遏制政府部门利益扩张的建议

部门利益化现象是近年来社会上广泛关注的一个问题。我们通过走访专家学者、召开专题座谈会等形式，对我国部门利益化问题的现状、产生原因进行了深入分析，并提出几点政策建议。

部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身的局部利益形式来变相地实现个人利益的现象。社会利益群体往往通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障；政府部门则可能通过掌握某种公共行政权力来获取利益。部门利益化行为在本质上是对公共权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。这是深化行政管理体制改革必须排除的障碍。

一、部门利益化的主要表现形式

（1）收费、处罚和摊派。目前，我国各级政府部门的收费、罚款规模庞大而不规范，问题十分突出。有关数据表明，全国各级政府部门每年统计内的预算外收费高达5000亿元，而统计外的预算外收入也不是一个小数。这些大多是通过部门收上来的，是形成部门利益的重要渠道。在一些地方，政府部门越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。在不合理的收费和罚款中，尤以城管、交警、卫生、教育等部门为甚。“执法就是罚款、管理就是收费”，已经成为一些地方的潜规则，以罚代管被戏称为“执法产业化”。此外，有的政府部门还利用行政权力进行各种摊派，强制企业给予赞助、订购书报刊物、音像制品等。据某省物价局对98个企业调查，各种赞助摊派支出高达6900万元，相当于这些企业纳税总额的16%。其中一家只有7人的小公司被迫征订10份税务期刊。

（2）截留、挪用、滞留财政资金。从近年来国家审计署对中央政府部门的审计报告中，可以看出这一问题的普遍性和严重性。如，国家审计署2005年审计发现，26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元，还有19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入，设置账外账的“小金库”共3.5亿元，主要用于发放福利补贴及其他不合理开支。有些部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置。截止2004年底，11个部门单位累计滞留闲置财政资金137亿元。在2006年的审计中发现，18个部门挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金7.02亿元。在2007年的审计中发现，南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用财政资金和其他专项资金等8.59亿元；供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金等3.94亿元。这些部门发生的问题均与部门利益有关。

（3）通过行政审批进行寻租。随着行政管理体制改革的推进，政府行政审批事项逐步减少。截至目前，国务院部门共取消和调整行政审批项目1806项，占总数的50.1%，各省、自治区、直辖市也陆续取消和调整了半数以上的审批项目。但是，部门行政审批项目仍然很多，特别是一些关键环节的项目审批。有的部门还通过部门立法等形式，将一些审批权限固化在自己手里；有的部门采取变通方式，保留原有审批项目；有的部门仍在通过设立不必要的市场准入门槛而扩大审批权限。所以如此，就是因为有项目审批就有寻租产生，就能形成部门利益和个人利益。在一些地方，行政审批被异化为谋取部门利益最大化的工具，滋生出大量腐败现象。据报道，深圳市建市以来因腐败而被绳之以法的干部90%以上都涉及行政审批，其中又有67%集中发生在土地、建设工程、产权交易等审批项目多、容易发生腐败的领域。

（4）靠垄断行为获利。目前，金融、电力、石油、邮政、电信、铁路、民航、自来水等行业，控制着大量的公共资源。尽管这些行业不是政府部门，但由于这些行业还承担着某些政府职能，往往借助行政权力实行行业垄断，有的甚至违法向消费者多收取各种费用，以获得垄断利润或不当利益，这些垄断利润有的被转换为部门利益和职工超额报酬。据统计，2005年，电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业共有职工833万人，不到全国职工人数的8%，但工资和工资外收入总额估算相当于当年全国职工工资总额的55%。在世界移动通信业中，超过10%净利润的企业很少，而在我国却年年达到20%以上，其职工年薪均值达到5.6万元，居各行业榜首。

