十一五”发展规划的目标是地区生产总值年均递增10％，到2010年人均地区生产总值突破33 000元。按此推算，2010年江苏省的地区生产总值将达到27 481.2亿元左右。根据预测，按照80％新增建设用地占用耕地的比率，“十一五”规划期间江苏省每年建设占用耕地约在2.53万～3.2万hm²之间，2011～2020年约需每年占用耕地5.06万～6.67万hm²。而国家每年能够给予江苏省的建设占用耕地的计划指标每年大约在1.5万hm²左右。从目前国家的粮食安全政策、土地利用政策的发展趋势来看，短期内要放松耕地保护的管制程度可能性很小。因此，如果不改变土地利用的方式，江苏省经济发展导致的土地非农需求与有限供给之间的矛盾将会日益突出。