土地整治规划

土地利用专项规划是为了特定的目的，针对特定的用地而进行的单项专门性的规划，它是土地利用总体规划的深入和补充，也是保障土地利用总体规划实施的重要措施。根据目前国家的规定，各级土地利用总体规划必须包含相应的土地利用专项规划。

土地利用专项规划是为了解决某个特定的土地利用问题而编制的土地利用规划，如村镇规划、菜地保护区规划、名特优产品保护区规划、自然保护区规划、耕地保护区规划、土地开发规划、土地整理复垦规划等。

土地利用专项规划的产生是在土地利用总体规划尚未编制的情况下，用以解决某特定地区某个紧迫问题所提出的一套措施、政策或方案，或者在总体规划中提出的综合性政策、措施不足以解决局部地区的特殊问题时，所需编制的专门规划。它不同于土地利用总体规划，协调整个区域的各种用地安排，而是就某一专题，对某一用地深入开发。在内容的广度上，土地利用总体规划超过土地利用专项规划，而在内容深度上，后者超过前者。两者研究的特殊矛盾不同。显然，不论是总体规划，还是专项规划，其最终目标都是通过对土地生态经济系统的调控，提高土地的利用率和生产力，获取土地综合效益最优。

土地利用专项规划是指针对土地利用的某一方面而进行的土地利用规划。就其本质而言是土地利用总体规划的深入和补充，是土地利用总体规划的有机组成部分，因而，土地利用专项规划仍具有土地利用总体规划的一般性质，即具有综合性、长期性、战略性、指导性和动态性。

从上述专项规划的定义可以看到，土地利用专项规划是一项与总体规划含义不同的规划，因而除具有土地利用总体规划一般性质外，还具有其特殊性质。

土地利用总体规划是对土地利用全部过程进行宏观控制、协调、综合平衡的战略性的安排，而未对土地利用过程中的某一方面、某一阶段做出具体的安排。土地利用包括开发、利用、整治和保护四个方面。其中土地开发、整治和保护是土地利用过程中具有不同于一般土地利用意义的三个方面。土地利用有广义和狭义之分。广义的土地利用指土地的开发、利用、整治和保护活动过程；狭义的土地利用指土地利用活动过程本身，也就是土地的使用。广义和狭义的土地利用都是土地利用总体规划的研究和工作对象。而土地利用专项规划则专指针对土地利用过程中的土地开发、土地整治、土地保护三个方面的规划。

土地利用总体规划的范围是规划区内的全部土地，而土地利用专项规划只是规划区内的部分土地。土地利用专项规划是针对土地利用的某一方面进行的规划，在一定时期，需要开发、整治或保护的土地只是局部存在的，因而土地利用专项规划只是相对规划区内的部分土地。

土地利用专项规划虽然也具有综合性、战略性和指导性等宏观控制的性质，但相对土地利用总体规划而言，则具有具体性。首先，它是对土地利用具体的某一方面的规划；其次，规划的内容、措施、解决的土地利用问题都比较具体；再次，专项规划的指导性相对减弱，实用性增加，一般都具有具体的实施方法。

土地利用总体规划要对全部土地实行同一类型的规划，规划的目的、任务、内容、程序、方法等基本一致。而专项规划由于针对性强，同一总体规划区内土地利用问题性质不同，应采取的专项规划类型就不同。不同类型的专项规划，其目的、任务、内容、程序、方法、手段等是不同的。如土地整治和土地保护就不同，甚至土地沙化治理和土地盐化治理也不同。因此要根据规划区内的土地利用的具体问题，选择土地利用专项规划的类型。

土地利用专项规划的任务主要是对土地进行更好的开发、整治和保护。其中土地开发是指对未利用土地或低利用率土地进行开发或提高利用率。土地整治是指对土地资源中已被开发利用，但其土地生态系统正在或已遭破坏的土地进行改造，以使其恢复正常土地利用功能。土地保护是指保护土地数量、质量和生产力以及具有重大科学、经济、生态价值的土地自然生态系统。不同地区针对不同土地利用特点和问题，而编制的土地利用专项规划的任务，需要根据具体情况而定，即根据土地利用专项规划的目的而定。而且，作为土地利用总体规划组成部分的土地利用专项规划的任务，还要完成总体规划所分配的任务。

土地利用专项规划的类型很多，每一土地利用方式都可以编制相应的专项规划。但按照专项规划所涉及的土地利用的内容而划分，我国目前开展的土地利用专项规划大致可以分为以下三大类：

它是研究和编制我国土地资源中暂时难以利用和已被开发而遭破坏或开发利用不充分的土地，如滩涂、荒草地、沼泽地、中低产田、废弃工矿地、废弃村庄用地、交通挖废地等。这类专项规划是为不断提供后备土地资源服务的。

它是研究和编制我国土地资源中具有重要经济、生态、社会和其他特殊意义的土地利用保护规划，如基本农田保护区规划、自然生态保护区规划、土特产保护区规划、名胜古迹风景区保护规划等，是保护我国土地生产力，稳定我国土地生态环境的重要措施和手段。

它是研究各类建设用地的适当规划和合理布局，如城镇用地规划，水利、交通用地规划等，是控制建设用地的重要手段。

另外，有些根据国家土地法律、法规和政策需要而编制的土地利用专项规划则可能同时兼具土地保护、开发和建设用地控制的内容，如耕地总量占补平衡专项规划就涉及建设占用耕地的控制、耕地后备资源的开发、中低产田改造等内容。再如土地储备规划涉及规划区域各类储备地块。

基本农田是粮食生产的重要基础，是耕地保护的核心。基本农田是国家从战略的角度出发，考虑满足整个国民经济发展和本地区规划期内人口增长对农产品的需求，而必须确保的最低数量的农田。我国于1994年8月颁布《基本农田保护条例》，并在基本农田保护方面投入大量的人力、资金，但基本农田数量、质量仍逐年下降，特别是在当前我国人口持续增加、经济建设不可避免要占用部分耕地、粮食生产不容乐观的形势下，保护耕地特别是保护基本农田是“一条不可逾越的红线”。对保障国家粮食安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。

根据《基本农田保护条例》(1998年12月27日国务院令第257号发布)第二条规定“基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地”。第十条又规定下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理“(一) 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；(二) 有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；(三) 蔬菜生产基地；(四) 农业科研、教学实验田。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区”。

我国尽管在20世纪50年代就开始了对农田的保护，但一直未见成效并受到政府重视。我国“基本农田”一词提出大致为20世纪60年代初。1963年11月，黄河中下游水土保持会议上，便有“通过水土保持，逐步建立旱涝保收，产量较高的基本农田”之说。20世纪60年代，有人称之为高产稳产基本农田，也有人称之为旱涝保收高产稳产基本农田。虽然称谓不同，但是中心内容都是高产和稳产，强调了基本农田和一般耕地之间的质量差别，反映了土地内在肥力特征和生产特征。但是产量高和稳并没有明确标准和科学依据，而且这种标准有一定的地域性。直到20世纪80年代末，基本农田仍是指生产力高、抗灾能力强的高产稳产农田。进入20世纪90年代，随着人口增加，耕地减少，人地关系逐渐紧张，国家开始重视基本农田数量保护，强调基本农田与人口以及社会发展之间的关系。

1994年8月国务院颁布《基本农田保护条例》，明确基本农田概念、分等定级方法等内容。1996年5月国家制定《划定基本农田保护区技术规程》，规范基本农田保护区划定操作。并把“承认维持生产所需要拥有的起码土地面积，并抑制进一步分割土地和限制具有生产力的可耕地转向其他用途”列入中国21世纪议程。2011年6月，国土资源部发布《基本农田划定技术规程》(TD／T 1032—2011)，标志着我国基本农田划定工作全面进入可操作性、科学化、规范化阶段。

基本农田应该包含以下三方面的含义：(1) 强调基本农田与一般耕地的内在肥力差异，即耕地自然生产力高低；(2) 明确基本农田与一般耕地所处地段的不同，即农田区位条件的优劣；(3) 基本农田是一定时段内人地关系状况的反映，即时段性特点，它赋予了基本农田的动态内容。因此，对基本农田的理解应当考虑农田内在肥力特征、所处区位条件以及不同时期对基本农田的需求状况。

根据《基本农田保护条例》(1998年12月27日国务院令第257号发布)第二条规定“基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域”。

严格说来，农田保护包含三层含义：一是农田保存，即根据区域社会和经济发展需要，维持区域必需的农田数量和质量动态稳定，保存农田生产力；二是农田利用，即保持拟保存的农田资源的持续开发利用，以便取得合理的生态、社会和经济效益，保证国民经济稳定和社会发展所需基本农产品的供应；三是农田监测和管理，即利用行政、科学手段，对拟保存农田的环境、基础设施、土壤肥力和土地利用状况进行监测和管理。其中，保护的主体是保存农田生产力，保护的前提是明确人地关系和区域发展目标，保护的目的是持续有效地利用农田资源。监测和管理是保护的手段，也是农田可持续利用的保证。

因此，基本农田保护具有区域性、综合性、层次性、时段性和政策性。区域性是由基本农田分散性和经济差异性所决定的，它表现在以下三个方面：① 不同区域基本农田保护侧重点不同，如平原地区侧重农田数量保护，山区更重视农田质量保护；不同区域基本农田数量指标、保护目标和保护方式不同，如在城市边缘带和经济开发区，基本农田面积比率略低于农业区，农田保护目标偏重于环境保护；区域之间基本农田保护相互协调。② 综合性表现为基本农田保护是一项复杂的系统工程，其对象、目标、理论和方法中均存在着自然、社会、经济的广泛交叉和联系，表现为保护的综合性特征。③ 层次性由基本农田空间分布、保护内容和管理机构的等级层次决定，不同层次上，基本农田保护目标、内容不同，保护方式也不同。④ 时段性表现为基本农田保护不仅受人地关系的影响，还取决于农田资源面积和质量状况。⑤ 政策性表现为基本农田保护是国家对耕地资源保护的反映。

综上所述，基本农田保护区规划的基本任务是在分析研究人口数量、土地质量和数量、国民经济发展对土地需求等内容的基础上，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。基本农田保护区规划是土地利用总体规划的专项规划，是土地利用总体规划中有关耕地保护内容的深化和完善。

根据《基本农田划定技术规程》(TD／T 1032—2011)规定，基本农田划定指的是“根据土地管理法、基本农田保护条例及相关规定，按照土地利用总体规划，依照规定程序确定基本农田空间位置、数量、质量等级、地类等信息的过程”。基本农田划定就是在空间、数量上和质量上将基本农田落实到具体的地块。

国土资源部规定，县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区。

(1) 切实保护耕地原则

“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策，划定基本农田保护区就是要保护耕地资源，满足人民生活和社会生产对耕地的需求，基本农田保护规划应优先保护集中连片和高产稳产的耕地。

(2) 综合协调、统筹兼顾原则

我国正处于经济快速发展、城市化加速的阶段，非农业建设需要占用大量的耕地。因此，划定基本农田保护区时，也要充分考虑经济发展对非农业建设用地的需求，对区域内的各类用地进行综合协调和统筹安排，保证经济快速、持续、协调发展。

(3) 与土地利用总体规划相衔接的原则

基本农田保护区规划是土地利用总体规划的专项规划，是关于耕地保护内容的深化和补充。基本农田保护区规划还要完成土地利用总体规划所分配的任务，应在土地利用总体规划控制下编制，基本农田的数量、分布都要与土地利用总体规划相协调，以保证土地利用总体规划的顺利实施。

(4) 双轨并行的原则

基本农田保护区划定必须遵循由上而下和由下而上相结合的双轨并行原则，基本农田保护控制指标由省(自治区、直辖市)、市、县(市)、乡(镇)逐级下达，以乡(镇)行政辖区为基本核定单位。基本农田保护区划定方案经上一级人民政府审核后，提请同级人民代表大会常务委员会审议通过，并报省人民政府备案。基本农田保护区的保护与管理实行由下对上逐级负责的方法，逐级签订基本农田保护责任书。

(5) 区划完整性的原则

为了便于农业生产机械化和耕地的规模化经营，以及对基本农田实行统一管理，划定基本农田保护区尽量集中连片，并不宜打破村级行政界线。

(1) 下列耕地应当划入基本农田保护区：经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田；农业科研、教学实验田；集中连片程度较高的耕地；相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。

(2) 为基本农田生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的其他零星土地，可以划入基本农田保护区。

(3) 土地利用总体规划已预留为建设用地的土地，不再划入基本农田保护区。

(4) 基本农田保护区的边界应依据上一级土地利用总体规划的规划目标和分区要求，参照已有的相关规划，综合考虑生态环境建设安排、基础设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界划定等因素确定。尽可能利用明显的线形地物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线，兼顾行政界限。

(5) 基本农田保护区划定中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线形工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设难以定位的独立建设项目(如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等)。同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。

(1) 基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。

(2) 土地整理复垦资金应当优先投入基本农田保护区。

(3) 基本农田保护区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田；规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。

(4) 基本农田保护区内，严禁安排城镇村建设用地和未列入项目清单的其他非农建设项目。

(5) 在不突破规划的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。

此外，在划定基本农田保护区时，还要区分基本农田集中区和基本农田整备区。① 基本农田集中区。市级土地利用总体规划，可根据当地实际情况，将基本农田分布集中度相对较高、优质基本农田所占比例相对较大的区域，划定为基本农田集中区。基本农田集中区，要重点保护和整治。城乡建设用地规划布局应尽量避让基本农田集中区。② 基本农田整备区。乡级土地利用总体规划，在落实基本农田保护任务、明确划定基本农田保护地块的前提下，可结合新农村建设和土地综合整治项目的实施，划定基本农田整备区。基本农田整备区内，要加大土地综合整治的资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成集中连片的、高标准粮棉油生产基地。

乡级土地利用总体规划要求，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到具体的地块，这就是基本农田划定。

基本农田划定应遵循“依法依规、规范划定、确保数量、提升质量，稳定布局、明确条件”的基本原则，具体要求为：① 依据有关法律法规和土地利用总体规划，以已有基本农田保护成果为基础，综合运用土地利用现状调查成果与农用地分等成果，开展基本农田划定工作。② 确保划定后的基本农田面积不低于土地利用总体规划确定的基本农田保护面积指标。③ 优先保留原有基本农田中的高等级耕地，集中连片耕地；划定后基本农田平均质量等级应高于划定前的平均质量等级，基本农田集中连片程度有所提高。④ 新划定的基本农田土地利用现状应当是耕地。

基本农田划定工作分为工作准备、方案编制与论证、组织实施、验收与报备四个阶段。

(1) 工作准备

① 基础资料收集

收集以下资料：

a. 土地利用总体规划资料

市、县、乡三级土地利用总体规划图、数据库、文本及说明；

涉及基本农田的规划调整有关成果和审批资料。

b. 土地利用现状调查资料

土地利用现状调查成果；

年度土地变更调查成果。

c. 已有基本农田保护资料

图件资料：标准分幅基本农田保护图，乡级基本农田保护图，县级基本农田分布图；

表册资料：基本农田面积统计表、汇总表，基本农田台账等表册；

数据库资料：基本农田数据库；

文字资料：基本农田保护相关文字资料。

d. 农用地分等资料

农用地分等成果图件、数据库及相关技术报告。

e. 其他土地管理相关资料

建设项目依法占用基本农田的用地审批资料；

涉及基本农田的生态退耕及灾毁资料；

土地整理复垦开发相关资料；

岩石地球化学测量成果资料。

② 初步调查和分析

土地利用总体规划批准后，应用土地利用现状调查成果，建立已有的基本农田划定成果与土地利用总体规划成果的对应关系。通过内业核实和实地勘察，查清规划确定的基本农田保护区内基本农田地块现状信息，确保规划确定的基本农田图、数、实地一致；结合农用地分等成果，核实基本农田质量等级信息；综合分析可划定基本农田的空间位置、地类、数量、质量等级等。

(2) 方案编制与论证

① 方案编制

在初步调查和分析的基础上，拟定基本农田划定方案，方案包括：

a. 基本农田划定方案包括：划定方案文本及说明；拟划定基本农田清单［含地块坐落、片(块)编号、地类、面积、质量等级信息等］；涉及划定的相关图件；划定前、后的基本农田汇总表等。

b. 相关附件包括：划定地块的实地勘验报告；相关部门意见；县、乡级土地利用总体规划图、数据库、文本及说明；其他必要附件等。

② 方案论证

对于基本农田划定方案，应从组织、经济、技术、公众接受程度等方面，进行可行性论证，征求村民意见，取得相关权益人同意，做好与相关方面的协调。经反复协调仍有异议的，应提交县级人民政府审定。

(3) 组织与实施

县级国土资源管理部门依照经审批通过的基本农田划定方案，根据划定的技术方法与技术要求开展划定工作，将基本农田落到具体地块，落实保护责任，及时设立统一规范的保护标志，编制、更新数据库、图件、表册等基本农田相关成果资料，填写基本农田划定平衡表。

(4) 成果验收与报备

① 成果验收

基本农田划定成果验收采取内业审核与实地抽查相结合的方式，按规定进行自检、初检和验收。依据最新土地利用调查成果和土地利用总体规划，对划定地块进行对比分析并实地核实。

初检按照每个县(市、区)不低于新划入基本农田总面积50％的比例进行抽查；验收应按照不低于新划入基本农田总面积15％的比例进行实地抽查核实。

② 成果报备

基本农田划定成果经验收合格后，由各级国土资源管理部门逐级备案。

报备内容：基本农田保护图、表、册、相关工作报告等纸质资料；数据库等电子信息。

此外，“51号文件”还特意对基本农田调整做了相关规定。市、县、乡级土地利用总体规划编制中，基本农田调整应当按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，遵循以下原则：a. 依法依规，规范调整。应依据有关法律法规、现行规划实施情况和新一轮规划目标任务，对现状基本农田进行局部调整。严禁借规划修编随意调减耕地保有量和基本农田保护面积，擅自调整基本农田布局。b. 确保数量，提升质量。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；调整后的基本农田数量、质量和布局安排应协调一致。c. 稳定布局，明确条件。国家和地方人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周边的耕地，水田、水浇地等高等别耕地，土地整理复垦开发新增优质耕地，应当优先划为基本农田。

对于调入的基本农田，要求：a. 新划为基本农田的土地现状应当为耕地。规划期内预期开发为耕地的未利用地和水域、预期整理复垦为耕地的建设用地、预期调整为耕地的其他农用地等，不得划为基本农田。b. 高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地、整理复垦开发新增的优质耕地等，应当优先划为基本农田。c. 城镇村建设用地规模边界内作为“绿心”、“绿带”保留的耕地，以及城乡建设用地扩展边界内作为生态景观和绿色开敞空间的耕地可以划为基本农田。d. 地形坡度大于25°或田面坡度大于15°的耕地、易受自然灾害损毁的耕地，不得划为基本农田。

对于调出的基本农田，要求：a. 低等别、质量较差、田面坡度大于25°、严重沙化不宜农作以及生态脆弱地区水土流失严重的基本农田可以调出。b. 因损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田可以调出。c. 现状基本农田中的非耕地可以调出。d. 土地利用总体规划确定的建设用地范围内的基本农田应当调出。e. 零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田可以调出。

土地是人类社会发展的重要自然经济综合体，具有重要的承载、生产、财富、生态等价值功能。作为自然经济资源，土地已经被人们开发利用，成为从事生产和生活的场所，是人类潜在生存空间。随着社会经济的高速发展，人们根据土地的职能和价值，不断对土地进行开发建设，扩大生存空间，因此人类的历史其实就是一部争夺潜在生存空间和扩大现实生存空间的斗争史。人类生存空间的扩充，究其实质主要是通过土地整治来实现的，通过土地整治，土地成为人类基本的自然经济资源。土地整治规划是我国重要的土地利用专项规划，对实施土地利用总体规划、落实土地用途管制政策、促进土地的高效节约集约利用、实现耕地总量动态平衡、贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、保证社会经济生态的可持续发展具有重要意义。

