部门利益交换

（一）部门利益交换

部门利益是指，有关的权力部门在从事立法、司法或行政行为的活动过程中，不适当地强化、扩大本部门及其成员的职权，巩固、扩大本部门的可控制资源的倾向。铁路部门一直以来被称为“计划经济最后的堡垒”，这个庞大且重要的机构多年来给外界的印象就是高度垄断、半军事化管理、自成体系，但在市场化进程的推动下，铁路部门加大了和地方政府的合作力度，推动了多元经济的发展进程。过去，铁路的部门利益也许更多的表现为政治利益，市场经济的发展使铁路部门不仅作为一个行政主体，而且还成为一个相对独立的经济利益主体，这就使铁路的部门利益表现为政治利益和经济利益的复合体。这里不过多的去详细说明铁路的政治利益和经济利益，主要阐述对广义上的部门利益对春运火车票分配有哪些影响，主要是说明以下两点：

1.部门间的利益交换对春运火车票分配的影响

铁路系统再自成体系，也需要同其他部门互通、协作，铁路部门的日常运作和自身发展都需要其他部门的支持和互助。就以一年一度的春运为例，每年铁路春运并非铁路部门一家之力能够完成。地方政府从人力、物力、财力上给了极大的支持，尤其是铁路每年春运售票组织期间，当地政府均会给予大力配合。以某地火车站为例，15天的春运集中售票期间，地方政府将该火车站周边地区的商场地下车库和地面公共区域无偿提供给铁路作为购票人员的排队等候区域，并且组织力量维持秩序，每天安排120余名民警、80余名的城管队员、80名保洁队员做保障工作，额外还聘用了60余名专业保安，仅聘用10天保安这一项开销就40万左右。

火车站地区是一个城市鱼龙混杂、较易乱的地区，环境和治安方面的各类顽症较多，而且又是最需要做好服务、体现党和国家执政形象的地区。铁路部门在该地区建造起火车站后，在管辖范围上会和当地政府有明确的划分，通常车站主体建筑外的范围都由地方政府负责，为此，车站造好了，当地政府就要投入大量的财政、人力成本去管理车站周边地区。如，铁路上海南站建成后，当地区政府投入了4 000万开办费专门组建了一个专门的政府协调机构——火车站地管会和治安、城管、交通、市容、市政、绿化、物业等七支专业管理队伍负责火车站地区的管理，除了开办费，该地区的政府每年还需要投入2 000余万在日常的维护和运作上。鉴于目前中国国情，火车站地区的商务、商业层次较低，也就是说火车站建成后，当地政府要投入巨额财政去维护，但是经济回报远小于投入。在这种情况下，铁路部门必然需要同当地政府保持良好的关系，而人情社会的现实下，资源的交换和互惠是维系关系的常用方式，自然而然在运输资源上，铁路部门会为地方政府提供些便利，过去有订票卡，现在有关系票，虽然购买优先权从协议式、固定式改变为情面式、零散式，但是这种纽带总归还是微妙的存在着。除了当地政府，还有媒体、基础教育等部门，也都是铁路部门日常息息相关的部门，多少也是存在着部门利益交换的内在需求。

2.部门内部利益交换对春运火车票分配的影响

铁路部门是一个较复杂的部门，铁道部是中央直属机构，铁道部下属有各地铁路局，属行政机关；铁路部下属有6个直属企业。铁路这个庞大的系统，内部设置很复杂，政企不分，而且和票这一资源有着密切联系的部门也很多，有作为“生产者”的运输单位，有作为“管理者”的地区票务中心，有作为“中介”的代售点，还有作为“消费者”的旅行社，铁路部门内部从某种意义上是自产自销、自查自纠。铁路部门很多企业是依靠火车票这一资源在展开业务，铁路系统又是靠这些企业在创收，以改进福利、投入发展。因此，从部门组成和组织构架上看，本身就有垄断和占有稀缺火车票资源的强烈需求，并且有着先天的便利条件；从铁路的管理监督体系上看，监督基本上是内部监督，当舆论压力增大，尤其是上层领导给予的压力增大的时候，内部监督自然会严格，若来自于外界的压力减小，自身的“免疫系统”又会出现问题。分配权、监督权、裁判权都牢牢掌控在同一个部门，这部门必然出现偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数个人的利益的趋势。

铁路旅行社通常是依靠铁路的运输便利条件来发展多种业务，不论是旅游业务、酒店业务，或是宾馆业务，都始终是与铁路票务有着千丝万缕的联系。铁路发展多元经营从经济性上考虑，必须要与铁路系统有密切的相关度，而与铁路系统的相关性就是要考虑与铁路资源的相关程度。铁路系统有很多资源可以利用，包括信息资源、客户资源、运输资源、网络资源，以及大量可利用设施。对于铁路系统，在现有的资源情况下，投入新的行业会存在风险，如果铁路充分利用现有资源，使多元经营长期的具有相关优势，就可使企业获得市场的有力支持。因此，在铁路旅行社发展的早期，充分利用铁路的运输资源来扩大影响、提高效益，是理性选择。但铁路多元经营的发展在充分利用这些资源的同时，也要考虑合理性和公正性。铁路多元经营的旅行社直接参与了票额的管理和发售，同时又由于自身业务的需要，有占有火车票这一资源的需求，这种情况下，如果监管不严，必然会发生自行调节票额、分配资源的现象。另一方面，对铁路旅行社及铁路客票代售点的监督管理主要是由铁路部门负责，但是多元经营企业又是铁路部门的三产，是铁路创收的企业，是“一家人”，这种自查自纠的方式，难以保证能对火车票这一准公共产品的公平分配起到切实且长效的作用。

图4.1　铁路部部属企业结构图