（5）办牟利的衍生机构。现在，不少代理、检测、评估、咨询等中介机构是政府部门办的，收费高，企业敢怒不敢言。某些政府部门把职责范围内的工作交由中介机构办。据有的企业反映，在办理税务登记年检时，本应直接在税务部门办理，现在一些地方却是通过税务部门办的税务师事务所代理，先收400元代理费再办手续。又如，某行政管理部门强行要求一些企业加入所属行业协会并收取费用。中介组织与行政部门应当脱钩却迟迟脱不了钩，部门利益是重要原因之一。某些政府部门还利用主管的特权，投资兴办与本部门职能、权力相关的企业。有的直接收取管理费，有的将国家资金经商盈利归为“小金库”，有的直接将国有资产中饱私囊。

（6）通过制定法规设租寻利。有些政府主管部门，利用部门掌握的政策资源和立法资源，在协助国家制定有关政策法规和法律草案时，通过获取行政许可权、执法权等权力为部门争利益。通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。有专家指出，电力法、矿产资源法、林业法、水法等，都带着行业利益的明显印记。

（7）利用话语权维护既得利益。一些行政性垄断行业，为维护其既得利益，不惜在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响和操纵话语权，对其垄断地位进行辩护，以本行业的特殊情况（如自然垄断、国家安全等）为由，要求从相关法律政策中得到豁免，排斥行业竞争和民营经济介入，抵制相关法律法规的出台。而这种做法甚至被某些部门所效仿。

二、形成部门利益的主要原因

部门利益形成和扩张的原因是多方面的，但从根本上来说，主要还是体制性因素造成的。

一是财政体制不健全，“收支两条线”管理不完善。相当长一段时间内，因为财力不足，政府财政收入不能保证部门办公开支和公职人员待遇，往往对部门采取“只给政策、不给钱”，变相成了鼓励部门创收。一些部门把正常的政府服务和执法也变成有偿服务和以罚代管，许多部门更是设立了名目繁多的收费或罚款项目，以增加创收收入。如公安交警、城市管理、环保收费等就不同程度存在这些问题。在不少的地方政府部门，预算外各种收入远远超过财政拨款，且游离于财政管理之外。同时，在“收支两条线”的财政管理和执行上走了样，也从制度上为部门利益扩张创造了条件。一些地方财政，收费、罚款还搞按比例返还（有的高达20%），给部门已经成为一条“潜规则”，如“罚款有指标”、“创收有提成”、“超额有奖励”等等。许多地方还实行超收奖励的体制，将罚款数额与绩效考评挂钩，进一步刺激了一些部门巧立名目收费和罚款。

二是政府职能转变不到位，行政审批制度改革不彻底。一些地方和部门政府机构臃肿、人浮于事。要养人、养机构和办事，就需要经费。在财政不能保证支出的情况下，只能通过收费、罚款等形式创收解决。同时，也造成对企业等微观经济活动干预过多，不该管的事也去管。项目行政许可制既是政府部门管事的方式，也成了某些部门谋利的方式。目前行政审批制度改革不彻底，仍然存在着大量的行政许可项目和审批项目，就使部门有机会、有可能产生巨大的寻租利益。

三是部门内政企、政事不分，缺乏利益阻隔机制。虽然推进政企、政事分开的改革进行了多年，总体上取得了很大进展，但在不同的政府部门中仍存在不少下属企事业单位或中介机构。随着部门本位主义不断增强，主管部门与下属企事业逐渐演变为利益共同体。主管部门给予下属企事业单位（或中介机构）以行政垄断或特许经营，甚至直接代理经办；而下属单位则向主管部门输送经济利益。在地方政府部门，这一问题更为突出。有的名为社会招投标，实则为本部门所属单位内定；有的成立下属单位就是为了使部门利益合法化，变相成为部门利益的“取款机”。

四是行政性垄断未打破，垄断行业体制改革进展缓慢。垄断性行业与行政部门有着千丝万缕的联系，有的就是从行政部门脱胎而来的翻牌公司；有的与行政主管部门政企不分。这些行业凭借行政权力获得垄断地位，进而获取超额的行业垄断利润和高额的个人收益；有的行政主管部门也因为部门利益而成为利益集团的代言者。