土地整治[1]是农业中最基本的建设项目，系属农业工程内容。国家实行土地整治，对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，从而提高土地的利用率和产出率。

狭义的土地整治，又叫土地治理，是指通过采取生物、工程技术等综合措施，改变土地的生态环境，以建立新的有利于人类生产活动的生态系统平衡，提高土地利用率和产出率，使土地资源能永续利用。狭义的土地整治侧重于采取有针对性的措施对土地退化现象进行消除与预防，即防和治两个方面：防是指消除可能造成未退化土地发生退化和使已退化土地继续发生退化的各种动力因素，治是指对已退化土地进行建设性改造。土地整治，对未退化土地，其目的是要维持土地已有的良好性状并使其具有持续的利用能力；对已退化的土地，其目的是要消除其不良性状，恢复土地良好的生产条件，从而提高土地的永续利用能力。

广义的土地整治，是指为保障土地资源的可持续利用，促进经济和社会的可持续发展，根据土地生态系统平衡的原理，结合土地利用现状，按照土地利用总体规划、城市规划、土地整治专项规划所确定的目标和用途，采用行政、经济、法律、生物、工程技术等直接或间接的手段和措施，对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行科学开发利用、建设调整、改良改造和综合治理；对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，提高土地节约集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的活动过程。简言之，土地整治就是对受生态环境、技术条件、社会经济等因素制约和影响的利用率低、质量差、产出不高的土地，采用生物、工程技术等综合措施进行科学开发利用、建设调整、改良改造和综合治理。

土地整治是农业基本建设的重要内容之一。对土地进行科学整治，有利于合理开发和利用土地资源，提高土地生产力，保持生态平衡，防止水土流失以及土壤沙化和碱化。实施土地整治的根本目的在于提高土地的利用率和产出率，实现经济、社会、生态三大效率良性循环。在科学发展与可持续利用的历史新时期，我国所讲的土地整治主要是广义的土地整治，它是对土地进行考察、规划、开发、利用、改良、治理、保护等各项措施的总称，主要包括土地开发、土地整理、土地复垦和土地治理。

(1) 土地开发(Land Development)

土地开发，从广义上来讲是指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措施等，使各种未利用土地资源，如荒山、荒地、荒滩、荒水等，投入经营与使用；或使土地利用由一种利用状态改变为另一种状态的活动，如将农地开发为城市建设用地。从狭义的角度理解，土地开发主要是对未利用土地进行开发利用，要实现耕地总量动态平衡，未利用土地开发是补充耕地的一种有效途径。未利用土地的开发要统一规划，特别是要注意保护生态环境，严禁在生态脆弱的地区进行盲目开发，同时根据开发区域的地域特点和土地适宜性以及土地利用总体规划，确定土地的适宜开发规模和使用用途。

土地开发实际上是为合理而有效地利用土地创造必要条件而进行的经济、技术的投入过程。通过土地开发活动，可以有效地扩大土地利用范围，使原来不适合某种用途的土地变为适合该用途的土地，同时，可以有效地改善土地利用条件，提高土地利用率。

(2) 土地整理(Land Consolidation)

广义的土地整理是指在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地的利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程，包括对现有已利用土地的整理和对未利用土地的开发以及对废弃地的复垦，以提高其利用的集约程度，增加耕地总量。土地整理的实质是调整土地关系，合理组织土地利用，其范围广泛，从地域表现形态角度可分为农地 整理和市地整理两方面的内容。现阶段我国狭义的土地整理主要指农地整理，包括农用地整理和农村建设用地整理。

(3) 土地复垦(Land Reclamation)

我国1988年11月8日国务院第19号令发布的《土地复垦规定》中的第二、三条明确了土地复垦的含义和范畴。《规定》指出：土地复垦是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。土地复垦的范畴包括从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动造成破坏和废弃的土地。由于采矿业是破坏土地最严重的行业，因此，狭义的土地复垦是专指对工矿业用地的再生利用和生态系统的恢复。

土地复垦要因地制宜，以生态效益、社会效益和经济效益并重为原则，确定复垦的方式和规模，结合国民经济和社会发展计划与土地利用总体规划，确定复垦的目标、方向、方法和进度，最大限度地发挥综合效益。

(4) 土地治理(Land Improvement)

土地治理是指通过采取生物、工程技术等综合措施，改变土地的生态环境，以建立新的有利于人类生产活动的生态系统平衡，提高土地的利用率和产出率，使土地资源能永续利用的活动。其目的就是要对已利用或未利用的土地进行治理改造，调整土地生态机制，提高土地生产潜力，使其更好地得到利用。

土地治理一般通过两个途径：一是从自然条件着手，人为改造土地条件，使地形、土壤、水、植被、热量等自然因素处于较好的组合状况；二是从人类活动自身着手，采取有利于保护土地的开发利用技术和方法。

土地整治是人类在土地利用进程中不断建设、不断调整、不断治理土地的过程。现在所从事的土地整治是经济社会发展到一定阶段，对土地利用在深度、广度和空间上的配置方式提出新的要求，是建立在社会主义市场经济基础上的经济体制和经济增长方式转变的客观要求，是落实土地基本国策，实现土地资源永续利用的必然选择。土地整治也是实施土地利用规划的重要手段，土地整治的内涵和外延都十分丰富，不同的国家、不同历史时期，对土地整治都有不同的要求。世界上许多国家都在积极推进这项经济、社会建设的基础性工作。我国现阶段的土地整治包含以往进行的土地开发、土地整理、土地复垦、土地治理，但又不等同于这四个方面的简单叠加，其内涵比四个方面的叠加更加丰富，层次更高。土地整治不是简单地对某一地块采取单项的物理措施，而是按照经济社会发展的要求，在尊重自然规律、尊重原有产权和农民意愿、尊重市场经济规律的前提下，按照土地利用总体规划重新安排有限的土地资源，以满足社会经济快速发展的综合性事业。土地整治顺应经济社会发展的需要，尊重农民意愿、市场规律和自然规律，长期坚持开展土地整治必将对我国经济社会发展起到重要的作用。

(1) 土地整治规划的含义

土地整治规划是指在规划区内的土地利用总体规划的指导和控制下，对规划区内未利用、暂时不能利用或已利用但利用不充分的土地，确定实施开发、利用、改造的方向、规模、空间布局和时间顺序。土地整治规划是对一定区域内的土地整理、土地复垦和土地开发等土地利用活动的总体部署和统筹安排，是一项重要的土地利用专项规划。土地整治规划体系分为五级：国家级、省级、地(市)级、县级和乡(镇)级。其中国家级、省级和地(市)级为宏观调控层面，县级和乡(镇)级属于实际操作层面。目前我国重点编制国家级、省级、地(市)级、县级四级土地整治规划。

(2) 土地整治规划的特点

土地整治规划是在土地利用总体规划的指导下，通过对一定区域内自然、社会、经济条件的综合分析和土地整治潜力的调查评价，划分土地整治区域，制定土地整治目标，确定土地整治模式，明确土地整治重点，落实土地整治项目，指导土地整治活动所做的总体安排。具有以下特点：

① 土地整治规划属于土地利用专项规划

土地整治规划是为充分挖掘土地利用潜力，提高土地利用效率，改善土地生态环境，促进土地资源可持续利用而采取的开发、利用、整治与保护相结合的综合措施。它与土地利用总体规划是有区别的，土地利用总体规划的对象是一定区域内的全部土地资源，而土地整治规划的对象主要是利用效率不高和暂时没有开发的未利用地与废弃地。目前，土地整治规划的主要目的是增加有效耕地面积，实现耕地总量动态平衡，确保国家粮食安全和社会稳定。从规划的对象、解决问题的性质来看，土地整治规划属于土地利用规划体系中的专项规划。

② 土地整治规划是土地利用总体规划的深化与完善

土地整治规划虽然属于专项规划，具有一定的独立性，但它是以土地利用总体规划为指导的，是实现土地利用总体规划目标的重要手段。首先，土地整治规划将对土地利用总体规划确定的土地整治内容进行深化、补充和完善；其次，土地整治规划通过确定土地整治项目的位置、范围、类型、规模、建设时序等，使土地利用总体规划制定的土地开发、土地整理和土地复垦目标得到具体落实。因此，土地整治规划是土地利用总体规划的延伸、深化和细化。

(1) 土地整治规划的目的

土地整治规划的根本目的是形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的需求。在这一根本目标的框架内，根据不同的发展时期，可将土地整治规划的目的分解出多层次的目的。从现阶段社会经济发展对土地需求层面来看，土地整治规划有五个方面的目的。

① 有计划实现耕地总量动态平衡

我国人口众多，人均耕地面积少，耕地后备资源严重不足，土地利用面临着突出问题，补充耕地的任务主要靠土地整治和土地复垦来完成。科学预测耕地供求状况，充分协调经济建设与生态环境，合理划分土地整治区域，安排土地整治活动的空间和时间序列，通过综合整治措施使我国各类零星废弃和利用率低的土地得到集约利用，体现新时期深化土地管理的特点，此举也是实现耕地总量动态平衡的重要措施。

② 提高土地产出率和综合生产能力

通过对土地利用方式、生产强度的调整，改善土地生产、生态条件，保持和提高土地再生产的能力，以持续获得人们生产和生活所需要的产品。土地整治规划是按照现代化的生产要求进行的一种资源再配置过程，为现代化建设提供广阔的土地资源空间，进而提高土地的产出率和综合生产能力。

③ 协调土地整治活动与国家各项建设活动的关系

土地整治活动涉及经济、社会、生态等各个方面，通过编制土地整治规划，充分与国家和地方的经济发展规划，以及农业、林业、水利、交通、环保等部门规划相衔接，避免土地整治的盲目性。按照社会生产力发展的要求，对土地利用中产生的人与地及人与人之间的关系予以调整和适度组织优化再配置，使人们更有序和理性地对土地进行开发、利用和保护。在土地整治中把短期利益与长远利益、部门利益与整体利益、地方利益与国家利益统一起来，实现土地整治过程中经济效益、社会效益和生态效益的统一。

④ 为制定项目投资计划、组织项目实施提供依据

目前，各地土地整治存在争项目、争资金的现象，带有很大的短期性和盲目性，缺乏对当地经济、社会、生态的综合考虑，造成部分土地整治活动经济效益低下并引起生态恶化等问题，需要国家对土地整治活动进行指导和规范，编制耕地开发整治投资计划，进行有效的组织和管理。编制土地整治规划有助于国家宏观政策的贯彻落实，明确土地整治的方向和重点，便于组织土地整治活动，有利于引导和规范地方土地整治工作，促进土地整治工作的有序、健康发展。

⑤ 实现土地资源的景观功能

从可持续发展的角度来看，编制土地整治规划不仅要从经济效益上考虑，还要从社会、生态效益上考虑。景观功能是物质文明和精神文明的必要要求，其社会效益和生态效益明显。

(2) 土地整治规划的作用

① 土地整治规划是实现土地利用总体规划的重要措施

土地利用总体规划属于宏观控制性规划，它制定的土地整治内容必须通过专项规划进行深化、细化和完善，它制定的土地整治目标必须通过专项规划逐步分解落实。当前土地利用总体规划实施中存在着宏观控制与微观落实相脱节的问题，因此迫切需要编制全国范围的、分层次的土地整治规划，来逐步落实土地利用总体规划确定的土地整治任务和目标。

② 增加耕地面积，提高土地利用率

由于我国人口众多，人均耕地面积少，耕地后备资源严重不足，土地利用所面临的问题日益突出。一方面，随着人口不断增加，为确保粮食安全、解决十几亿人的“吃饭”问题，现有耕地数量不能再减少。目前，随着人类对农业生物量需求的不断增加，除了应加强农业生物本身的改造以增加产量外，积极扩大土地生产面积和改造治理土地，提高土地生产潜力，仍然是当今争夺生存空间、缓和土地压力的重要课题。另一方面，随着我国经济快速发展和工业化、城市化的进程加快，还将占用部分耕地。因此，实现全国耕地总量动态平衡意义重大、任务艰巨。通过编制土地整治规划，有重点有计划地实施土地整治，提高土地利用率，增加耕地面积，补充建设用地，是实现耕地总量动态平衡的主要途径。

③ 规范土地整治活动

编制各级土地整治规划，明确土地整治的方向、重点，有利于科学指导和规范各地土地整治活动，有助于抑制土地整治过程中的不规范行为和短期行为，对促进土地整治事业的健康、有序发展起到积极重要的作用。

土地整治规划的依据主要有：有关土地开发、土地整理、土地复垦、土地治理的法律、法规，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国矿产资源法》等；各级人民政府制定的有关土地开发、土地整理、土地复垦、土地治理的政策、措施和实施细则；当地国民经济和社会发展规划；土地利用总体规划以及农业区域开发规划、城市和村镇规划、工矿企业的生产建设计划等；待开发、复垦土地资源调查资料以及为土地开发、复垦而设置的专项研究成果等；土地整理、土地治理潜力调查分析资料；国民经济统计资料等。

(1) 土地整治规划的一般构成

土地整治规划是土地利用总体规划的深化和补充，是土地利用总体规划的重要组成部分。就土地整治规划工作全局而言，无论是国家级、省级、地(市)级还是县级土地整治规划，一般都包含土地整治规划目标、土地整治分区、重点区域与重点工程、土地整治项目、投资与效益等五个方面的内容。

① 土地整治规划目标

a. 内涵

土地整治规划目标是指为保障经济社会可持续发展对土地资源的需求，在规划期间通过土地整治所要达到的特定目的。主要包括规划期内土地整理、土地复垦、土地开发、土地治理的规模及增加耕地与其他用地的面积。

b. 确定目标的步骤

首先是提出初步规划目标，初步规划目标必须在依据国民经济和社会发展、土地利用总体规划和生态建设与环境保护等要求，以及土地整治潜力的基础上提出；其次是对初步规划目标进行可行性论证，主要是分析影响土地整治规划目标实现的各种因素，包括规划期间补充耕地及各类用地的需求量、土地整治可提供的用地量、投资能力等；再次是确定规划目标，根据论证结果，经过上下反馈、充分协调和修改完善，由规划领导小组审核确定规划目标；最后是总体安排，依据土地整治供需分析和所要达到的规划目标，在与上级规划充分协调的基础上，落实规划期间土地开发、土地整理、土地复垦的规模以及整理后可补充耕地、其他农用地、建设用地的数量，并将这些指标分解到下级行政区域。

② 土地整治分区

a. 分区目的

土地整治分区是为规范土地整治活动和引导投资方向，在规划期内为有针对性地安排土地整治项目而划定的区域。土地整治分区一般适用于县级土地整治规划，其目的是为了明确各区土地整治方向和重点，分类指导土地整治活动，引导投资方向，为安排项目提供依据，同时因地制宜地制定土地整治措施。

b. 区域类型

土地整治分区的区域类型包括土地整理区、土地复垦区、土地开发区、土地整治综合区。

土地整理区是指以开展耕地整理、农村居民点整理、其他农用地整理等活动，安排土地整理项目为主的区域。

土地复垦区是指以开展土地复垦活动、安排土地复垦项目为主的区域。

土地开发区是指以开展土地开发活动、安排土地开发项目为主的区域。

土地整治综合区是指包括上述两种或两种以上，且难以区分活动主次关系的区域。

③ 重点区域与重点工程

a. 重点区域

重点区域是指在土地整治潜力调查、分析和评价的基础上，为统筹安排一定地域内耕地及各类农用地后备资源的开发利用，引导土地整治方向，实现土地整治长远目标所划定的区域。划定重点区域应遵循以下原则：土地整治潜力较大，分布相对集中；土地整治基础条件较好；有利于保护和改善区域生态环境；原则上不打破县级行政区域界线。

b. 重点工程

重点工程是指在划定重点区域的基础上，围绕实现规划目标和形成土地整治规模，以落实重点区域内土地整治任务，或解决重大的能源、交通、水利等基础设施建设和流域开发治理、生态环境建设等国土整治活动中出现的土地利用问题为目的，所采取的有效引导土地整治活动的组织形式。重点工程可以跨若干重点区域，一般通过土地整治项目进行实施。重点工程应具有以下特点：土地整治规模较大；对实现规划目标起支撑作用；在解决基础设施建设、流域开发治理、生态环境建设等引起的土地利用问题中发挥主导作用；预期投资效益较好；能够明显改善区域生态环境。

④ 土地整治项目

a. 项目

项目一般是指在土地整治区内安排的，在规划期内组织实施的，具有明确的建设范围、建设期限和建设目标的土地整治任务。

b. 项目的特征

项目是在时间、资金等约束条件下，具有专门组织和特定目标的一次性任务。它的基本特征有：是一次性的投资执行方案；具有明确的建设目标；具有限定的约束条件；项目管理方法具有规范性和系统性；具有生命周期。

一般的项目运作程序可划分为八个阶段，即：项目建议书阶段、可行性研究阶段、规划设计阶段、建设准备阶段、施工安装阶段、生产准备阶段、竣工验收阶段和后评价阶段。

c. 项目的类型

为了便于实施和管理，项目一般应按照相对单一活动类型划分，项目的具体名称可在此基础上根据各地实际情况确定。按照不同的标准可以将土地整治项目分为：政府投资项目、法定投资项目和社会投资项目；土地开发项目、土地整理项目、土地复垦项目和综合项目；新建、续建、改建、重建和扩建项目。

政府投资项目、法定投资项目和社会投资项目。政府投资项目指各级政府直接投资建设的开发整治项目。目前主要指国家投资土地开发整治项目和各级地方投资土地开发整治项目两种，简称国家投资项目和地方投资项目。法定投资项目指用地单位和个人履行“耕地占补平衡”或土地复垦义务自行实施的投资项目。社会投资项目是指由企业或个人以营利为目的投资建设的项目。

土地开发项目、土地整理项目(包括耕地整理项目、其他农用地整理项目、农村居民点整理项目)、土地复垦项目和综合项目。土地开发项目是指以荒山、荒地、荒滩等未利用土地资源为主要对象，以增加有效耕地面积为主要目的的土地整治项目。土地整理项目是指按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，以增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境为目的的土地整治项目。土地复垦项目是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏和废弃的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的土地整治项目。综合项目是指具有开发、整理、复垦中两种以上综合性质的土地整治项目。根据土地整治区域内的土地利用或增加的耕地性质不能确定为某一开发、整理、复垦单项项目时，应确定为综合项目。

新建、续建、改建、重建和扩建项目。新建项目是指拟列入投资计划开始实施的新项目。续建项目是指对已经批准实施的项目，提高建设标准或增加建设内容继续建设的项目。改建项目是指对原有建设内容进行部分或全部改动，或对原项目建设内容进行更新改造而设立的项目。重建项目是指由于原有项目建设内容老化，需将老化的原有项目建设内容废除，按照原项目建设内容重新建设而设立的项目。续建、改建、重建项目可以统称为土地再整理项目。扩建项目是指对已经批准实施的项目扩大建设区域范围的项目。

d. 项目选定的原则

土地整治项目的选定应遵循以下的原则：以土地整治潜力评价结果为基础，注重生态环境影响；集中连片且具有一定规模；具有较好的基础设施条件；具有示范意义和良好的社会经济效益；地方政府和公众积极性高，资金来源可靠；项目建设期一般不超过三年(农村居民点整理除外)。

e. 项目选定的步骤

根据土地整治潜力分析、划区结果和规划目标，初步提出项目类型、范围与规模，进行实地考察，邀请当地干部、群众座谈，分析项目实施的可行性，与有关部门协商，进行综合平衡，确定项目的边界线，量算面积后，进行项目汇总，编绘项目图集。

