工程监理的产生和发展

1.4　工程监理的产生和发展

1.4.1　工程监理的概念

工程监理是监理人接受业主的委托与授权，依据一定的准则，对工程项目建设过程及参与建设各方的从业行为进行监督、监控、检验和评价，并采取相应的管理措施，促使建设者的建设行为符合国家的法律、法规和技术标准，制止建设行为的随意性和盲目性，确保工程建设行为合法、科学、经济、安全和合理实现建设目标的微观监督管理活动。它是一种融工程技术、工程经济和相关法律法规为一体的全方位、全过程的动态工程管理模式。

交通部颁发的《水运工程施工监理规范》指出：水运工程施工监理是监理单位根据监理合同的要求，依据合同文件，遵照一定的准则，并采取相应的措施，从招标期到交工验收及保修期的整个施工阶段，对水运工程建设的质量、进度、费用进行控制，对合同和信息进行管理并协调参建各方关系。目前，我国工程监理主要在施工招标期、施工准备期、施工期和交工验收及保修期实施。我们把自施工招标期开始至保修期结束的工程监理称为施工监理。

1.4.2　我国工程监理的由来及发展

新中国成立后直到20世纪70年代末，我国实行高度集中的计划经济模式，工程建设以行政指令为主导，工程项目建设的参建各方由国家行政安排，工程建设管理采用政府行政监督和参建各方自我监督模式，监督的内容主要是工程建设的进度和质量。20世纪80年代初实行改革开放以后，工程建设领域较早地开展了全面改革，投资开始有偿使用，建筑企业开始摆脱行政附属地位，向相对独立的商品生产者转变，追求自身利益的趋势日益突出，建筑业出现了一些问题，工程质量出现下滑趋势。工程质量单纯依靠企业自评自报水分较大，为此，建筑企业的内部保证和外部专业质量监督认证的工程管理双控体制应运而生。1983年我国开始实施政府对工程质量监督制度。1987年交通部基本建设工程质量监督站总站成立，各省市也相继成立了交通工程质量监督站。工程建设监督由行政监督向政府专业质量监督转变，施工企业自检、自评向第三方认证和企业内部保证相结合转变。随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，建设项目的大型化、投资来源的多样化、工程建设目标的效益化、参与的主体多且存在利益差异、实施的风险大等，要求新的工程建设管理模式来适应和维护建设各方权益，我国工程监理制度应运而生。

应国际金融机构要求，国家决定在交通和能源行业进行工程建设监理试点（如鲁布格水电站引水工程、天津东突堤工程等）。开展工程监理模式试点的工程，在工程工期、投资和质量控制上都取得了很好的成效，因此1988年国务院作出了在工程建设领域中实行工程监理制度的决定。

交通部是国家试点、推行工程监理制度最早的部门之一。1986年11月开工的天津港东突堤工程，是国内使用世界银行贷款、实行土木工程国际招标并按FIDIC条款实行施工监理的第一个港口工程项目。该工程实行工程监理，工程质量明显提高，主要工程均达到了优良标准；各项工程的工期也比合同工期有所提前；工程费用都能控制在合同价款之内。天津港东突堤工程的监理实践，培养和锻炼了我国自己的监理人员队伍，为建立、推行水运工程监理制度进行了有益的探索。随后水运工程监理试点在大连港大窑湾港区、黄埔港新沙港区、宁波港北仑港区、厦门港东渡港区、大源渡航电枢纽等水运工程项目建设中陆续展开。到1991年，交通部许多水运建设项目都实行了工程监理。

在水运工程实行监理试点的同时，监理法规的建设和监理行业管理体系得以逐步完善，交通部基本建设质量监督总站及各省、市交通建设质量监督站先后制定和发布了一系列水运工程监理的规章制度。交通部先后制定和发布了《交通工程建设监理工程师注册试行办法》和《公路、水运工程监理单位监理资格审批暂行规定》（1990）、《公路、水运工程监理工程师注册办法》和《水运工程施工监理规定（试行）》（1994）、《水运工程建设市场管理办法》（1997）、《水运工程施工监理规范》和《水运工程质量监督规定》（2000）、《水运工程施工监理招标投标管理办法》（2002）、《公路、水运工程监理工程师资格考试工作暂行规定》（2004）等法规。这些监理法规的颁布与实施，加强和完善了我国水运工程监理制度建设，规范和推动了水运工程监理事业的开展。

目前，水运工程监理制度框架基本形成，监理法规体系逐步完善；水运工程监理队伍已具备一定规模，水运工程监理单位的资质及数量已基本满足水运行业建设规模要求；监理队伍的执业水平明显提高，受监工程已覆盖所有新开工建设的大中型和重点的小型水运工程项目，促进了水运工程建设项目工程质量和管理水平的提升。

我国水运工程监理行业目前仍处于发展阶段，监理工作仍存在不少亟待解决的问题。

1.工程监理法规体系和市场体系尚待进一步完善

我们应在充分总结我国工程监理发展经验的基础上，加快建立和完善工程监理法规体系，打破地方保护和行业封锁，尽快形成全国统一开放、竞争有序的建筑市场管理体系。

2.工程监理服务价格有待规范

工程监理的取费标准长期过低，已不能满足工程监理企业正常开展工作的需要；而且市场不够成熟，恶性竞争、违规压价的情况比较突出，严重影响了监理工作的质量，使工程监理企业无法吸引高素质的人才，造成监理人才大量流失，企业缺乏发展后劲，严重制约着监理行业的发展。

3.部分工程监理人员素质亟待提高

我国工程监理人员的水平参差不齐，知识结构不够合理，缺乏集技术和管理于一体的复合型监理人才；总监理工程师和专业监理工程师的数量和质量不能满足监理工作需要；监理人员缺乏进一步培训提高的机会和途径。

4.工程监理水平有待进一步提高

目前，我国相当部分工程的监理水平较低，项目监理机构组织不健全，监理工作制度不完善，监理人员的工作职责不明确；总监理工程师到位率不高，身兼数职的情况比较普遍；现场监督管理不力，缺乏先进的管理技术和手段；监理企业和监理人员的服务意识和服务水平有待提高，他们往往缺乏为企业服务的意识和观念，服务水平不高，直接损害了监理在社会上的形象。

5.工程监理企业产权制度尚需深化改革

有相当一部分工程监理企业没有建立起现代企业制度，为数不少的工程监理企业属于国有大中型企业或事业单位的第三产业或附属企业，影响了工程监理企业自身的发展壮大，进而阻碍了工程监理行业的产业化进程。