五是立法制度不规范，立法部门化现象严重。我国立法体制不完善，不少法律草案往往由部门先起草，一些体现部门利益的条文自然写进法律草案，使部门不当利益合法化。有关数据表明，近20年来，在人大通过的法律中，由相关部门提交的法律提案占总量的75%—85%。此外，还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章，同样具有法律约束力。在地方立法中，部门起草法规的比重更大，一些地方的法规起草权几乎全部在部门手中，直接导致部门利益法定化。

六是决策、执行不分，缺乏监督机制。现行行政管理体制中，政府部门仍然存在决策、执行职能合一和监督不力的状况，容易形成部门利益和强化部门既得利益。在一定意义上说，决策是部门利益的划分，执行是部门利益的实现。自己立规矩，容易自我确定利益；自己执行，就是亲自去实现这种利益。在决策、执行之外，虽然存在外部监督，但是这些监督大多流于形式。例如，这几年都在刮所谓“审计风暴”，但是年年审计，问题年年，老问题不改，新问题又出，监督不到位，对部门利益的约束很难起作用。

三、遏制部门利益扩张的几点建议

消除部门利益化现象，必须从源头寻找解决问题的办法，标本兼治。根本的是要通过深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，完善相关法律制度，建立规范的行政运行机制，加强社会监督和群众监督。

第一，加快改革和完善立法体制与程序，防止部门利益法定化。主要是在行政立法和立规中，强化行政立法的程序控制和监督，解决部门立法和法出多门的问题。一是制定《行政程序法》，取代国务院制定的《行政法规指定程序暂行规定》；对法律法规确立的依据和法规内容进行严格初审，加强行政立法行为的前置审查。二是积极推行立法回避制度，凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应该回避。三是做到“开门立法”，通过各种渠道广泛征求社会各方面意见，包括利害相关人和专家学者的意见；推行立法听证、公示，征求一般民众意见。四是实行“公共立法”，立法机构应超然于各个利害相关方，畅通与社会各利益集团之间的双向互动渠道，倾听各类群体的诉求。

第二，深化财税体制改革，健全财政监督机制。要加快建立和完善公共财政体制，尽快完成预算管理、收支两条线制度的改革，明确以国家税收为主要收入来源，少设立或者取消行政性收费项目。进一步统一非税收入管理，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还，行政性经费全部纳入国家预算，尽快制定各级政府法定支出目录，规范政府投资范围和政府采购行为，实行国库集中支付制度；试行各部门财会人员由财政部收编归口管理，并在部门间轮换。

第三，建立决策、执行、监督适当分离的权力运行机制，阻断部门利益链条。决策与执行高度集中于一个部门，容易形成部门职责利益化，造成部门之间的推诿扯皮。逐步分离决策与执行机构的行政隶属关系，进一步推进政企分开，政事分开。这既有助于政府集中精力抓好宏观层面的工作，管好分内职责，而微观执行层面也可以提高执行效率；同时也有助于决策部门相对超脱地监督行政执行。实行政策制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离。决策讲民主，执行讲效率，监督讲到位。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，明确中央和地方在公共服务方面的管理责权。通过各方面的改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。

第四，大力推进政府职能转变，深化行政审批制度改革。对现有的行政许可项目和非行政许可审批项目继续进行清理，该取消的坚决取消，能下放的尽快下放。对确需保留的行政审批项目，要进一步规范审批程序、方式，明确各个审批环节的标准、条件、时限和相应的责任，做到分工合理、职责明晰、相互制约、相互监督。弱化事前审批，强化事后监督。对已经取消的行政审批项目，要切实加强后续监管工作，坚决杜绝各种变相审批行为。进一步推进行政审批公开，实行“阳光”审批，推行网上审批。

第五，积极推进收入分配制度和垄断行业改革。收入分配不均是部门利益化现象产生的重要根源。要继续深化机关事业单位工资收入分配制度改革，规范津贴补贴制度。完善国有企业收入分配制度，进一步完善国有企业经营者激励和约束机制。研究制定垄断企业收入分配的调控政策，逐步消除行业收入差距拉大的问题。

（此文系2007年与国务院研究室向东同志合作，获国务院研究室2007年度课题评比二等奖）