⑤ 投资与效益

a. 投资估算

投资估算的目的主要是预测实现规划目标所需的总投资和各项目的投资额。投资估算的步骤如下：

测算典型项目单位面积投资量。分地貌类型和项目性质在本地区或类似地区选择已完成的典型项目的决算材料，分别测算出典型项目单位面积投资量。

估算项目投资量。根据典型项目与规划确定的各个项目在地形、地貌、基础设施(水、电、路)、交通条件、物价水平、劳动力价格等方面的差异，对项目单位面积投资标准进行修正，再根据项目规模计算出项目投资量。

计算总投资量

C=ΔS×(i=1，2，3，…，n)

式中：C——总投资额(万元)；

Ci——典型项目总投资量(万元)；

Si——典型项目规模(hm2)；

Ri——典型项目新增耕地系数；

ΔS——规划新增耕地总目标(hm2)；

n——典型项目个数。

不同类型的土地整治项目，尤其是农村居民点整理和土地复垦项目，它们的新增耕地系数和单位面积投资额的差距是较大的。因此，在测算时，可以分地貌和项目类型分别计算，以提高估算精度。

b. 筹资渠道分析

在进行筹资渠道分析之前，首先应对筹资环境做初步分析。筹资环境分析主要包括社会经济发展水平，基础设施状况，发展前景，土地利用的经济、社会、生态效益对筹资的影响和回报以及投资收益的可行性论证等。

目前，土地整治涉及的资金筹集渠道主要有新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、耕地占用税、农发基金、新菜地开发建设基金等来自土地方面的资金以及企业和个人投资、农民个人以工代赈、其他投资等。

c. 效益评价

效益评价主要包括经济效益评价、社会效益评价和环境效益评价。

经济效益评价的重点是对土地整治的投入产出进行分析，一般采用静态分析法，主要测算投入量、预期净产出和投资回收期等。具体步骤如下：

第一步：计算总投入量(C)。

第二步：计算预期净产出：

R=ΔS×r+S0(r-ro)

式中：R——土地整治增加的年纯收入(万元／a)；

ΔS——规划净增加耕地面积(hm2)；

S0——整治前耕地面积(hm2)；

r——整治后单位耕地面积年纯收入(万元)；

r0——整治前单位耕地面积年纯收入(万元)。

第三步：计算静态投资回收期：

T=

式中：T——静态投资回收期(年)；

C——土地整治总投资额(万元)；

R——土地整治增加的年纯收入(万元／年)。

社会效益评价，主要指从土地整治后增加耕地对扩大农村剩余劳动力就业，降低生产成本，增加农民收入，使土地经营规模化、集约化，改善农业生产和农民生活条件，促进农村现代化建设的作用等方面，选择适当的评价指标，采用定性与定量相结合的方法进行评价。

环境效益评价，主要指根据植被覆盖率、防治土地退化、治理和改善农田生态环境、提高旱涝保收能力等方面采用定性与定量相结合的方法进行评价。

(2) 各级土地整治规划的主要内容

各级土地整治规划的内容各有侧重：国家级土地整治规划的重点是制定全国土地整治的方针和政策，提出土地整治的重点区域和重大工程；省、地(市)级土地整治规划的重点是提出本行政区域内土地整治的重点区域、重点工程和重点项目，以及补充耕地区域平衡的原则、方向和途径，确定土地整治的投资方向；县级土地整治规划的重点是划分土地整治区，明确土地整理、复垦、开发和治理项目的位置、范围、规模，作为确立土地整理、复垦和开发项目的依据。

各级土地整治规划的主要内容有：省级和地(市)级土地整治规划，主要是分析土地整治的背景与条件，调查评价并测算土地整治的潜力，确定土地整治规划目标和任务，提出土地整治的总体安排，划定土地整治的重点区域、安排重点工程、提出重点项目，制定土地整治补充耕地的区域平衡方案，估算土地整治的投资，评价预期综合效益，最后制定实施规划的政策措施；县级土地整治规划，主要是分析土地整治的背景与条件，调查测算土地整理、复垦、开发的潜力，制定土地整治规划的目标和任务，提出土地整治的总体安排，划定土地整治区，确定各区土地整治的模式、方向和重点，确定土地整治项目的位置、范围和规模，分类分期测算规划期内土地整治投入量，并进行社会效益、经济效益和生态效益分析，最后制定实施规划的技术、经济、组织和政策等方面的保障措施。

土地开发是人类土地利用活动的启动阶段，通过土地开发，把未被利用的土地投入利用过程，扩大人类利用土地的范围，使利用率不高的土地得到充分利用。土地开发作为扩大土地利用范围、提高土地利用率和生产力的重要手段，是土地利用“开源”的主要方式之一。土地管理工作的一项重要内容就是加强对土地开发的管理。土地开发应在土地开发规划的指导下进行，土地管理部门通过编制土地开发规划，全面安排本地区土地资源的开发利用，并对具体区段的土地开发利用做出规划设计。

(1) 土地开发的含义

土地开发是将尚未利用的土地资源，通过一定的技术措施改变成可使用的状态。在人类社会发展的初期，开发未利用土地资源是人类生存的基础。通过土地开发，人类利用土地的范围越来越大，但随着人类社会的发展进步，被开发利用的土地越来越多，在当今社会，除一些经济很落后的地区以外，未被开发利用的原始土地已为数不多，且大多为目前的经济、科技水平下大多是难以开发利用的，如冰川、沙漠等。因此，如果仅仅把土地开发理解为对原始土地的开垦，土地开发就在很大程度上失去它在当今社会应有的意义。

(2) 土地开发的特性

土地开发一般具有以下三方面的特性：

① 从生态学角度看，土地开发就是打破原有的生态平衡，建立新的生态平衡的过程。对于未利用土地的初始开发，是一个由自然生态系统向人工生态系统转变的过程。在土地开发的过程中，人的力量作用于自然，对原有生态系统可能会产生积极的、有利的影响，也可能产生消极的、有害的影响；同时，人对土地生态系统中大部分自然因子的作用力是有限的。因此，土地开发必须遵循生态规律，建立良性循环的生态系统，避免造成原有生态系统的恶化，以建立更新、更高层次的生态平衡。

② 从经济学角度看，土地开发与社会生产方式密切相关，并且以提高土地利用率、土地生产率和经济效益为前提。土地开发受一定的社会经济条件制约，在不同的经济水平及生产方式条件下，土地开发的方式及开发程度也不同。即使同一社会形态的同一时期，农村和城市经济条件的差异也导致农用土地和城市土地开发的组织形式和经营方式的不同。对于农用土地而言，由于农村经济的商品化、专业化、社会化程度都比城市低，土地开发和使用常融为一体；而城市经济由于其高度的商品化和社会化，使得建设用地开发有可能成为一个行业而得到发展。土地开发是一项经济活动，其经济意义就是要提高土地的生产率，能否获得相应的经济效益是开发活动关注的主要目的。在土地开发过程中人力、物力、资金的投入，必须要获得更大的收益，生产出更多的产品，创造更好的生态和社会环境。

③ 土地开发具有经营性的特点，尤其是城市土地开发。所谓经营性的特点，就是土地开发可以作为一个生产过程，实行专业化经营。土地开发可以通过取得开发权，从土地开发中取得利润。因此，土地开发的经营权和管理权可以分开，开发土地的开发权和使用权也可以分开。土地所有者可以以产权代表的身份拥有土地开发权，同时这种开发权也可以依法转让。

(3) 土地开发的形式

土地开发的形式主要有以下四种：

① 宜农荒地的开发

宜农荒地的开发是指在现代经济技术条件下，将可以开垦的天然荒草地、疏林地、灌木林地和其他未被利用的宜农土地开发成可被利用土地的过程。

② 闲散地的开发

闲散地的开发主要是将尚未利用的面积零碎、分布散乱的土地开发成为可被利用土地的过程。

③ 中低产田的开发

中低产田的开发就是利用现有的经济技术条件，对中低产田进行技术改造，使其利用条件得以改善的过程。中低产田开发是农业土地开发的主要任务。

④ 沿海滩涂的开发

沿海滩涂主要指分布于海岸带部分潮涨淹没、退潮露出的土地。沿海滩涂开发的形式多种多样，如围海造田、围海养殖等，也可用作工业排废处理场所，还可填海进行城市建设等。

(4) 土地开发规划

① 土地开发规划的定义

土地开发规划是通过对区域内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价和开发的可行性论证，以确定土地开发利用目标、开发方式、开发模式，制定实现土地开发目标应采取的办法和对策的一项措施，即对规划地区内待开发土地的开发利用所作的全面安排或设计。

② 土地开发利用与土地利用总体规划的关系

土地开发规划是根据土地利用的总需求、土地本身的适宜性和开发潜力，统筹协调不同时期、不同区域的土地开发方向、目标、内容和重点以及土地开发的数量和顺序。土地开发规划是以土地利用总体规划为依据进行编制的，它作为土地利用总体规划的专项规划之一，既是其组成部分，又是对土地利用总体规划的补充。如果土地利用总体规划尚未编制，也可以先行编制土地开发规划。

(5) 土地开发规划的类型

土地开发规划从其性质来看，可分为综合开发规划和项目开发规划两类。

① 综合开发规划

综合开发规划是宏观性规划，它是从宏观角度出发，考察区域内全部待开发土地资源，对土地开发利用方向、目标、规模、开发途径和措施等方面所做的全面部署和安排。综合开发规划涉及的范围较广，既要考虑农业土地的配置，确定不同地区土地开发重点和方向，还要进行开发地区内与农业发展相关的其他部门的发展与建设，如水利、水能开发布局、居民点的配置、交通网的布设及电力系统的规划等。土地利用总体规划中所作的土地开发规划一般是指综合开发规划，主要内容有：土地开发的可行性论证；综合评价待开发土地资源；确定土地开发目标、方向、规模和开发重点；确定开发后的农用地结构和布局；确定居民点、水利、交通、电力等其他用地布局；开发规划方案的评价选优；提出实施规划的具体政策与措施。

② 项目开发规划

项目开发规划是微观性规划，是从微观角度确定每一待开发地块区的开发利用方向、规模、开发形式、措施等。因此，它是就某一开发单体，如某地块、地段等的开发利用所作的具体开发规划设计，如水、电、田、路、渠、井、林如何配置布置、土地平整方式等；它是具体的开发规划项目设计。

(6) 土地开发规划的内容

土地开发规划主要包含两方面的内容：一是如何开发的决策规划，即进行土地开发的可行性论证，确定土地开发的规模、时间、地点和方法；二是待开发土地的利用规划，即确定区域内各类待开发土地的用途。本书讨论的土地开发规划主要指农用地开发规划。

农用地开发是以农、林、牧、渔为中心的土地开发，大的开发区还包括水利、道路设施和保护水土的生物工程设施的配置，因此，农用地开发规划比较复杂，应注意多方面因素。开发规模、时间、地点的决策，既要考虑社会经济技术条件的制约，还要适合土地资源特点；待开发土地的利用规划也不能单纯设计农业土地的安排，要统筹协调进行总体规划，其中，省、市、县或跨市县的区域性土地开发总体规划是从宏观上进行控制，乡镇或农业企业内土地开发规划则要求具体和详细。农用地开发规划主要包括以下内容：待开发土地资源评价；土地开发的可行性论证；确定土地开发目标和方向；确定待开发土地的利用结构和布局；配置保护生态的生物工程措施；土地开发规划方案的实施措施和计划。

(1) 我国待开发土地资源的现状特征

待开发土地资源一方面指未利用土地中可供开发利用的土地及工矿废弃地、零星闲散地；另一方面，针对某种用途的土地而言，待开发土地资源还包括有可能改变用途的已利用的其他类型土地，例如适宜开垦为耕地的草地、滩涂等都是耕地的待开发土地资源。待开发土地资源包括目前尚未利用的各种荒芜、贫瘠、废弃、闲置的，经改造、复垦、建设后可以利用的土地。

我国待开发土地资源的总量不多，特别是开发条件好、投资少、见效快的更少，大片荒地多(占待开发土地资源总量的84％)，有利于大规模开发，50％以上的待开发土地资源分布在新疆、内蒙古和云南三个边远省区，耕地待开发土地资源主要分布于新疆、内蒙古和黑龙江、四川等省区，人多地少，经济实力不足，干旱少雨是目前土地开发的主要限制因素，待开发土地资源中山坡地多、平地少，有利于发展林果、林牧或经济作物，同时质量好的土地少，中等和次等地多，开发难度大。

(2) 待开发土地资源的调查

待开发土地资源调查是指摸清未利用土地资源的数量、分布、特点及开发利用的难易程度、适宜的用途和利用潜力等，从而为各级部门对土地开发管理进行宏观决策，为编制土地开发利用规划与年度计划提供科学依据。

① 待开发土地资源调查的内容

待开发土地资源调查的内容主要包括：待开发土地资源的类型、数量和分布情况调查；待开发土地资源开发难易程度调查；开发后的适宜用途调查；土地开发投入产出预测调查。

a. 待开发土地资源的类型、数量和分布情况调查。我国的待开发土地资源主要包括成片荒地、滩涂、闲散土地及各种废弃地等四大类。待开发土地资源调查就是要分类查清各类资源的数量、具体分布状况和特点等。此项调查既可结合土地利用现状进行调查，也可组织专门调查。在已完成过土地利用现状调查的地区，可直接利用土地利用现状调查成果。具体方法是：首先以土地利用现状图为依据，透绘全部未利用土地图斑，在各图斑内注记二级分类代号，并对全部图斑进行统一编号，编绘成土地后备资源分布图；再利用土地利用现状调查的面积统计成果，编制各未利用土地图斑的面积统计表，并把调查成果转绘到待开发土地资源分布图上，这张图是编制土地待开发资源开发规划的基础和依据。

b. 待开发土地资源开发难易程度调查。衡量一块待开发土地的开发难易程度有四项指标。一是它所处的社会经济区位。经济区位条件越好，社会需求越大，同时决定了一定的经济实力。雄厚的经济实力可以保证充足的资金用于开发难以利用的土地，相对降低了开发难度。二是现有科学技术水平。开发，是一个资金、技术、人力、物力投入过程，有些待开发土地只需简单的投入就可以利用，有些必须采用更先进的机械或生物工程技术措施。对同一块待开发土地来说，手工劳动显然要比机械施工开发难度大得多。三是土地开发的用途。将土地开发出来做何用途，决定了开发的深度。如果开发后用于建设用地，一般只需“三通一平”；如果开发出来做耕地，则要使表层土壤适宜农作物的生长。因此，不同的开发方式也决定了不同的开发难度。四是待开发土地本身的自然属性。土地是自然历史综合体，待开发土地所处地貌、土质、石砾含量及地质构造等自然因素决定了开发这块土地的技术难度。因此，要确定一块土地的开发难易程度，必须综合考虑上述几个方面的因素，即自然、社会经济条件和科学技术水平。

c. 开发后的适宜用途调查。它属于一种预测性调查。由于土地具有多宜性(既可作耕地，也可栽果树，还可供养殖)，因此，开发后适宜用途牵涉到判断属性问题。判断属性又分为自然属性和经济属性两种。若以自然属性进行判断，一块土地开垦后可作耕地，也可作园地、林地、水产养殖用地或建设用地。若按社会经济属性判断，就必须根据地块所在位置的土地利用总体规划或城市规划来判定。目前，一般规定除在规划中已经规划的利用方式之外，对待开发土地资源开发后适宜用途以自然属性进行判断，并按耕地、园地、林地、水产养殖地、牧草地、建设用地和其他用地等七种用途先后顺序归类。这样的顺序主要是考虑我国耕地珍贵，必须采用耕地优先，其他次之的原则。

d. 土地开发投入产出预测调查。开发投入产出预测调查的目的主要是为编制土地开发规划，进行可行性论证等提供参考。开发调查包括两方面内容：一是开发投资调查；二是开发投工调查。开发投资主要根据与相邻地区已开发同类土地比较进行推算或按待开发土地资源本身特性及开发后用途进行估算。因此，开发投资是相对于调查时的价格水平推算的。开发所需投工调查主要是针对农村闲散地开发成农用地而言的。目前农村一般实行义务工制度，如果调查了待开发土地所需工日，即可由农村集体组织统一开发，由农民投入一定的义务工，国家、集体给予适当补偿。在编制土地开发利用规划时要在投入调查的基础上，对产出进行概算，以预测经济效益与社会效益。

② 待开发土地资源调查的方法

a. 待开发土地调查从形式上可分为全面调查和典型调查两种。全面调查是指对调查范围内的待开发土地资源进行逐块调查，目的是为了取得全面的、比较准确的基本资料。全面调查的范围广、准确性好，但涉及单位较多，需耗费大量的人力、物力和财力及较长的时间。典型调查则是有意识地选择调查对象中若干有代表性的单位，做系统、周密、细致的调查，掌握有关情况，并据此推算整个调查地区待开发土地资源的状况。典型调查的范围小，单位少，所需时间短，所投入的人力、物力较少，但它只可以推算所调查地区待开发土地资源类型的数量，难以对待开发土地资源的具体分布状况进行准确把握。

b. 待开发土地资源调查从内容上分为综合调查和专项调查两种。综合调查是将待开发土地资源作为土地利用现状详查的一项内容，或是在已完成了详查的基础上，依据详查资料，按照待开发土地资源调查的内容与要求，进行必要的补充修正。专项调查则是针对某一类型的待开发土地资源进行的专门调查，如专门的成片宜农地的调查、滩涂资源的调查等。

(3) 待开发土地资源评价

待开发土地资源评价是在调查的基础上，通过对影响土地生产能力的主要自然性状(气候、土壤、地貌、地形、水文、植被等)和社会经济条件进行分析、评估，鉴定土地对于某种特定用途的适宜性和限制性，从而确定待开发土地资源的适宜用途、开发潜力及开发目标和开发利用价值，为开发规划提供科学的依据。

对待开发土地资源，条件具备的，应进行适宜性评价。对已完成土地适宜性评价的地区，可直接利用已有成果，并把各图斑的适宜用途注记到土地后备资源分布图上，同时在对待开发土地资源进行适宜性评价的基础上，分析不同地块针对具体用途所具有的潜在生产能力。主导因素与综合分析相结合是目前待开发土地资源评价的基本方法，即在评价待开发土地资源时，对气候、地形、土壤、植被、水文和地质等自然因素进行全面综合分析，研究各因素之间的相互关系，找出影响不同地区、不同类型待开发土地资源的主导因素，并对其进行重点评价。待开发土地资源评价应以资源类型为基础，选择具体影响待开发土地资源质量的较稳定的自然要素进行评价。待开发土地资源的等级划分是评价的核心，同一等级的待开发土地资源适合使用的适宜程度、生产潜力和开发难易程度大致相同。

(1) 土地开发规划编制的步骤

土地开发规划的编制是建立在基础资料之上的，已开展或正在开展土地利用总体规划工作的地区，应充分注意与土地利用总体规划相协调，在总体规划中应包括土地开发综合规划。此外，土地开发规划的编制，必须以地域的资源状况和土地潜力分析及待开发土地的适宜性评价为依据，使土地开发规划建立在科学合理、切实可行的基础上。

从土地开发规划编制的全过程来看，主要分为以下几个步骤(见图6.1)：

图6.1　土地开发规划编制规划示意图

① 初始商询阶段。包括初期研讨会、提出问题、确定开发目标。

② 准备阶段。包括制订工作计划、人员组织、业务培训、待开发土地资源的资料收集和调查。待开发土地资源的资料收集和调查，要求弄清土地后备资源、废弃地及已开发利用的低利用率土地的基本情况，为进行待开发土地的资源适宜性评价、分等定级、编制土地开发规划提供基础资料。调查的主要内容包括待开发土地资源的种类、数量、分布、所处的自然性状(如地形地貌条件、土壤种类与质地、有机质含量、水文地质、植被及障碍因素等)、社会经济条件(如当地的经济发展水平、人口、人均占有土地、劳力资源、交通运输条件及土地利用习惯等)等。

③ 编制阶段。编制阶段主要包括待开发土地资源开发条件的可行性分析、待开发土地资源的评价以及待开发土地资源开发潜力的分析，在此基础上确定土地开发目标，编制土地开发规划方案。待开发土地资源开发可行性分析，主要从自然条件、社会经济条件和技术条件等方面进行分析；待开发土地资源的评价，主要涉及开发难易程度评价、适宜性评价、对开发投入的评价以及分等定级等方面的内容；待开发土地资源开发潜力分析，主要是对未利用土地(即后备土地资源)、低利用率土地(即再开发土地资源)而言的。后备土地资源是指目前还没有被开发利用，但在一定时期、一定科技水平和社会经济条件下能被开发利用的土地。再开发土地资源一般是指目前已被开发利用，但开发利用程度还没有达到可能的利用程度，具有进一步的开发潜力和开发价值的土地。

(2) 土地开发规划方案的编制

城镇土地开发规划可参照城市规划方法进行，这里主要介绍农用地开发规划的编制。

① 论证土地开发的可行性

a. 经济效益论证。经济效益论证是土地开发可行性论证的主要内容，经济效益的高低是衡量土地是否可以进行开发的主要依据。反映经济效益的指标主要是开发土地的产投比，即开发土地的总投入与总产量的对比分析，考察土地开发的经济效益，一方面要分析土地开发的利用率和生产率，另一方面要分析开发的总投入、投资回收期、贷款偿还期、产品的市场价格、投资风险及投入效益系数等，还要预测土地开发的近期、中期和长远利益。

b. 生态效益论证。土地开发是打破原有的生态平衡，建立新的生态平衡的过程，不合理的土地开发，往往会造成生态环境的恶化。因此，土地开发前应对开发后土地生态系统的状况及对土地生态系统的影响进行论证，只有在不造成生态失衡，可获得更佳的生态经济效益的前提下，才能进行待开发土地资源的开发。

c. 技术可行性论证。分析待开发土地资源开发所需的技术水平和管理方法及其在当地有无实现的可能、实现程度的大小等。

d. 社会经济条件可行性论证。主要分析土地开发所需要资金、物资的需求量及供给能力以及水源、能源、交通、劳力等供应是否有保障。

e. 政策因素论证。主要分析土地开发行为、开发方式、开发用途等是否与国家有关政策、规定相符合。

② 土地开发目标的确定

农用地开发的目标有三种：增加耕地、增加收入和增加覆被，三者之间既有联系又相互独立。增加耕地能带来一定的收入，但增加收入并不止增加耕地这一种方式；增加覆被又和增加耕地存在矛盾，规划的任务就是协调这些关系与矛盾。一个地区或企业的土地开发目标可以是单一的，也可以是多方面的。目标的确定，取决于以下几方面因素：a. 社会需求和经济建设的需要，主要分析一个地区的社会需求要有全局观念和追求长远利益的观念，要分清主次，确定该地迫切需要解决的问题；b. 待开发土地的适宜性和生产力，这是土地开发的基础和前提条件，提出目标时要考虑土地的适宜性，切忌凭空想象，应严格遵循自然规律；c. 经济能力和技术水平，土地开发一般需要充足的资金和一定的技术手段，制订规划时，对此要有充分的认识，以免半途而废，浪费土地资源和人力、物力、财力。

③ 确定土地开发利用结构

待开发土地利用结构取决于一个地区或企业适宜的用地构成比例的要求、国民经济发展长远计划或企业的经营方针、各类型待开发土地的数量和质量情况，以及建立良性生态系统的要求和当地的社会经济条件。

确定土地利用结构的规划方法有三类：

一是根据需求，逐项确定各种用地面积，然后参照待开发土地评价结果进行调整，综合平衡各项指标。

二是根据实际可能，如待开发土地适宜性、生产力，各类土地的数量、质量、水、资金、劳力等条件，确定各种用地的构成，再以此与发展计划指标进行平衡。

三是建立数学模型，如线性规划、多目标参数法等，以实际资源情况、国民经济建设的需要和社会经济条件等指标为制约因素，以最佳的社会、经济、生态效益为目标，求出用地结构的最优解。

过去，区域性规划通常采用第一种方法，企业内部规划多用第二种方法。近年来，第三种方法得到越来越多的应用，它是一种定量分析，但建立模型需要可靠的数据，否则，得出的结论很可能脱离实际。编制土地开发规划，可以综合使用这些方法，或以一种方法为主，用其他方法论证，确保规划严谨科学，切合实际。需要注意的是，不管采用哪种方法，规划都要有弹性，以适应经济建设的调整与变化。

④ 土地开发配套设施规划

土地开发的配套设施规划，要依据开发区域或地段的情况来决定，因而它主要是企业内土地开发规划的任务。

土地开发的配套设施包括道路、水利工程和保护环境的生物工程措施，是否需要新建或完善交通、水利设施较易决定，而保护环境容易被人们忽视。规划时一定要牢固树立土地开发与保护生态环境相结合的观念，充分考虑土地开发可能给生态环境带来的问题，设置农田防护林、水土保持林，采取坟地改梯地等各项措施。

⑤ 土地开发利用布局

区域性土地开发规划布局一般是分区提出各类土地的比例和构成，将骨干交通、水利工程设施的布局在图上示意表示。

a. 配置各业用地时应考虑的条件

生物与生态环境的最佳结合，取决于物种特性和环境系统功能的配置，因此，安排各业用地时首先要充分考虑土地的空间特性，按土地的海拔、坡度、坡向、坡形和土壤肥力状况，因地制宜配置各业用地。

考虑区位因素，依据待开发土地距离居民点、道路、水源的远近，适当安排其用途，以满足生产资料、产品运输和灌溉的要求。

考虑各业之间的相互关系，优化农、林、牧、渔结构，配置待开发土地的用途要与周围土地的利用情况有机结合。

着眼将来，考虑农业现代化的发展要求。农作物要求适当集中连片并与土地治理相结合，以利于机耕。

b. 各业用地配置的具体要求

菜地。蔬菜生产需要精耕细作，费工费时，且蔬菜不耐运输和贮藏，因此，菜地应尽可能配置在居民点附近，同时菜地要求土壤肥沃，水源充足，土地平整。

大田作物用地。大田作物指粮食作物、经济作物和油料作物，它们对耕种土地的要求很高，要求土壤肥沃，理化性状好，土层深厚，水源充足，地形平坦，集中连片。

果园。配置果园时，要特别注意气候条件，充分利用水气环境，果树喜温怕风，应安排在南坡、东坡或东南坡背风处。低洼地易停滞冷空气，且排水不良，不适宜建立果园；地下水位过高，也不适宜果树生长。果园需进行灌溉，所以要选在有水源的地方。

茶园。茶树的特点是喜温、喜湿、喜酸性土壤，耐阴、怕涝。一般要求土壤pH值4.5～6.5，土壤含水量30％～60％，空气相对湿度80％左右，年降雨量1 500毫米以下，适宜生长的平均气温在20～30 ℃，最低临界温度-30 ℃，最高不超过31 ℃，大于10 ℃积温4 500 ℃以上。

桑园。发展桑蚕的地区要求年降雨量500毫米以上，大于10 ℃的积温不少于2 600 ℃，无霜期至少120天。桑树在一般土壤里均能生长，但以沙质中性土壤最宜。桑园的地下水位应在1米以下。

林地。植树造林要将获取生态效益与追求经济效益结合起来。丘陵山区造林要结合水土保持，在分水岭和坡度转折处以及沟头、沟边、沟底、河滩附近营造林木。平原地区也要安排适当的防护林网，创造适宜的生态环境，提高农田抗御自然灾害的能力。

草地。牧草对土地条件的要求不高，配置时主要是处理好牧草地与林地的矛盾。

⑥ 土地开发规划的实施措施

开发资金的落实是实施土地开发的重要条件。开发资金的来源主要包括国家投资、地方集资、单位或个人投资、引进外资。地方资金的筹集方式主要有集资、入股、预收定金、收取复垦押金、银行贷款及地方财政拨款、收取土地使用税等。按照“取之于土、用之于土”的原则，对农村宅基地、承包地、闲置地、城市建设用地、非农业建设占用耕地等征收土地使用税，以此筹措土地开发资金。

为保证开发规划的落实，规划中应说明实施规划所需的政策和措施，包括实施开发规划的经济、法律政策和技术措施等，应编制年度计划，并列入政府计划之中，实行项目管理。年度实施计划主要包括开发面积、时间、地段、利用类型等。企业内规划还应进行现场铺图工作，即将规划图上的全部设计界线，通过测量手段，在实地上放样定线，它是测图工作的还原。土地管理部门应会同有关部门加强监督检查，确保土地开发规划得到最佳贯彻执行。

土地整理规划是土地利用总体规划的专项规划之一，是土地利用总体规划的重要内容，是完善、落实土地利用总体规划的重要措施和手段。编制土地整理规划，实施土地整理，能够有效调整土地利用关系，改善土地利用结构。

(1) 土地整理的内涵

① 土地整理的概念

在不同国家，由于国情、经济和社会发展水平的差异，土地整理的内涵不尽一致，世界上提出土地整理较早的国家或地区，如德国、法国、荷兰、俄罗斯、加拿大等，将调整土地利用结构和土地关系、实现土地规划目标的实施过程称为“土地整理”，日本称为“土地整治”或“土地整备”，韩国称为“土地调整”，中国台湾地区称为“土地重划”。

我国开展现代意义的土地整理实践较晚，根据我国国情，土地整理可分为广义和狭义两个层面来理解。广义的土地整理是指在一定的地域区间内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、工程技术、法律等手段，对土地利用状况进行综合整治，优化土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，改善生产、生活条件和生态环境，确保经济、社会、环境三大效益良性循环。广义的土地整理既包括对现有已利用土地的整理，以提高其利用的集约程度，也包括对未利用地的开发和对废弃地的复垦，以增加耕地总量，从地域上来看既可以是农地整理，也可以是市地整理。现阶段我国狭义的土地整理主要指的是农村土地整理，包括农用地整理和农村建设用地整理。农用地整理主要以增加耕地面积，提高耕地利用率和产出率为根本目的，按照土地利用总体规划的要求，对农田、水域、道路、农田防护林网用地进行综合整理的措施和手段，既包括对已利用农用地的结构调整和土地整治(即耕地整理)，也包括土地开发和土地复垦等。我国目前所开展的土地整理大都是狭义的农村土地整理，与此同时，我国城市地区也不同程度地存在土地低效利用问题，开展城市土地整理的潜力很大，进行农村土地整理的同时，城市土地整理也不可忽视。

② 土地整理的特性

a. 政府行为的主导性

在农用地整理过程中，政府行为起主导作用，这是因为农用地整理是在国家鼓励、政策支持的前提下，以政府制定的土地利用总体规划和专项规划为依据而进行的。同时，在农用地整理过程中，又涉及诸多组织和个人产权关系的调整和利益分配等问题。因此，只有在政府的指导下，农用地整理按规划进行，才能真正达到改善生产条件和生态环境，增加有效耕地面积的目的。

b. 整理目标的多元性

农用地整理是一个多元目标行为，通过农用地整理，提高土地利用率，从而增加土地的经济产出，实现经济目标；通过农用地整理，调整土地占有与分配关系，实现农用地整理的社会目标；通过农用地整理，改善土地资源开发利用的生态环境条件，实现农用地整理的生态目标。这三项目标是统一的，都是为了实现区域土地资源的可持续利用和最优化配置，但在具体阶段和具体对象上有时又是矛盾的，主要表现在：有时以经济目标为中心，而造成土地资源可持续生产能力下降或土地占有的不公平性；有时以社会政治目标为中心，而造成经济效益低下、生态环境恶化。因此，为实现多元目标体系，就必须在协调社会、经济和生态三项目标的基础上，通过土地资源在不同产业、区域之间的均衡分配和合理利用来实现土地资源的可持续利用。

c. 整理过程的长期性

农用地整理是一项长期和艰巨的工作，具体的农用地整理行为是在一定社会经济环境及技术条件下产生的，当环境条件发生变化时，人们就要求重新调整土地占有关系，使土地利用方式和结构适应社会经济发展的客观需要。

d. 整理工作的复杂性

农用地整理工作广泛，涉及法律、社会、经济、自然和科学技术等方面。从法律角度来看，农用地整理工作要有完善的法律制度基础；从社会角度来看，农用地整理涉及用地者以及不同主管部门之间相互关系问题，土地行政主管部门与土地使用者以及农业、城建、道路和基层政府等部门之间的协调问题；从经济角度来看，农用地整理过程就是土地收益分配关系的调整过程，公平而有效地完成这一调整过程至关重要；从生态角度来看，农用地整理工作要因地制宜，以实现土地资源可持续利用的目标。

e. 整理区城的差异性

由于不同地区的社会经济技术发展水平、土地资源及其环境条件的差异，农用地整理的内容、目标、手段亦不同。根据东南部及西北部资源禀赋的差异，东南部农用地整理应着重针对耕地、林地、水域等地类进行，以促进粮棉、林业及水产业的发展；而西北部应着重针对牧草地以及发展畜牧经济为主要目标进行整理，对于新疆来说，除了通过农用地整理来增加耕地外，还要考虑生态环境保护问题。

(2) 土地整理的范畴

土地整理的实质是调整土地关系和合理组织土地利用。土地整理的范畴广泛，从地域表现形态角度可分为农地整理和市地整理两方面的内容(见图6.2)。

图6.2　土地整理范畴

① 农地整理

农地整理是我国目前和今后相当长一段时期内土地整理的主要内容，其特点是以增加有效耕地面积并提高耕地质量为中心，通过对田、水、路、林、村实施综合整治开发，改善农业生产和土地利用条件、居住环境和生态环境。主要包括以下内容：

a. 农田整治

如兴建或改造沟渠和田间道路，建立、健全节水、节地、高效的排灌系统；建立农田防护林带；清除耕地中的坟头；填平农田中的废坑塘；平整土地等。

b. 农地改造

它以提高耕地质量为主要目的。如改造中低产田、改造盐碱化土地、提高土壤肥力、将坡地改为梯田等。

c. 地块调整

重点是把细碎、零散的地块集中起来(山区除外)，便于规模化经营和机械化作业。

d. 土地结构调整

主要是开发利用滩涂、水域、荒草地等，以替换占用良田的园地、鱼池、牧草地，从而保持和增加耕地面积。

e. 宜农荒地的开发

通过对未利用土地的适宜性评价，确定宜农荒地的分布与数量，然后有序地进行开发复垦。

f. 农村建设用地整理

主要包括村庄的治理，如治理“空心村”，充分利用村内空闲地与空宅，缩并零散的小村落到中心村或集镇，增设公共、公益设施等，也包括乡镇企业用地的整理，如关、停污染工矿企业，对效益不高、长期扭亏无望的企业实行转产或技术改造，把零散分布并占用耕地或宜农地的企业迁入统一规划划定的工业园区，缩小乡镇企业用地规模等，此外还包括工矿废弃地、废砖窑的复垦还田以及水利、交通工程建设中压废地的土地整理等。

② 市地整理

对城镇而言，土地整理主要是立足于内部挖潜，集约利用土地，充分利用建成区内的闲散地，并对已被利用的土地结合产业结构调整和提高城市功能的需要，在用途、布局与产出率等方面重新进行优化配置，从而全面提高城市整体功能，并改善城市环境。另外，交通、工矿用地整理也是建设用地整理的重要方面。

(3) 土地整理的任务

土地整理的根本任务是形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用率，适应社会经济发展对土地的需求。在这一根本目标的框架内，不同的发展时期，可分解出多层次的任务。从现阶段社会经济发展对土地的需求层面来看，土地整理尤其是农地整理工作有五个方面的任务。

① 增加耕地面积，提高土地利用率

在挖掘现有土地利用潜力的前提下，通过土地整理的多种方法和手段来增加有效耕地面积，以弥补建设对耕地的占用，促进耕地总量动态平衡目标的实现。这一目标也是现阶段土地整理的主要目标。

② 调整土地关系，使土地关系适应土地生产力提高的要求

按照社会生产力发展的要求，对土地利用中产生的人与地及人与人的关系予以调整和适度组织重配，使人们更有序和更理性地对土地进行开发、利用和保护。

③ 扩大综合生产能力，提高土地产出率

通过土地利用方式、强度的调整，改善土地生产、生态条件，保持和提高土地再生产的能力，以持续获得人们生产和生活需要的产品。现阶段就是提高以土地产出率为基础的土地生产能力。

④ 提高全社会的现代化水平

土地整理是按照现代化的生产要求进行的一种资源再配置过程，反过来又可以为现代化建设提供广阔的土地资源空间，无论是农地整理还是市地整理，都能为现代化建设创造条件，都是现代化建设必不可少的内容。

⑤ 实现土地资源的景观功能

从可持续发展的角度来看，土地整理不仅需要从经济效益上考虑，还要从社会效益和生态效益上考虑。景观功能是物质文明和精神文明的必然要求，其社会效益和生态效益显著。

(4) 土地整理的模式

土地整理模式是在一定阶段所表现出的具有典型意义的土地整理作业模式、组织模式和资金投入模式的总称。

① 国内土地整理模式

我国是世界上开展土地整理最早的国家之一，土地整理的渊源可追溯到西周时期(公元前1066年)的井田沟洫制，后来的秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我国的土地整理都未间断过。但真正意义上的土地整理是在新中国成立后，土地整理的理论和实践均有较大程度发展，且在不同历史时期有着不同的发展轨迹。按照不同发展阶段，20世纪50年代通过借鉴和学习前苏联的经验，进行土地改革，实行人民公社化，土地收归国有，土地整理主要侧重于大面积的土地开发及结合土地改革进行权属的调整。20世纪70年代全国农业学大寨，土地整理工作重点是大搞农田基本建设，具体整理内容是合并田块、平整土地、整理沟渠、兴建新村和修建道路。80年代推行农村家庭联产承包责任制，土地整理以改变土地利用方式和完善土地利用结构为主。我国现代意义的土地整理从20世纪90年代开始提出实施，1998年九届全国人大四次会议修订通过的《土地管理法》，明确表示了国家鼓励土地整理的行为，这是我国历史上第一次对土地整理做了明确的法律规定，作为保护耕地的重要措施之一，土地整理工作第一次被纳入法律范畴内。我国现阶段的土地整理主要集中于农地，且大多数地区的土地整理主要目标是增加耕地面积，以实现耕地总量动态平衡。由于地区发展不平衡，各地土地整理的水平和方法各有不同。归纳起来，主要有以下几种模式。

a. 平原“田、水、路、林、村”综合整理模式

平原地区，交通方便，人口密度高，地形平坦，耕地易集中。土地整理重点突出：土地节约集约利用“三个集中”(即农村居民点向中心村和小城镇集中、乡镇企业向工业园区集中、农田向规模经营集中)的土地整理模式(以上海奉贤为代表)和建设高标准农田，实现“田成方、林成网、井配套、路相连，设施齐全、土地平整”的田园生态格局。例如，安徽霍邱创建了“八位一体”的土地整理模式，即创建了田、林、路、渠、宅、塘、墓、农(高效农业)“八位一体”的土地整理模式。

b. 丘陵山区“山、林、田、水、路、村”综合整理模式

丘陵山区，交通较为便利，地形地貌复杂。由于自然条件限制，农田和居民点分散，不利于机械化耕作及减轻农民劳动强度，这类地区土地整理应结合流域综合整治和农田基本建设进行，提高土地产出率和保护生态环境，发展立体生态农业模式。土地整理重点突出：加强小流域综合整治，结合小流域进行山、水、林、田、路、村统一整理的“六位一体”模式。例如，四川旺仓利用南阳村土地整理项目，打破农户承包地界，认真抓好田土坎归并，对坡度<25°的坡地、荒地、边角地进行全面开发，使山、水、田、林、路、村相互协调。

c. 单项土地整理模式

为增加耕地或环境治理进行的整理即单项土地管理。如青海湟中开展了以“拆、改、圈、并”为主要内容的农村居民点整理活动；安徽六安以退宅还耕为突破口，提出“围绕一个目标”(即围绕耕地总量动态平衡这一总体目标)，“抓住两个重点”(即抓住老宅还田、新宅限界两个重点)，实行“三个纳入”(即把退宅还耕纳入土地利用总体规划、纳入土地综合治理、纳入基本农田保护区管理)的“三位一体”模式；山西阳泉还把“整理大小河道，增加城市可利用土地面积”纳入该地区的土地整理工作中；平朔露天煤矿贯彻相关法规，全面规划，总体安排复垦整治工作，有计划地排弃和覆土，及时采取复垦措施，及时种植，进行生态恢复，并将生物工程和机械工程相结合、小区试验和大片推广相结合，因地制宜，合理搭配，分阶段实施；河北武安南北洛河综合治理，南北洛河是自然冲积而成的河道，缺乏改造和治理，生态环境差，通过综合治理极大地改善生态环境，有效增加耕地面积。

d. “迁村并点”模式

这一模式在我国很多地区广为推行。在经济发达的地区，村庄土地整理结合中心村建设、农民公寓房建设进行，农民住宅向按规划集中建设的中心村搬迁后，对原村庄土地进行整理。在经济欠发达地区，迁村并点，村庄土地整理结合农村小康建设，主要是腾出耕地、挖掘村内空地、治理“空心村”等。

具体来说，“迁村并点”有四种方式：一是搬迁式，即以城镇建设为依托，农村居民向城镇集中，扩大乡镇规模；二是合并式，即将比较分散的自然村合并为相对集中的居民区，从总体上大量减少自然村的数量，形成中心村；三是内调式，即对原有比较集中的村庄，本着调整、挖潜的原则，重新规划，增加安置新的住户和缩减村庄占地，逐步形成新村；四是滚动式，即在不宜农业耕种的丘岗山地规划农民新村，分期分批动迁。

我国台湾地区把土地整理称作土地重划。其主要内容包括调整地块的高低、大小和形状以及分布状况，土地交换分合、整修田块，改善交通、水路和其他环境条件等，以实现改善农业及农村生产环境、高效利用土地、提高现在及将来的农业生产力、土地集中使用、田块标准化的目标。

② 国外土地整理模式

在土地整理起源和发展过程中，国外土地整理的内容与模式随着自然、社会和经济发展要求的变化不断调整和完善，逐渐形成了完整的体系。虽然各国对土地整理的称呼不同，但土地整理的主要内容与模式基本相同。

a. 德国土地整理

德国土地整理的主要内容是对分散、零碎农地实施集中化，以改善农业生产经营条件。20世纪30年代，德国结合基础设施和公共事业开展土地整理。到70年代，德国土地整理的内容又增加了景观和环境保护。在土地整理规划设计时，要考虑到产生的三大效益，涉及土地利用、地产调整等，通过土地整理追求经济、社会、环境效益的统一和协调。由于土地整理关系到国家及个人的利益，因此，在实施过程中，要与公民、地方政府及各职能部门进行充分的协商。

b. 俄罗斯土地整理

俄罗斯土地整理在指组织土地这一生产资料的一整套国家措施，用于调节土地关系，组织土地利用和管理土地资源。具体包括：建立和完善土地占有和土地使用制度；开展企业内(包括国有农场和集体村庄内部)、农业生产合作社、农业家庭和从事农业生产的其他企业内的土地整理；实施土地占有、土地使用、土地租赁和经营的各种形式和措施；确定城市、城镇和农村居民点的用地界线；论证各项水利工程和自然保护设施的建设和相应的投资计划；为合理利用土地创造良好的空间条件；制定自然景观的保护和改善，土地复垦，低产土地改良，防止水土流失、盐渍化和沼泽化，防治土地污染等各项技术措施体系；制定土地调整、田块整理、田间沟渠和护田林带、轮作田区和轮牧田区、田间道路等设计方案并加以实施。

c. 荷兰土地整理

荷兰土地整理包括对非农业用途占主导地位的区域进行的非农土地整理，对以农业用途为主的区域进行的农业土地整理，为消除因公路、铁路、河流整治等基础设施建设而引起的各种土地利用限制的土地调整以及改善小范围内有限数量的土地所有者的土地分布状况的协议土地整理。荷兰的农业土地整理与非农土地整理在程序上相似，通常分为三个阶段：启动阶段、准备阶段和实施阶段。两者的程序相似，主要差异在于：农业土地整理项目区的土地允许重新分配，而非农土地整理项目区的土地则不可以。

荷兰的乡村景观规划与土地整理过程紧密相连。从荷兰土地整理项目的发展趋势来看，其重点是从单纯的以调整农业为目的演化为乡村地区更加有效的土地多重利用，与此相对应的，荷兰的乡村景观规划也逐渐从为农业生产等经济因素服务到注重有效的土地利用与景观品质，与生态进程的保护和发展相结合。

土地整理规划是在土地利用总体规划的指导下，通过对一定区域内自然、社会、经济条件的综合分析和土地整理潜力的调查评价，制定土地整理目标，划分土地整理区域，明确土地整理重点，落实土地整理项目，指导土地整理活动所做的总体安排。

(1) 土地整理规划的体系

土地整理规划是土地利用总体规划的专项规划之一，是土地利用总体规划的重要内容，是完善、落实土地利用总体规划的重要措施和手段。中国土地利用总体规划的五级规划体系已经确立，所以，土地整理规划必须按五级土地利用总体规划的原则和要求展开。根据中国行政区划的特点，土地整理规划可划分三个层次，即全国、省(市)、县(乡镇)，三个层次土地整理规划相互协调、相互制约，形成一个有机的统一整体，同时，三个层次规划编制采用不同的规划模式。土地整理规划可自上而下，逐级完成。

① 国家级土地整理规划

国家级土地整理规划是土地整理在社会经济发展到一定阶段的产物，需要以较高的资金投入为前提，适用于分区控制模式。由于自然和社会经济发展历史的影响，中国各地区的经济和技术发展很不平衡，所以应根据不同地区的经济实力，将全国划分成不同的区域，制定出不同的土地整理目标和政策。国家级规划应立足于宏观控制，对地区土地整理提出指导性意见，靠政策引导各地区土地整理工作的开展。

按生产力发展基础和发展方向，可将中国分为三个层次的地域：沿海经济发达区、内陆经济次发达区、西部边远经济不发达区。沿海经济发达区经济实力雄厚，人均土地面积少，有能力也有必要对土地进行综合而全面的整理；内陆经济次发达区应根据实际情况，以点带面，逐步展开土地整理活动；西部边远经济不发达区经济力量薄弱，人口稀少，土地限制因素多，目前只适于进行土地单项治理，以减少水土流失、防止土地沙漠化等为主要目标。

② 省(市)级土地整理规划

省(市)级土地整理规划适用于分区与指标相结合模式。根据本地区国民经济、社会发展和保护环境的需要，制定土地整理的近、远期目标和指标，然后结合土地利用总体规划中用地分区结果，在农业用地区中划出具体的土地整理区，从空间布局上落实指标。此模式不仅表现为一定的时间和数量，同时表现为一定的区位和空间，能有效防止规划脱离实际，提高规划质量，同时，增加规划的可操作性，使规划目标易于掌握并分解落实，也有利于实施情况的反馈和监督，使宏观管理与微观管理联系在一起，把规划的实施寓于日常管理之中。

③ 县(乡镇)级土地整理规划

县(乡镇)级土地整理规划适用于规划设计模式。县(乡镇)级土地整理规划主要按上级要求，落实资金、技术，组织具体实施。首先要按土地自然因素的相似性和差异性，将土地划分为一个个的整理单元，单元大小可以是一个乡镇，也可以打破乡镇行政界线。然后对每一个单元，根据单元内土地条件和土地利用方向的要求，对田、水、路、林、村等进行综合规划设计。规划设计是土地整理最基层的规划管理形式，要求细致而严密，从整理的组织领导、资金筹集、工程技术到用工和承包、实施措施等都要周密设计，以保证土地整理工作的顺利进行。

(2) 土地整理规划的基本内容

土地整理分为农用地整理和建设用地整理。前者包括农用地调整、农用地改造、地块调整、基础设施配套、零星农民住宅的迁并等，后者包括村镇用地整理、城镇用地整理、独立工矿用地整理、交通和水利设施用地整理等。土地整理规划的基本内容有：

① 选定土地整理范围

按照土地利用总体规划的统一调查部署，本着先易后难的原则，选取待整理地区，确定其范围和边界。

② 整理区实地调查

对选定待整理地区的土地利用现状及其自然、社会、经济条件进行调查，其主要内容包括：整理区的土地利用现状；整理区的道路、沟渠、塘库等基础设施状况；整理区内的农村居民点分布状况与房屋建筑状况；整理区的地形、地貌、水文状况；整理区的农业生产情况；整理区的人口及社会经济发展状况等。

③ 土地整理潜力分析

在对整理地区的土地利用现状及其自然、社会、经济条件调查的基础上，分析土地整理的潜力，具体包括：通过整理增加可利用土地面积的潜力；通过整理提高土地利用率的潜力；通过整理改善土地生产条件，提高土地产出的潜力。

④ 确定土地整理的目标和方向

根据待整理地区的土地利用现状、资源条件，土地整理的资金投入和技术条件，合理确定土地整理应达到的目标和要求。

⑤ 划定土地整理区

土地整理区分为土地单项整理区和土地综合整理区。前者是指以单项内容(如整理耕地、整理林地、整理村镇用地等)为主的土地整理区，后者是指包括两种或两种以上内容的土地整理区。土地整理区的划定应根据土地整理潜力的调查分析，确定土地整理区的类型、规模、位置、整理目标、整理时间等，要尽量结合自然地形，兼顾行政区划界限，有利于集约用地和土地适度规模经营，注意景观和生态保护，改善生产条件和生态环境，提高农业现代化水平。

⑥ 土地利用结构和布局调整

根据土地整理目标、整理潜力和整理要求，结合典型整理项目的分析，提出土地整理区土地利用结构和布局调整方案。

⑦ 确定土地整理的重点项目

将潜力大、投资小和效益好的整理区或项目确定为土地整理的重点项目。

⑧ 土地整理的投资预算与效益分析

依据整理规划方案，按照需要修建的各种工程设施的类型、规模、标准、土方工程等，推算土地所需资金。同时根据整理后可净增农地面积、土地产出率提高的幅度、生产成本的节约情况等预测土地整理所产生的效益。

⑨ 制定土地整理规划实施计划

土地整理规划实施计划主要包括：土地整理资金的筹措与分担、土地整理后的土地使用调整、土地整理的时间计划安排、土地整理的运行管理等。

⑩ 土地整理规划成果

土地整理规划成果主要包括：土地整理技术报告、工作报告和土地整理图件等。

(3) 土地整理规划的程序

土地整理是一项长期的战略任务，是土地利用总体规划的重要内容，是完善、落实土地利用总体规划的重要措施和手段，必须按照我国五级土地利用总体规划的原则和要求开展(见图6.3)。

图6.3　土地整理规划程序设计

① 国家级规划管理应当规定土地整理的方针、政策和法规。全国土地利用总体规划纲要也应提出土地整理的政策等要求，对土地利用内部挖潜、土地整理提出指导性意见。

② 省级规划管理应依据国家的要求，进一步细化国家政策、法规等。省级土地利用总体规划纲要也应因地制宜，提出制定土地利用挖潜、土地整理的目标；确定土地整理的指导性指标、技术规范及开展土地整理的重点区域等。

③ 地(市)级规划管理应按照上级要求，制定土地整理的实施办法和保障措施，组织协调跨区域土地整理规划设计等。地(市)级土地利用总体规划应根据省级土地利用总体规划的要求，落实土地整理重点区域，并在分析本地土地整理潜力的基础上，确定土地整理区域并分解下达土地整理指标等。

④ 县(市)、乡(镇)级规划管理，应按上级要求，落实资金、技术、组织等具体措施。县(市)、乡(镇)级土地利用总体规划按照土地用途分区、基本农田保护等的要求，确定土地整理区范围，对田、水、路、林、村等提出综合整治的具体要求。有条件的地方，应坚持零散居民点向中心村、小城镇集中；村办、乡镇企业向工业园区集中，小块耕地向连片集中。

同时，县、乡(镇)级土地整理应按照土地利用规划的要求，特别应按照县、乡(镇)级土地利用总体规划的要求，进行土地整理专项规划设计，其中包括农村居民点、道路、水利、工业园区、农地等规划工程设计，土地整理、配置方案及土地整理资金预算方案等，为土地整理顺利开展提供依据。

根据国家土地部门的初步估计，我国因生产建设而人为破坏的土地在21世纪中期将达到6 000万亩，其中约一半可恢复成农用地，现在每年仍以70万亩的速度递增。因此，矿区土地复垦与生态重建已引起全社会的关注。在目前土地资源日趋紧张的情况下，提高土地的利用率和生产力已成为土地规划的主要任务和目标。同时，土地复垦也是确保耕地总量动态平衡的措施之一。在这种情形下，土地复垦规划在土地利用专项规划中的分量越来越大，作用越来越重要。

在我国，“土地复垦”一词最早称为“造地覆田”、“复田”、“垦复”、“复耕”、“综合治理”等。1988年11月8日，国务院第19号令发布的《土地复垦规定》(简称《规定》)中的第二、三条明确了土地复垦的含义和范畴。《规定》第二条指出：土地复垦是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。凡从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动造成土地破坏和废弃的都属土地复垦范畴。由于采矿业是破坏土地最严重的行业，因此，狭义地讲“土地复垦”是专指对工矿业用地的再生利用和生态系统的恢复。

土地复垦的最终目的是恢复土地的生产力，保持土地的环境功能，实现土地生态系统新的平衡。我国人多地少，土地问题已对国民经济发展产生严重的制约。近年来我国有计划地开发荒地以缓解人地矛盾，但在各项生产建设中大量土地遭到破坏。据1990年国家土地管理局资料，我国每年因生产建设破坏的土地达2万～2.67万hm2(30万～40万亩)，并预测到2050年全国因生产建设而人为破坏的土地将达到400万hm2(6 000万亩)。这些被破坏的土地，使耕地减少、环境恶化，尤其是采掘工业，不仅破坏和改变着地表以下200～400米以内地层，而且严重影响地表的生态环境，常常引起塌陷、污染、水土流失和滑坡等灾害。此外，占用耕地还会引起农民的生产与生活安置等社会问题。土地复垦已经成为我国增加各业用地和恢复生态环境的重要途径，对于增加土地资源，改变生态环境，改善工农关系，保障农民群众的生产和生活均具有重要意义。

(1) 水利交通建设废弃地复垦

水利交通废弃地主要指筑圩做堤、修筑公路两侧挖废土地，也包括失修废弃沟渠、因新的水利设施的修建而失去作用的旧沟渠、旧堤坝以及因村庄整理而荒废的农村道路和某些因改线而荒废的公路等。挖废土地常介于路或圩堤与农田连接处，呈狭长带状分布，尤以平原圩区居多，因其地势偏低，建设土源不足，不得已挖废形成。随着农业精细化的深入发展，暗灌明排将得到推广与普及，现有的许多明沟渠将被埋在地下的暗管道所代替而废弃。这部分废弃地被复垦后不仅可增加耕地面积，也使耕地更好地连成一片，有利于农业机械化的实施和规模经营，这些废弃地都应该及时复垦出来，以提高土地利用率。

此类废弃地毗邻农田，复垦利用的方向以耕地为主。土地复垦的关键在于能否解决填料来源问题。一些地方因地制宜，采取以下措施解决这个问题：利用高田抽田筋，挑田埂，削高填低；结合冬春农田水利基本建设，开挖灌排沟渠取土复田，此举既减少了新压废弃地，又填平复垦土地；结合河道疏浚，用挖泥船挖掘河床泥作为复垦土源；结合鱼塘清理，用泥浆泵直接吸泥充填；利用城市生活垃圾，经过处理作底部充垫物，其上覆土；定点取土，利用藤上结瓜的办法，有计划、有目的地加大加深部分废弃地深度，因势整改成鱼塘，解决复垦土源问题。

(2) 独立工矿废弃地复垦

独立工矿废弃地复垦主要是对因各种原因而荒废的独立工矿用地，包括废弃工厂用地、煤矿塌陷地、窑业废弃地等进行复垦开发，使其变成可利用的农业用地或建设用地。

① 废弃工厂用地复垦

废弃工厂用地复垦指对一些由于搬迁、倒闭、转产等而废置的厂房用地进行复垦开发，使其变为农用地或重新作为建设用地使用。废弃工厂用地复垦应该因地制宜，根据土地破坏的情况，结合当地的用地需求，复垦成建设用地或农业用地。

② 煤矿塌陷地复垦

煤矿塌陷地是指开采地下煤炭资源造成地表沉陷形成的废弃土地。由于大面积的农田沉陷，导致土地表层结构破坏，土地无法耕种，给当地人们的生产、生活带来了一系列严重问题。我国是世界第一大煤炭生产和消费国，煤炭占全国能源生产和消费总量的70％，而且这一结构在相当长的时期内不会有较大的改变。仅全国国有重点煤矿，到1994年底累计破坏土地约300万hm2，煤矸石和粉煤灰等固体废弃物累计占压耕地1.3万～2.0万hm2。如以每万吨采煤塌陷土地0.2～0.3 hm2推算，全国每年新增塌陷地2.7万～4.1万hm2，造成煤矿区的建设和农业用地紧张，人地矛盾突出，煤矿塌陷地的复垦已刻不容缓。

③ 窑业废弃地复垦

窑业废弃地，不仅指窑业挖废土地，也包括废弃窑基，小则占地数亩，大可占地数百亩，形态上多呈点块状。特别是小土窑，群众斥之为“地老虎”，足可想象其破坏土地资源之严重。对窑业用地的复垦应与窑业的治理整顿结合起来，坚决关、停、拆毁大量严重缺乏土源的小土窑。

由于大多数窑业挖废地取土深度不一，底部高低不平，且多积水，很难就势利用，复垦时应该区别对待。对取土深度不大的地块，可以废弃窑基作填垫物，用推土机整平，覆上原剥离熟土层，完善灌排配套设施，实现恢复耕种条件的目标。对取土深度较大的废弃地，充填土源不足，不应一味强求复垦为耕地，可对底部整平，就势改造成鱼塘用于养殖。

(3) 居民点废弃地复垦

居民点废弃地复垦指对一些废弃的农村宅基地、城镇建设用地进行复垦。由于以往缺乏合理的村镇建设规划，农村集镇村落，大多数是自然形成的历史产物，住宅分布比较散乱，村体松散，占地甚多，村内房屋布局杂乱，参差不齐，不利于生产和生活。农民建房尽量贪大求宽，占用浪费耕地现象严重，许多地方村内空闲地得不到充分利用；一些农民进城居住或另占新地建房，造成部分宅基地荒废；农民建房挖土填地基造成许多低洼空闲地。对农村居民点废弃地的复垦，应和新村建设紧密结合，科学安排好复垦后土地的用途。因地制宜，或用机械方法推平空闲地和废弃宅基地，使之复垦成新村建设用地；或将低洼处深挖成塘，塘泥覆盖较高处，配套水利灌溉设施，实现水、田、林、路、村综合治理。

城镇建设中因城镇发展方向和城镇规划的改变而荒废的土地也常常存在。对城镇居民点废弃地的复垦利用，应与旧城改造和土地置换紧密结合，使复垦后的土地得到合理利用。

土地复垦模式应根据各地区资源的分布状况、生态环境条件、经济发展重点、发展方向及待复垦土地资源的数量、类型、分布规律和破坏程度条件的差异，以及土地复垦利用方向等进行选择。根据不同区域我国土地复垦模式主要有以下几类：

(1) 黄淮海平原煤矿塌陷地复垦区

该区域属平原地带，平坦开阔，土质疏松，耕性良好，土地垦殖率高。由于采煤和粉煤灰、煤矸石排放堆积，塌陷并占用了大量土地，造成水土流失和污染加剧，地下水位降低，土地肥力下降，农业减产。塌陷严重区可导致弃耕绝产，严重影响农村经济的发展。

根据本区情况，按照农业综合开发的思路，复垦利用模式主要有：深层塌陷区水产养殖复垦模式；浅层塌陷区复垦造地种植模式；煤矸石充填塌陷坑区造地用于矿区农村生活基地复垦模式；粉煤灰充填塌陷区复土营造经济林果复垦模式；深浅交错尚未稳定塌陷区鱼鸭混养、果蔬间作复垦模式；利用大面积塌陷区兴建水上公园、重建矿区生态环境的复垦模式。

(2) 山西黄土高原丘陵山区煤炭、化工、有色金属基地复垦区

本区域生态环境脆弱，地面以松散堆积物为主，以风水作用为主的各种侵蚀作用活跃，土地沙化现象和水土流失现象严重。

对本区煤炭开采地土地复垦模式以恢复植被(包括经济林在内)为主的林业复垦，并适当建立蔬菜生产基地。根据待复垦土地资源的分布特点和地貌类型，在林业复垦过程中因地制宜，合理配置各林种的空间位置和选择不同树种，适树适地。

对本区铝土矿土地复垦推广采用“剥离—采矿—复垦”一体化复垦新工艺，即进行强化开采，条带复垦。

(3) 西南地区土地复垦整治区

本区包括云南、广西、贵州、甘肃等省、区，分布有我国大型冶金、化工、有色金属工业基地，此区域待复垦土地大部分为开采硬质矿物而破坏的土地，土地贫瘠，排土场岩石坚硬，不适合农业种植，林业复垦是此区域开发被破坏土地的最佳模式。

(4) 晋陕蒙接壤区能源开发破坏土地复垦区

本区包括内蒙古鄂尔多斯市的东胜、伊金霍洛旗、达拉特旗、准格尔旗，呼和浩特市的托克托县，陕西省榆林地区的榆林、横山、神木、府谷县和山西省忻州地区的河曲、保德、偏关、兴县等地。

晋陕蒙接壤地区是我国能源重点开发基地，蕴藏着丰富的煤炭、石油、天然气等矿产资源，同时，本区也是生态环境脆弱区，是黄河泥沙的主要来源地之一。

矿区复垦地下开采区依不同地貌类型分别采用自然恢复、种草复土等复垦模式。沟壑型矿区土地复垦采用自然恢复方式；丘陵型和川地型矿区土地复垦采用机械、人工推高填低，利用矸石、粉煤灰充填沟壑，植树种草；露天开采区以生物开发(主要林牧业开发)为主要复垦方式，复垦与开采同时进行，边剥离、边开采、边复垦、边植树种草。

(5) 大、小兴安岭，松辽平原，长白山区黄金、煤炭等开采基地复垦区

本区包括黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古等省(区)的大兴安岭、小兴安岭、松嫩平原、辽河平原和长白山地区。

复垦方式采用复垦土地的再种植和场地复垦等多种方式的土地复垦模式，复垦后土地可用作耕地、林地、牧草地、水产养殖用地、建设用地及旅游用地。

(6) 水毁耕地复垦整治工程区

在东北、华北、华南、西南等省，洪涝发生较为频繁，水灾较严重地区，复垦方式以恢复农田生态系统，兴建防洪排水抗灾工程，加强田间排水配套工程为主。

土地复垦是一项综合工程技术，它通常包括工程复垦和生物复垦两个过程，其中，工程复垦的任务是建立有利于植物生长的地表和生根层，或为今后有关部门利用采矿破坏的土地作前期准备。生物复垦的任务是根据复垦区土地的利用方向来决定采取相应的生物措施以维持矿区的生态平衡，其实质是恢复破坏土地的肥力及生物生产效能。由于废弃地的类型不同，其复垦后的用途要求也不同，所以采用的复垦技术也不一样，主要有以下几种类型：

(1) 砖瓦窑取土坑的复垦

砖瓦窑是破坏土地、侵占耕地的大户。砖瓦行业的原料是土壤，取土制砖瓦留下了大坑。其复垦方式有两种：一是利用其蓄水作为水塘或鱼塘；二是将其垫平或复土种植植物或压实作为建筑基地。充填取土坑的物料可用无毒无害的固体废弃物，如粉煤灰、矿山废渣、城市垃圾等。如复垦后用于种植作物，一般要在其上覆盖至少50厘米厚的土壤；如用作绿化地，则复土厚度可小些。取土坑充填后作为建筑地基必须经过一段时期的沉降，并经过压实或夯实后，才可开槽施工。

(2) 煤矿塌陷区的复垦

在煤矿开采区常出现塌陷，特别在平原区，塌陷深度大，塌陷面广，造成严重的土地破坏。煤矿塌陷区的复垦分为充填复垦和非充填复垦两种。充填复垦的物料有煤矸石、坑口电厂的粉煤灰以及矿区的生活垃圾和建筑垃圾等。一般矿区固体废弃物只能充填约1／4的塌陷区，因此，煤矿塌陷区的复垦技术最常用的还是非充填复垦，通过蓄水将其用于水产养殖或作为矿山城市公园水域。

(3) 煤矸石堆场的复垦

煤矿开采区不仅有塌陷区，还有煤矸石堆场，煤矸石堆场压占了大片土地。煤矸石堆场的复垦有两种途径：一种是清除煤矸石后复垦土地，另一种是在煤矸石堆上复土植树造林。清除煤矸石不但可以空出土地复垦，而且可以利用煤矸石充填塌陷地，具有一举两得、事半功倍之功效。在煤矸石堆上复土造林，可以为矿山城市增添绿地，特别是在平原上可以增添人工山水景色。

(4) 城市垃圾场的复垦

城市垃圾场的复垦有两个步骤，首先是清除垃圾，然后是复垦垃圾堆占的土地。清除垃圾要找到垃圾填埋地，而且要避免垃圾污染地下水。垃圾填埋地一般选在地下径流的下游，最好是封闭洼地；或者用熟土衬底填埋坑，以防污物渗入地下水。垃圾填埋地可以复土用于植树造林，还可以复垦为农田。

(5) 污染地的复垦

污染地的复垦办法一般是将被污染的土挖走，然后填上新土。这种办法在转移污染土壤时，要避免二次污染，最好是将污染土堆放在不引起污染扩散的地点。另一种污染地的复垦办法是通过栽种抗污染的树木，让植物吸收毒素和微生物慢慢降解毒素。

(6) 建筑地基的复垦

旧建筑地基可以直接用于建设。在建筑用地审批时，要充分利用闲置的旧地基。这里所谓建筑地基的复垦是指将其复垦为农用地。当前，为了加强农村现代化建设，各地开展了“拆小村、并大村”和农村城市化的工作，腾出的旧宅基地急需复垦。旧建筑地基一般都经过夯实，如果直接耕翻种地，根系难以下扎，因此，建筑地基的复垦必须先将上部夯实板结的土壤起走，然后复填上肥沃松软的新土，也可以采取分垄深翻的措施，并通过灌水冻融松土。无论是起土覆盖，还是深翻，其深度必须至少达到50厘米，以满足植物根系活动的要求。

土地复垦规划的主要内容包括复垦地区土地利用现状(包括废弃地状况)及其周围环境调查、复垦土地的适宜性评价、复垦工程设计、复垦工程概预算，形成复垦规划成果。

(1) 复垦土地现状调查

主要调查复垦区的土质条件、环境条件、土地被破坏程度及工矿企业经营状况等。

区域环境条件。包括复垦区域的气候、气象、地形、地貌、水文、植被等自然环境条件和复垦区的道路交通、供水供电、人口、人均耕地、土地生态环境质量等。

土质条件。包括表土的理化性质、厚度、有机质含量、pH值、土壤水分、微量元素、有毒有害物质含量、石砾含量等。

土地被破坏程度。包括复垦区的挖损和塌陷范围、深度、被污染土层的厚度、地表堆积物的高度和范围等。

工矿企业的采矿及经营状况。包括采矿方法、采矿工艺流程、废弃物的堆放方法，企业在土地复垦方面的投资能力、技术和设备条件、用地需求等。

(2) 复垦土地预测

对于矿山开采造成土地挖废、压废、塌陷等做采前规划，进行复垦规划预测，可以分阶段进行，远期的要预测全部矿物采完时的土地破坏程度，中期的可预测较短周期(5—10年)的土地破坏程度。

(3) 复垦土地的适宜性评价

对复垦土地进行适宜性评价，目的是通过评价来确定复垦后的土地利用方向和土地用途，发挥复垦土地的最佳效益，以便合理安排复垦工程措施和生物措施。这里的适宜性评价不仅针对农业用途，还需针对建设用途，即不仅评价土壤肥力状况，还要评价土地的地基承载力。评价时，不仅考虑土地的自然性状，还需要考虑投入和产出，即进行经济评价。评价方法可采用因素限制法和相关因素分析法。

① 因素限制法

因素限制法同常规的土地评价方法一样，根据当地的实际情况和复垦后不同用途的要求，选择地形、土壤质地、土层厚度、地下水位、地面堆积物、塌陷深度等若干因素，并确定相应的指标来衡量复垦后可能达到的程度，以确定其适宜的用途。

② 相关因素分析法

相关因素分析法是根据废弃地的自身条件，即废弃地性质、堆积物数量、塌陷程度、压占面积、工矿企业的经济能力、拟采用的复垦方法、复垦后可能达到的状态(包括平整状态、坡度、复土厚度、复土性质等)以及客观需求(社会经济和生态的需求)可能性等，经综合分析和评价后，确定其复垦后的用途。

另外，对于产出效益，不能仅仅局限于经济效益，往往需要根据区域可持续发展的要求，评价其社会效益和生态环境效益。对于环境效应的评价和分析可以采用市场价值法、机会成本法、恢复防护费用法、影子工程法、调查评价法等。对于社会效益的评价，主要根据复垦土地对于实现耕地总量动态平衡的作用而确定。

(4) 确定复垦方案

在对复垦区的土地利用状况与环境状况调查以及复垦土地适宜性评价的基础上，具体确定复垦的对象、范围、面积，复垦土地的利用目标与方向，复垦的具体方案及工艺特征等。

(5) 复垦工程设计

复垦工程设计指针对某一特定的复垦地块，根据复垦土地的现状调查和适宜性评价的结果，确定土地复垦利用方向，采用相应的复垦技术，包括生物技术和工程技术。土地复垦生物技术包括快速植被恢复技术、生态工程技术和土壤改良的生物技术。土地复垦工程技术包括充填复垦和非充填复垦。前者包括矸石充填复垦、粉煤灰充填复垦和其他充填复垦；后者包括疏排降复垦、挖抬平复垦、梯田式复垦及其他充填复垦形式。土地复垦工程设计应与矿山设计及生产建设协调进行，其内容主要包括以下几个方面：

① 复垦区的划分与平面布置。合理确定填、挖范围，表土堆积场，废弃物充填区，采运路线，复垦后不同用途的界线等。

② 表土与底土的剥离储存。

③ 废弃岩石的合理排废与采空区的回填、平整。

④ 复垦地表土、底土的铺复。

⑤ 复垦后的再种植与综合利用以及与利用有关的农、林、牧、渔、水利、交通等规划。

(6) 复垦工程概预算

在完成复垦工程设计后，需要编制整个工程的概预算。按照工程项目进行分类，详细列出每一项目的预算资金后进行汇总，按照工程项目进展的先后次序，预算每一阶段所需的资金量。复垦工程概预算要对资金来源、到位时间、使用安排等进行详细说明。复垦工程概预算可以作为复垦土地效益评价的依据，也是对复垦规划实施进行监督的手段，除此以外，复垦工程概预算的编制有利于合理节约使用投资，降低复垦成本。

在复垦工程的概预算中，需要按复垦土地用途分类，分别列出以下主要技术经济指标：复垦利用的土地面积；复垦率；主要工程量；钢材、木材和水泥“三材”总耗量；工程总投资和单位面积复垦费；人员定额；设备类型与数量；年收益预测等。

(7) 形成复垦规划成果

编写土地复垦规划文本及其技术报告和土地复垦规划图件。

土地复垦规划的实施主要是建立完善的规划实施保障、监督、控制体系。目前，《土地管理法》和《土地复垦规定》是直接调节土地复垦关系的法律、法规，许多地方政府为了促进土地复垦的发展，也颁布了相应的配套土地复垦的法规和办法。1994年原国家土地管理局发布了《土地复垦技术标准》，为规范土地复垦规划和保障规划实施提供了技术标准，这些都有利于土地复垦规划的实施。土地复垦规划制定后，经当地县以上人民政府批准后组织实施，土地管理部门对土地复垦规划的实施主要抓好以下几方面工作：

(1) 抓好资金落实

落实资金是组织实施土地复垦规划的关键，其主要途径是实行复垦抵押金制度。凡是采矿、采金、烧砖、发电等生产单位，在获得用地之前，必须事先向土地管理部门交纳土地复垦抵押金。待生产建设单位完成土地复垦后，将押金退回。如不进行土地复垦，则将这笔押金用于土地复垦。实行土地复垦抵押金制度，可以从资金上保证土地复垦任务的落实。

(2) 实行土地复垦计划管理

为了确保将复垦规划落到实处，对土地复垦实行计划管理。将土地复垦计划各项指标落实到各单位，并将土地复垦计划指标纳入国民经济发展计划之内，以便加强对这项工作的监督检查。

(3) 推选多种复垦经营形式

为搞好土地复垦工作，保证复垦计划的实施，可以采取多种形式进行复垦，如实行土地复垦承包、建立土地复垦开发公司、对复垦土地实行有偿出让等，以调动各部门、各单位土地复垦的积极性。

(4) 加强复垦后的土地利用与保护工作

对复垦后的土地要实行农业措施和生物措施相结合的办法，尽快提高培育能力，争取一年复垦、二年巩固、三年变良田，使复垦后的土地成为具有多种用途和永续利用的资源。通过保护，加强土地管理，变资源优势为经济优势，最大限度地发挥土地经济效益与生态效益。

土地治理规划是指为了使土地资源得以永续利用，人为地创造土地生态良性循环的途径和措施的总体安排。编制土地治理规划，实施土地治理，对已利用或未利用的土地进行治理改造，调整土地生态机制，可以有效地提高土地生产潜力和产出率，使其更好地得到利用，促进土地的可持续利用。

(1) 土地治理的概念

土地治理通过采取生物技术和工程技术等综合措施，改变土地的生态环境，以建立新的有利于人类生产活动的生态系统平衡，提高土地利用率和产出率，使土地资源能永续利用，其目的就是要对已利用或未利用的土地进行治理改造，调整土地生态机制，提高土地生产潜力，使其更好地得到利用。土地治理侧重于采取有针对性的措施消除与预防土地退化现象。要从防和治两个方面入手进行治理。防是指消除可能造成未退化土地发生退化和使已退化土地继续发生退化的各种动力因素；治是指对已退化土地所进行的建设性改造。对未退化土地而言，土地治理的目的是要维持土地已有的良好性状并使其具有持续的利用能力；对已退化的土地而言，土地治理的目的是要消除其不良性状，恢复土地良好的生产条件，从而提高土地的利用能力。

土地治理通过两个途径来进行：一是从自然条件着手，人为改造土地条件，使地形、土壤、水、植被、热量等自然因素处于较好的组合状况；二是从人类活动自身着手，采取有利于保护土地的开发利用技术和方法。

(2) 土地治理的类型

土地治理是在一定地域上进行的，一般土地治理主要有以下几种类型：水土流失土地的治理、荒漠化土地的治理、盐碱化土地的治理、潜育化土地的治理和污染土地的治理等多种类型。这里主要介绍中低产田治理、水土流失土地治理和风沙地治理等土地治理规划。

(1) 中低产田治理的意义

目前，我国土地治理的重点是中低产田改造。我国现有耕地中有2／3以上是中低产田，目前的单产水平远未达到应有的生产能力，具有很大的增产潜力，据有关学者的调查结果，在产出效益基本相同的条件下，以中低产田改造为核心的耕地内涵开发成本仅为耕地外延开发成本的40％，这主要是由于中低产田改造可以利用原有的基础设施，节约对基础设施的投资。另据有关学者根据我国多年来改造中低产田的经验和实践结果推算，如果能将我国现有的中低产田初步改造一遍，至少可新增1 000亿kg粮食，按近年来我国粮食总产稳定在4 900亿kg左右计算，增产潜力高达20％以上。因此，进行中低产田的改造规划成为我国大部分地区土地治理规划的重点内容。

(2) 中低产田治理规划的内容

① 中低产田现状调查

调查中低产田的分布、面积，土壤理化性状，自然条件和环境(如地下水位、气候条件、风沙情况、防护林(网)情况、周围污染排放情况)，水利工程设施，现状利用方式和耕作方式，权属状况，投入产出状况，当地影响中低产田利用的社会经济条件等。

② 中低产田成因分析

根据现状调查资料，分析土壤的理化性质、土地利用的自然条件，从中找出导致农田产量不高的自然因子，考察研究耕作方式、土地污染、投入情况、权属状况，找出限制农田产量提高的社会人文因素。

③ 提出中低产田改造的供选方案

针对中低产田的成因，从克服自然条件限制、改变不当的耕作和利用方式、合理投入、防治污染、改善水利设施、调整土地权属等方面提出改造措施，包括技术手段、经济手段和政策手段。

④ 方案可行性论证

方案可行性论证不仅要对各方案实施后的经济效益、社会效益和生态效益进行分析比较，还要从农民的接受程度和当地的社会经济条件等多方面进行分析论证，确保最终方案能够施行。

⑤ 规划实施措施

规划实施措施包括规划实施的组织机构、执行机构、监督机构，监督形式、途径和手段，规划实施的监测方法和手段，规划实施的奖惩条例等。

土地治理规划的方法应该根据规划的内容而定，主要参考相关的针对某种土地退化而进行的土地治理单项规划的方法，如水土保持规划、土地污染防治规划等单项规划的方法，也可以借鉴土地复垦的自上而下和自下而上以及两者相结合的方法。

任何陆地，几乎不存在绝对无侵蚀的土壤。严格地说，当其侵蚀量超过成土速度，或土壤的生产能力降低，即超过了永续利用的准则所能允许的侵蚀速度，才称为土壤侵蚀，以水为主要侵蚀动力的称为水土流失。根据土壤学家的估计，在30年内形成25 mm土层的成土速度，大约相当于每年1.8 t／hm2，为侵蚀极限即侵蚀标准。国际上一般认为每年200～1 100 t／hm2为土壤允许流失量范围。我国原水利电力部颁发《关于土壤侵蚀类型划分和强度分级标准的规定(试行)》中指出：“由于各流域的成土自然条件的差异，可按实际情况确定土壤允许流失量的大小，可以从每年200 t/hm2、500 t/hm2、1 000 t／hm2算起，但每年不得小于200 t/hm2或超过1 000 t／hm2”。就是说，在允许侵蚀范围内可以不采取水土保持措施，超过了允许范围一定要采取水土保持措施。

(1) 水土流失地现状调查

通过调查了解和掌握该地区水土流失的程度，分析产生的原因以及当地的经济状况和进行治理的能力，为编制规划提供依据。

水土流失测定的方法较多，如野外进行坡面、沟道典型地区侵蚀量调查，利用小型水库和坑塘的多年淤积量进行推算，最好获得下游水文站的输沙量资料，淤积量和输沙量之和为上游小流域面积的侵蚀量。一般可根据水土保持试验站实测坡沟泥径流资料进行分析和采用“通用土壤流失方程式”进行计算。

通用土壤流失方程式由魏斯曼于1961年提出，1963年被美国土壤保持局确认。其公式如下：

A=R×K×L×S×C×P=RKLSCP

式中：A——单位面积的侵蚀量(t／hm2)；

R——降雨因子；

K——土壤可蚀性因子；

L——坡长因子；

S——坡度因子；

C——林地管理因子；

P——土壤保持措施因子(如梯田耕作、等高带状耕作)。

(2) 水土保持生物措施规划

水土保持生物措施是解决水土流失问题的根本措施之一。通过植被保持水土，降低地面径流。在“通用土壤流失方程式”中，C值的变化范围为0.001～1(0.001代表管理得很好的茂密森林，1代表无草的休闲地)，因此，通过植被管理，可把侵蚀量降低到0.001。

不同植被类型的保水能力不同，在10°～20°的坡地上，在不同植被类型下，径流造成雨水损失的百分数见表。

表　径流损失占降雨量的百分数

从表中可以看出雨后径流量的减少顺序：林地和草地径流量较小。因此，解决水土流失地区的水土保持问题及水土保持生物措施，应着重从种草种树方面去考虑。

水土流失地区植树种草主要有水土保持林、水源防护林和护堤护岸林几种类型，并结合具体情况种草。

① 水土保持林的配置

水土保持林具有减轻地表径流速度，使水分大量渗入土层变为地下水，以及利用树木根系固结土壤等作用。造林时应根据不同的地貌部位进行布局，一般有分水岭防护林、水流调节林和沟谷防护林等。

a. 分水岭防护林

分水岭防护林主要配置在丘陵区的“墚”和“峁”上。营造这种防护林，可控制径流起点，涵养水源，防止侵蚀发展与保护农田。根据墚峁类型及土地利用特点，分水岭防护林有两种情况：顶部浑圆形墚峁防护林(见图6.4)和顶部尖削分水岭防护林(见图6.5)。

图6.4　顶部浑圆形墚峁防护林

图6.5　顶部尖削分水岭防护林

　　　　

b. 水流调节林

为了防止地表径流破坏作用的扩大，并使之转化为地下水，在坡耕地上每隔一定距离配置具有特殊功能的水流调节林，使地表水受到阻滞，以降低流速、分散水坡、增加渗透以防止冲刷，并减少进入溪流中的泥沙量(见图6.6)。

图6.6　水流调节林

根据斜坡地形起伏的不同，林带配置可分为凸形坡、直线坡、凹形坡和阶梯形坡(见图6.7)。水流调节林带的宽度，在有效阻滞斜坡径流的原则下，应尽量少占地，一般带宽20～30米，防护林间距为林带宽的4～6倍，最大为10倍，林带组成为乔灌混交林。

图6.7　不同坡形水流调节林

c. 沟谷防护林

在丘陵山区，沟头、沟岸及沟底因受地表径流的侵蚀、冲刷而继续塌陷下切，并带走大量泥沙淤塞河流和水库，在水土流失严重地区，应沿侵蚀沟的边沿、沟坡和沟底全部造林。沟谷防护林包括沟头、沟岸、沟坡及沟底造林四部分，以降低进入沟头的水流速度，稳定沟坡，防止侵蚀扩张和制止沟底继续下切淤淀泥沙(见图6.8、图6.9)。作为水土保持的树种，应具备易繁殖、生长快、保土能力强，并有一定的经济价值等特点，同时为了适应水土流失区陡坡上的立地条件，还应有耐旱、耐瘠薄等特点。

图6.8　沟头防护林

图6.9　沟底造林

　　

② 水源防护林的配置

为了防止池塘、水库等水源的淤积和边坡崩绷，应在塘库周围地区营造防护林，以延长塘库的寿命和保护塘库的安全。水源防护林一般由库岸、沟道和坝坡造林三部分组成(见图6.10)。

图6.10　水库、池塘防护林

③ 护堤护岸林的配置

为了阻止河流两岸土地崩塌，防止河水泛滥，应结合工程治理营造护堤护岸林，以保护附近农田和扩大耕地，保障河流附近村镇的安全，同时建立用材林和薪炭林基地(见图6.11、图6.12)。

图6.11　护堤护滩林

图6.12　高岸护岸林

　　

(3) 水土保持工程措施规划

水土保持工程措施主要通过改变局部地形、蓄水保土和建设基本农田等一整套工程措施，以达到制止水土流失和提高地力的目的。这类措施的特点是实施周期短、见效快，但一次性投资较大且用工较多。

① 梯田的种类

以梯田的断面形式分类，有水平梯田、坡式梯田、隔坡式梯田和波浪梯田，其中以水平梯田为主。按田坎的建筑材料来分，有土坎梯田和石坎梯田，其中以土坎梯田为主。按种植的作物来分，有水稻梯田、旱作梯田、果园梯田、茶园梯田、橡胶梯田，以及其他各种经济种植园梯田等，其中以水稻和旱作梯田为主。

② 梯田的配置

梯田配置时应考虑下列条件要求：

a. 梯田一般应规划在坡度25°以下的坡耕地上，25°以上的坡耕地原则上应退耕还林还牧，发展多种经营；

b. 配置时要统筹兼顾，对离水源、村庄近的坡地，应优先考虑修筑梯田，使梯田尽快发挥其增产效果；

c. 要注意坡地机械化和水利化。在进行梯田规划设计时，充分利用当地一切水源发展灌溉，合理布置灌溉渠系。一般梯田长度最好150 m以上，有条件可达300～400 m；山地和丘陵地形破碎也应力争达到100 m左右。为了灌溉输水方便，梯田的纵向应保持1／500～1／100的比降。

③ 水平梯田的设计

水平梯田设计主要是确定田面宽度、田坎高度和田坎坡度的规格，这三方面是互相联系的。需根据原地面坡度、土壤情况，确定梯田的宽度和田坎的高度，并考虑省工、机耕和灌溉的要求。一般来说，田面宽度要适当，太窄不能适应机耕和灌溉，太宽则工程量太大，浪费人力、物力、财力，延缓建设速度。

在梯田断面要素中，除地面坡度是客观存在外，其余各数值都可以通过三角函数关系求得，其断面设计从本质上看，主要是田面宽度和田坎坡度的设计，这两个数值确定后，其余数据只要进行一般计算就可求得。根据水平梯田断面图(见图6.13)，采用下列关系式计算：

图6.13　水平梯田断面图

田面宽度：

B=H(cotα-cotβ)

田坎高度：

H=L×sinα=

田坎占地宽：

2b=H×cotβ

田坎占地(％)：

×100％

式中：L——斜坡距离(m)；

B——田面宽(m)；

b——田坎占地宽(m)；

D——田埂宽度(m)；

H——田坎高(m)；

h——田埂高(m)；

α——地面坡度；

β——田坎侧度。

梯田土方量的计算，在挖填方相等时可用下式计算：

V=1 249.5×H

式中：V——每公顷梯田土方量；

H——田坎高度。

所谓风沙地是指气候干燥、沙源丰富、植被稀疏、风大而频繁的地区，在风蚀下砾面残留，细土飞扬，沙粒在地表流动以致蔓延的土地。

(1) 风沙地生物措施规划

生物措施治理风沙地是控制和固定流沙量的一项根本而又经济的措施。在风沙区栽植固沙的草、灌木和乔木，能起到长期固定流沙、防止风沙危害的作用，而且能生产出饲料、燃料和材料，因此，生物固沙能达到除害兴利相结合一举两得的效果。应因地制宜、因害设防，根据风沙区不同的部位选择不同的生物治理措施，如“三北”防护林体系、护村林和防风固沙林等。

① “三北”防护林体系

“三北”防护林体系工程建设，是作为改善这一地区农牧业生产条件，促使生态系统良性循环，改善这一地区整个产业结构的关键性环节来考虑的。“三北”防护林体系的布局根据因地制宜、因害设防的原则，在万里风沙线上搞大规模的防沙林带、固沙片林；在黄河中游黄土高原水土流失地区按山系、流域，成片营造沿边林、沟头林、护坡林、薪炭林、经济林、用材林；在广大农田和基本草牧场，营造农田林网和基本草牧场防护林。营造新林新草时，要尽量使其靠拢、连接，以便更好地发挥防护效益。

② 护村林带

当沙漠未被固定时，为防止流沙威胁村庄，常在沙流边缘营造护村林带。为了防止林带被流沙埋没，采用高秆造林或使林带距沙丘有一定距离。待沙丘移动至林带时，林木已长高，不怕沙埋。林带距离L由下式求得：

L=×V

式中：L——林带距沙丘的距离(m)；

H——沙丘高度(m)；

S——林木每年生长高度(m／a)；

V——沙丘每年前进速度(m／a)。

一般林带宽20～50 m，多为乔灌混交紧密型结构，树种与农田防护林相同，以杨、柳、沙枣为主，灌木用各种适生品牌。

③ 防风固沙林

营造防风固沙林可以固定流沙，变沙地为农牧业生产用地，是风沙地区发展农牧业生产的重要条件。沙漠造林不易成活，或虽成活，但生长不良，必须实行乔、灌、草结合的办法，以促进幼林正常发育(目前配合乔、灌的草种主要是沙蒿)，具体造林方法有人工沙堆法、拉平沙丘两次造林法(见图6.14)和利用前挡后拉造林法(见图6.15)。

图6.14　拉平沙丘两次造林法图

图6.15　前挡后拉造林法

　　

(2) 工程及其配置措施

治理沙漠的工程措施种类繁多，材料各异。我国在风沙区做试验的有草方格沙障、黏土沙障、乳化沥青固沙、卵石、砾石固沙及引水拉沙等。总的来说，工程措施都是一种临时性的措施，需要与生物治沙措施结合。工程措施见效快，但需要大量材料，也很费工，成本较高，一般在局部风沙严重威胁交通线和主要工矿基地的情况下采用。

土地储备规划是以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济社会发展规划以及产业发展状况等为依据，以(经营性)建设用地为主要规划对象，对区域土地的收购储备和出让进行统筹安排的行为。土地储备规划属于土地利用规划体系中的专项规划，是制订土地储备年度计划的基础。

土地储备规划要树立科学的土地利用观，正确处理社会主义市场经济条件下经济发展与土地资源利用和保护的关系，统筹“区域之间、城乡之间、近期与远期之间、增量与存量之间”的用地需求，转变规划编制理念、创新规划编制技术、提高规划实施质量，促进土地资源合理配置与集约利用，保障城市经济社会环境协调发展。

《土地储备管理办法》中指出，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。依法收回的国有土地、征购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用和土地征收批准手续的土地、其他依法取得的土地五种类型的土地可以纳入土地储备范围。这五种类型的土地主要是城市土地。《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。因此，在城市规划区范围内，因国家建设和城市发展需要征用的农村集体所有的土地也应该包括在土地储备规划范围之内。上海市于2001年编制了《上海市中长期土地储备规划和轨道交通土地储备规划》，明确规划范围为上海市区范围；从广州、武汉、南京等城市编制的土地储备规划来看，都将规划范围定位为全市域，同时根据未来城市的发展定位，确定规划的重点范围。因此可将土地储备规划的范围定位为整个市域，同时又要有所侧重，确保城市重点发展区域。

对于规划的范围可根据以下原则加以确定：一是符合“两规”的原则，即以土地利用总体规划和城市总体规划的空间发展战略为依据，结合国民经济和社会发展现状及战略规划，结合重大工程、重点项目、重点地区实施土地储备，协同推进城市发展战略的实施。二是确保重点的原则，即土地储备规划应当确保重点发展区域的土地储备，确保重点发展领域和事项用地。三是上下协调的原则，即土地储备规划应当充分发挥区县的作用，通过“自下而上”的反馈作用于省、市的储备规划，同时，省、市的储备规划指导全局，对各区县进行指导、汇总、统筹和平衡，将“自下而上”同“自上而下”有机结合起来。

具体来看，土地储备规划的范围除了应该包括《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)中对土地储备确定的范围，即：(一) 依法收回的国有土地；(二) 征购的土地；(三) 行使优先购买权取得的土地；(四) 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五) 其他依法取得的土地。此外，还应涵盖以下类型的土地：(一) 拟转为建设用地的原国有农用地；(二) 拟调整为建设用地的原划拨国有土地；(三) 拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；(四) 土地管理部门依法收回的闲置国有土地。

《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)第二条明确指出，土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。其中，土地储备的目标是“调控土地市场、促进土地资源合理利用”。应该说，土地储备规划的目标与土地储备的目标，二者在本质上应该是一致的［4］，即为“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。《上海市土地储备办法》第三条指出“土地储备，是指市、区(县)政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、征购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为”。可知，土地储备规划应结合土地利用总体规划和城市总体规划确定的空间布局和城镇发展战略，必须要理性分析未来土地储备需求量和土地储备潜力，并进行空间布局分析，根据发展需求和战略确定近期土地储备计划和具体空间布局，对近期投放进行规划引导。

对于规划的目的可根据以下原则加以确定：一是节约用地的原则，即以科学发展观为指导思想，按照集中节约利用土地资源的原则，与土地利用规划和土地供应能力相一致，控制增量储备用地规模，尽量不占或少占基本农田，加强存量土地的盘整，增强存量土地储备和再开发力度。二是突出操作性和可行性的原则，即土地储备的数量和空间分布要符合市场经济条件下的市场对土地的合理需求，在摸清已实施土地储备地块的进度和现状的基础上，综合分析实际情况中的多种因素，确保储备规划目的可实现。三是与市场相适应并适度超前的原则，即土地储备的数量和空间分布要符合市场经济条件下的市场对土地的合理需求，并按照土地经营的一般规律，以储备量适度大于需求量的原则，对城市发展有引导作用，并有潜在增值空间的土地进行适度超前储备。土地储备规划的期限可以界定为x年一轮，同时储备规模按(x+n)年储备计划量下达。

总体来看，土地储备规划的目标应包括以下两个方面：一是对规划期内土地储备地块的规模、结构、布局和时序进行中观研究和“规划落地”；二是摸清可储备的土地资源、把握市场需求，掌握储备实施动态，扩大储备库容，加大统筹能力；三是完善土地储备制度，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高土地宏观调控能力。

土地储备规划要结合土地利用总体规划和城市总体规划，基于城市经济社会发展现状与趋势，科学分析城市建设用地供需现状、特点、规律，合理测算建设用地供给潜力，正确预测建设用地需求，确定规划期间各类建设用地储备、供应的规模、空间结构、储备时序，制定土地储备开发模式与机制，进行土地储备的实施、控制研究等。其内容体系如图6.16所示：

图6.16　土地储备规划内容体系

完整的土地储备规划应该包括规划区域经济社会现状分析、土地储备现状分析、上轮规划实施评价、土地储备供需分析、近远期土地储备规划、专项土地储备规划以及规划实施策略和措施。

(1) 区域经济社会现状分析：主要是对城市经济社会发展环境与背景进行研究，对城市现状的政治、经济、社会、技术环境及其发展的优势、劣势、机遇、挑战等进行详细系统的分析，科学把握城市未来发展的趋势与路径，探求这些发展趋势与路径对其土地供应与开发在规模、结构、时序等方面可能产生的影响。

(2) 土地储备现状分析：主要是研究城市土地储备开发、供应的现状特点，分析城市土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，进而准确把握城市土地储备工作面临的问题和关键点。

(3) 上轮规划实施评价：主要是对上轮规划的近远期规划从实施情况、实施绩效、存在的偏差及其原因等方面进行分析评估，通过总结经验和不足，促使本轮规划保障有侧重、有目的、更实用。

(4) 土地储备供需分析：包括供给潜力和需求预测两部分。在城市土地利用现状分析的基础上，结合土地利用总体规划、城市总体规划以及控制性详细规划，从存量建设用地和新增建设用地两个方面进行潜力评价，以各自形成的规划图为依据，测算出保障城市人口、资源、环境协调发展的土地储备供给潜力；需求方面，从经济、社会、政策三方面驱动力入手，以城市各类建设用地与人口、GDP、固定资产投资、地方财政收入、人均收入等宏观经济要素为依据，运用多因素综合法等预测方法预测城市近远期土地储备的需求规模。

(5) 近远期土地储备规划：主要包括在不同时序下，城市用地供应规模和结构分析以及用地储备供应地块的空间布局等内容。远期土地储备规划以落实城市空间发展战略和市场需求为导向，以有序控制外延扩张和注重现状土地重整为原则，土地储备总量在满足市场需求的前提下，考虑土地运作周期，给予一定的弹性；近期土地储备规划思路要以城市建设规划为依据，与近期城市交通基础设施和环境建设相协调，与地区发展需求相适应，对投放条件相对较好的土地优先储备。

(6) 专项土地储备规划：如旅游开发专项土地储备规划、轨道交通专项土地储备规划、金融服务用地专项规划等。旅游开发专项规划需要通过对旅游资源的现状调查与评价，分析城市旅游资源空间集聚情况，集聚区开发利用价值、开发利用程度、设施利用状况，提出旅游集聚区内旅游服务设施储备土地的位置与面积，并对重点建设项目提出规划建议；轨道交通专项土地储备规划对象主要为轨道交通线站点周边的土地储备，轨道交通建设融资土地储备。

(7) 规划实施策略和措施：制定有针对性、可行性的实施措施是土地储备规划的重要内容，从舆论宣传、计划报批、规划实施、计划执行、土地出让、预申请、规划评估、动态调整等方面提出规划实施的保障措施。

土地储备规划与土地利用总体规划之间的关系可以从两者的目标、特征、出发点、规划对象等方面进行讨论。

土地利用总体规划目标主要是协调国民经济各部门以及农业各业之间的用地矛盾，平衡农业用地与非农用地之间的配置，提高土地利用率和土地产出率，取得土地的最佳生态效益、经济效益和社会效益。土地储备规划的目标简单地说就是为了具体落实城市规划和土地利用总体规划，其出发点是基于土地利用总体规划对具体建设项目的落实，特别是用地的落实。

土地储备规划与土地利用总体规划在特征上存在一定的差异，土地储备规划侧重的是土地资产的市场运营，具有经济特性；而土地利用总体规划强调的是土地资源的合理配置，更具有资源特性。

此外，两者在规划对象上也存在差异，土地利用总体规划的规划对象是区域内的所有土地，而土地储备规划的规划对象主要是规划区域内需要更新改造的存量城市建设用地，以及即将转变为城市建设用地的增量土地。

可以说，土地储备规划以土地利用总体规划为依据，是土地利用总体规划的一项具体实施规划［5］，增量土地的推出必须符合土地利用总体规划的指标控制。土地储备规划以城市建设用地为主要规划对象，属于土地利用总体规划中的“建设用地”范畴，土地的储备、投放数量和区位，应与土地利用总体规划相协调，尤其是在需要占用农用地指标时，应与近期城市建设用地的土地供给能力和方向相一致。

城市总体规划与土地储备规划之间既存在同一性，又存在差异性。同一性表现在：土地储备规划是实施城市总体规划的保证，为城市建设集聚资金，它根据城市总体规划优化土地资源配置、调整土地功能分区、盘活存量土地资产、有效提升城市土地集约利用程度。差异性表现在：土地储备规划与城市总体规划由于内涵不同，各自的侧重点存在着差异性，城市总体规划侧重于宏观地分析城市的发展条件，既要考虑长远的效果，还要兼顾近期的发展，尽可能谋求经济效益、社会效益和环境效益的统一；而土地储备规划多从微观出发考虑地块使用，更多地注重近期的效果和开发土地创造的经济效益。

城市总体规划与土地储备规划之间的同一性和差异性形成二者的密切关系，即宏观与微观、远期与近期、整体与局部的关系。城市总体规划对土地储备规划具有指导、协调和控制的作用，而土地储备规划对促进城市总体规划的落实、有效整合城市用地布局、形成城市建设资金来源的多元化等具有一定的反馈作用。

土地储备规划具有空间范围覆盖整个城市化地区、以土地和空间资源为主体、以建设用地为重点的规划特征。土地储备规划的特征表明，土地储备规划是城市总体规划指导下的专项规划，土地储备规划的编制必须以城市总体规划和近期建设规划为依据，与城市发展方向和近期建设重点相一致。

因此，土地储备必须要遵循“规划先行、服从规划”的原则，其中土地利用总体规划相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定，而城市规划则是从操作层面为土地储备工作提供具体的规定和要求，成为土地储备工作的重要法律依据。土地利用总体规划、城市总体规划与土地储备规划之间的相互关系如图6.17所示：

图6.17　土地储备规划与“两规”关系

城市总体规划要兼顾和服务于土地储备规划，土地储备规划则要以城市总体规划为指导，按城市总体规划进行储备整理，并且成为实施城市总体规划的重要手段。

图6.18　土地储备规划层次关系

土地储备规划体系应包括不同层次的规划内容，并与相应层次的内容形成指导、落实和反馈的关系。土地储备规划体系主要包括总体规划、近期规划、年度计划三个层次(见图6.18)。

土地储备规划对土地储备计划具有导向性作用。年度土地储备计划是土地储备规划在时间维度上的细化，应受土地储备规划的指导和指标约束。土地年度储备计划是以一年为期，属于土地储备近期规划的具体化，它要对近期储备规划所规定的分年任务做出具体安排，并落实近期储备规划。土地年度储备计划必须要与近期储备规划相互衔接，通过计划落实规划，再反馈于规划，相互影响，良性互动，保证年度储备计划的连续性。

鉴于此，对于土地储备计划的管理，首先应当根据城市建设的需要，结合土地储备规划、经济和社会发展计划、土地利用年度计划以及市场的供求状况编制土地储备年度计划，遵循控制增量土地，盘活存量土地，合理、节约、集约利用土地的原则。同时，应当拟定年度土地储备项目实施计划，对年度内拟实施的土地储备项目做出具体的安排。另外，在土地储备项目实施过程中，应当重视土地权属变更登记工作，明确产权，规范土地市场。最后，对年度计划中的储备土地应当纳入政府土地储备库统一管理，并按照规定依据土地供应计划公开出让。

前期现状研究，主要包括土地利用现状分析以及土地储备现状分析，重点在于后者。土地利用现状分析主要是结合经济社会发展现状，分析城市各种用途土地的数量和结构，对整个规划区域内的土地利用现状具有整体性的把握。土地储备现状分析主要包括以下几个方面：

一是现状土地储备运作模式分析，包括土地储备的运作主体，如市土地储备中心；运作主体之间的联系。储备机构的职能分析，一般来讲，土地储备机构行使了企业职能，同时又具有政府职能。土地储备机构的主要任务是通过国有土地使用权的流转实现土地资产的升值，实现土地收益的最大化，是城市经营的重要方式，这体现了企业职能；另外，土地储备机构在收储土地过程中，还要担负征地、拆迁等职能，这些职能为政府行为。

二是储备土地分析，包括储备土地数量分析，主要是分析对不同区域、不同时间的储备土地的地块数、面积等情况，研究其发展趋势，为后面的规划做铺垫；同时还要分析储备土地的来源，即按照所征购土地的原有属性，分为存量和增量两类来源，其中，增量储备用地指现状为非城市建设用地，规划为城市建设用地；存量储备用地指现状已经是城市建设用地，规划将其进行改造或改变用地性质并公开挂牌出让的建设用地。

三是在库土地分析，主要是在库储备土地的数量及其分布，体现出规划区域内土地资源的潜力分布。

同时，还要对现状土地出让情况进行研究分析，主要包括不同年份、不同地区土地出让面积、可建设用地面积以及价格等情况，从而能够反映出城市扩展的趋势以及需求变化。

最后，对储备现状中存在的问题进行简单的分析，以便更好地进行规划的编制，以及规划的实施。

土地储备潜力分析的主要目标是梳理规划区域内未来可储备用地的总量。重点是根据规划基期年已经编制完成的各类规划，对本规划确定的储备用地进行分析，扣除现状用地和已批未建用地(已出库)以及已经储备在库的土地，确定规划增量储备用地和存量类储备用地，并分别从行政单元、规划单元、运作主体三个层面进行分类统计分析。

具体做法是以市区范围内控制性详细规划为基础，以现状图和规划图进行对比分析，扣除已批未建用地(已出库)和已经储备在库的土地，得出增量可储备用地分布和总量、存量可储备用地空间分布和总量。同时，为了更清楚地反映情况，可以对储备土地按照用地性质、土地利用状态等不同角度进行分析。

土地储备需求分析即土地储备需求预测，预测必须遵循相关性原则、动态性原则、定性与定量相结合原则、城市理性发展原则。一般来讲，它应包括土地储备量的影响因素、预测思路与方法、综合决策三个研究部分。

土地储备量影响城市土地市场运行和土地资源配置的整体效率，同时又受到城市社会经济发展战略、宏观调控政策、土地利用与规划、不动产市场、资金运营情况等因素的影响，多因素综合预测正是基于对这些因素的整体判断。

(1) 社会经济发展战略

区域发展。根据区域自然条件和社会经济发展进程，需要对区域发展战略作出适时调整，并伴随着土地利用格局及城市交通、商服和公共基础设施等条件不断发生改变，进而影响土地储备量的变化。

产业发展。“退二进三”是城市产业发展的必然趋势，产业结构调整，导致二、三产业空间布局不断发生变化。在优化二、三产业用地结构过程中，土地储备将发挥重要的资源配置功能，大量二、三产业用地通过土地收储与有序投放实现功能与结构的优化布局。因此，产业发展战略调整将会影响土地储备量。

(2) 宏观调控政策

土地是国民经济宏观调控的重要杠杆，近年来我国土地调控过程中出现了一些新问题，如：城市建设用地增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地，等等。国家针对这些问题陆续出台了一系列宏观调控政策，旨在确保房地产市场平稳发展、提高土地集约利用水平、节约利用土地。这无形中增加了土地储备成本，延长了土地储备周期，并进一步影响土地储备的“吞吐”能力与进程。

(3) 土地利用与规划

土地利用方式和结构影响土地储备量。不同的土地利用方式和结构，直接决定着土地资源的利用效率。土地资源高效利用对土地储备量具有双重影响作用，一方面通过节约集约利用土地，可减少土地需求，储备机构为了降低储备风险，必然会控制土地收储量；另一方面，由于产出水平较高，导致同类用地市场需求增加，进而又可能增加该类土地的市场需求。这就要求通过科学的土地储备决策，通过优化各类用地储备结构和相应的开发利用强度，达到最佳平衡点。

规划编制和调整影响土地储备量。土地利用规划与城市规划是城市建设和扩展的重要依据，规划确定的城市用地扩张边界，决定了城市土地储备量的上限。此外，规划调整引致的土地用途转变，又会直接影响土地储备的经济效益，在经济利益驱动下，土地储备数量和结构会随之发生改变。

(4) 不动产市场

土地储备主要是调控土地一级市场，但一、二级市场之间是紧密相连的。当二级市场土地供给大于需求时，需要减缓土地投放节奏，并通过土地储备，回收部分闲置和低效用地，同时适当控制土地储备入库量；反之则应预先适当增加土地储备量，以弥补可能出现的土地供需缺口。房地产市场与土地市场紧密相关，当房地产市场供给大于需求时，为了降低空置率，防范市场风险，需要减少土地投放量，反之则应该适当增加土地投放量，这些情况都会导致土地储备量发生变化。

(5) 资金运营能力

土地征购储备过程既是土地流转过程，也是资金循环过程，需要大量支持。这也是目前我国土地储备多数依靠政府与银行融资的主要原因。土地储备资金运营能力和流通状况直接影响土地储备机构的“购买力”，决定了土地收储能力。近两年来由于国家连续实施加息政策，导致土地储备资金运营成本增加，削弱了储备资金运营能力，进而影响到土地储备量。

针对储备地区进行地块权属详细核查，划定可储备地块。权属核查的方法是：以已审批的法定规划为基础，将位于储备地区的所有土地逐一核查建设用地规划许可证、规划报建等；核查用地通知书、用地批准书，排除土地使用权已经出让的土地、近期无法收回土地使用权的土地等，最后得到可储备地块。

在供需分析的基础上，进行储备规划的详细编制，主要任务是具体确定土地储备量和土地储备的空间布局。

土地储备的适度规模取决于很多因素，但最终都可以归结为需求因素和供给因素两类。土地储备目的之一，是为了有序满足城市建设用地的合理需求。因此，可以认为土地储备的需求决定因素类似于城市建设用地需求决定因素，如房地产市场发展状况、人民生活水平、社会投资情况、产业发展状况等。储备土地的来源有两部分，即城市存量建设用地和城市扩张过程中的增量建设用地，其中又以后者为主。可以认为土地储备供给主要取决于存量建设用地挖潜能力和城市扩张的可能性，它们与旧城改造、土地规划和城市规划密切相关。

土地储备空间布局涉及因素众多，科学合理的土地储备空间布局，应该是“自上而下布局—自下而上反馈对照”的多次反复过程。在自上而下布局过程中，一方面以空间单元土地面积比重作为基准参数；另一方面，选取一定的影响变量，按正向影响和负向影响分为两类，对不同影响变量所反映的信息进行综合，得到正向修正参数和负向修正参数，最后将三种参数进行组合并与土地储备总量相乘，即得到自上而下的布局结果。自下而上反馈对照，是在充分论证各空间单元建设用地供给和需求状况及其发展趋势的基础上，结合已有相关规划和上述时空过程模拟结果，对布局方案进行反馈调整的过程。

土地储备规划图则是规划的主要成果，它需要编制土地储备规划方案文本，填写结转地块、新列地块、预备地块等三类储备地块基本情况表，编制全区域储备地块布局图和地块详图(规划和现状)。

其中结转地块是指上年度列入储备计划，本年度已进入实质性启动的地块，其基本标志是办理后续农用地转用征用或土地收回手续，规划中要说明结转地块总量、分布以及实施情况；新列地块是指列入本年度储备计划，计划本年度进行实质性启动的地块，规划中要说明新列地块总量、分布，现状和规划情况以及新列地块实施方案；预备地块是指列入储备规划，但不列入本年度储备计划的地块，在规划中要说明预备地块总量、分布以及现状和规划情况。

各类地块的附表填写也要有相应的要求：主要是地块编号和其他一些情况。譬如：结转地块编号为A00X，00X自001起；新列地块编号为B00X，00X自001起；预备地块编号为C00X，00X自001起。其他一些填写要求包括：土地面积按照勘测定界报告数据填写；储备地块用途(供地)，按照对应的情况进行打钩；储备进展情况主要填写农转用办理等情况；实施方式是指单独储备或联合储备等。

附图编制也要有相应的要求，主要包括土地储备规划储备地块的布局图和储备地块详图。储备地块布局图应当使用“三线”地形图作为底图，“三线”是指县行政区界线、乡镇行政区划线以及骨干河道、骨干路网，同时底图中还要标示本行政区域内重大交通市政基础设施；布局图要反映规划期限内土地储备地块的分布情况、储备地块开发时序，用不同的表现方法(如颜色)区分不同时序的储备地块；同时可以通过一张全区域的储备地块分布布点图表达完整分布状况，再按照储备地块集中程度，通过分幅图按不同分区表达地块具体位置。

储备地块详图应当以大比例尺(至少1∶2 000)作为底图，可叠加控规中道路红线、河道蓝线等重要规划信息；详图要反映地块的各项基本土地管理和规划管理信息，如区位图式、具体四至边界、土地使用现状情况、已批法定控制性详细规划的相关规划要求和参数。

土地储备一直存在资料孤立分散、自动化程度低的问题，制约了土地利用管理职能的充分发挥。为了提高土地利用管理效率，充分发挥基础资料在土地利用管理中的潜能，国土资源部设立了“数字国土”工程，旨在利用计算机软、硬件、GIS、网络等现代技术，建立一套覆盖国土管理各业务层面的信息系统，改变原有手工管理模式，提高效率，实现信息资源的有限共享。土地储备信息系统是“数字国土”工程的一个重要组成部分。

(1) 系统平台

信息系统的建设与开发与很多因素有关，其中最重要的是跟最初的开发模式、运行环境配置的选择密切相关，即系统运行的平台。而系统平台主要包括系统硬件和软件环境的配置、选择，其中软件平台的选择是最重要的内容。GIS技术是目前应用比较广泛、成熟，而又方便的地理信息系统软件平台。

应用空间GIS技术建立土地储备管理信息系统，可以直观地表现土地储备状况，更好地认识土地储备的变化规律；可以完成许多传统方法无法进行的信息处理和分析工作，为土地储备综合管理提供直观、系统、科学的管理工具；可以规范管理土地储备数据，实现信息共享，便于各部门数据的交换，改进和完善土地储备综合管线管理与数据更新维护机制；可以高效率地管理各种土地储备信息，为土地资源管理和领导辅助决策提供一个丰富的数据平台和有力的辅助决策工具。同时，可以将GIS与办公自动化系统OA、WEBGIS技术应用相结合，使得土地储备信息系统与日常办公作业流程相同步，与系统终端浏览器实现土地储备业务管理流程数据、土地储备现状反映同步。

硬件设备配置得合理与否，不仅影响整个系统的费用投入，更重要的是对运行的软件系统有着重要影响。合理的配置将充分、合理地利用经费，而且为运行的软件系统提供良好支持。另外，硬件设备的选择还要考虑到系统的使用目的及功能需要，并为以后的扩展留有一定余地。一般的硬件环境要求主要包括日常办公常用微型计算机，即PC机，考虑到数据的复杂多样，最好能够配备多种输入输出设备，如数码相机、扫描仪、绘图机、打印机等。

(2) 功能设计

土地储备规划信息系统的建设必须满足用户需求，即具有一定的功能特点，土地储备信息系统业务功能应该包括以下五个方面(见图6.19)：① 属性查询，辅助项目选址；② 预储备地块管理；③ 储备地块管理；④ 储备地块属性管理；⑤ 储备地块供应管理。

图6.19　土地储备规划信息系统业务功能设计

系统不仅仅要实现完善的业务功能，同时还要具备其他具体的微观层面上的功能，如图像操作、系统维护、统计分析、数据的输入输出、后台管理、权限设计等。具体有以下几方面：

① 系统应具备较高的实用性，操作简单，使用和维护方便；

② 实现影像图的基本操作，包括放大，缩小，漫游，全图等；

③ 能够对影像图上的地块进行操作，包括录入并储存地块属性，并对地块属性进行编辑；

④ 实现地块的查询及属性统计；

⑤ 提供数据库的后台管理，如用户管理，数据的导入和输出等；

⑥ 系统能按照数据的各种特性对其进行多种统计与分析，并为规划及管理提供辅助性决策依据；

⑦ 针对不同的用户设置权限，防止操作越权，系统管理严密，具有较高的安全性。

(3) 数据库建设

数据库建设是指对于给定的一个应用环境，构造最优的数据库模式，使之能够有效地存储数据，满足各种用户的应用需求、信息需求和处理要求。一般来说，数据库设计和建设的工作量及其消耗的经费占整个系统设计、建设工作量和经费的大部分。

数据库是土地储备规划管理信息系统中核心组成部分，主要包括数据管理与使用两个中心内容，是整个系统建设中内容复杂、操作频繁、数据流量大、数据冲突突出的部分。在数据库的建设过程中，要充分考虑数据结构的复杂性、多样性、准确性等特点，并遵循一定的原则，以保证所建的数据库具有实用性、先进性、可扩充性，保证其能为其他相关部门机关提供所需的数据资料。

具体的原则可以归纳为：

一是标准规范原则。数据库建设要符合国家及相关部门颁布的数据库建设标准和技术规范，数据类型、编码、精度及符号等都应按照已有的国家和行业标准设计。

二是内容完备原则。在数据库设计过程中，必须尽可能覆盖土地储备规划辖区内的全部地块数据，使建成的数据库具有数据类型和内容上的完备性，满足在系统运行处理中的各种需求。

三是分层设计原则。由于土地数据复杂多样，为了使数据库结构清晰，便于设计开发和维护管理，对数据采取分层管理的方式，并要求数据的存储结构和存储策略改变不对应用造成重要影响，存储结构具有易维护、易扩充的特性。将数据库物理存储、数据访问层分开设计，以实现下层的改变不造成对上层应用系统的影响。

四是图文一体原则。图文一体就是保证储备规划辖区内的地块的空间数据和属性数据一一对应，有机统一存储。要利用程序语言对空间和非空间数据进行统一管理，使两者实现关联。

数据库的建立是系统建立的先决条件，土地储备规划信息系统数据库分为属性数据库和空间数据库两部分。空间数据表征目标的位置信息、拓扑关系等，建立步骤一般为：数据预处理、数据录入、数据编辑、建立其拓扑关系和数据入库；属性数据表征与空间位置没有直接关系的特定地理意义的数据，它可以用SQL Sever进行管理。最后，可以在ArcGIS的模块中，将空间数据通过数据通路导入到SQL Sever中，从而实现空间数据和属性数据的连接，完成数据库的设计。

[1]土地整治、土地整理与土地开发整理三者都是规范性专业术语。以往，土地整理与土地开发整理在学术界、国土资源行政主管部门和土地实务活动中的使用频度要远远高于土地整治，而土地整治多被视为对水土流失地、风沙地等进行治理的特定称谓，土地整治等同于土地治理。但近年来，在国土资源行政主管部门和专业实践领域出现了土地整治与广义的土地整理、土地开发整理等同使用和统筹整合的新趋势。本书认为从土地整理、土地开发整理到土地整治的称谓变换，不是简单的语义措辞之变，在本质上它深刻反映了人类土地利用思维方式的变革，即由传统的单向度利用转向既要提高节约集约利用水平，又要加强土地综合治理的多维度利用。