产生和发展

限期治理制度是根据我国国情，在特定经济条件下建立起来的一项具有中国特色的环境管理制度。该制度在长期的环境保护行政执法实践中不断完善，被环境保护法律所确认，上升为法律规范，成为我国环境管理的基本制度之一。

（一）产生背景

限期治理制度产生与发展有着特定历史背景。1973年，首都北京告急，北京市1 000多万人民群众赖以生存的饮用水源—官厅水库受到上游工业废水污染，水质恶化，威胁着首都用水安全。此事引起了北京上下的关注。经查明，主要污染源来自河北省的沙城农药厂、磷肥厂，宣化钢铁公司焦化厂，宣化造纸厂、氮肥厂、农药厂。紧接着，与首都毗邻的天津也告急，蓟运河水污染了4 700亩小麦，其中2 800亩颗粒无收。不久渤海黄海也告急，在500多千米的沿海海域上连续多年出现大量原油漂浮在海面上，给沿海资源和沿海居民健康造成了严重危害。这些告急和污染事故说明，我国的环境污染已经到了非治不可的时候了。换句话说，当时我国的工业还很不发达，工业技术、设备相对落后，特别是一些老工业企业，由于历史的原因，技术、设备、原材料等方面都不能适应环境保护的要求，造成环境污染。要改变这种现象，又不能一步到位，否则会把企业“卡死”。同时，环境的压力越来越大，不能因为经济发展的需要而无限度地破坏环境，治理老污染源、重点污染源已迫在眉睫。根据周恩来总理的指示，国务院连续召开各有关部门会议研究治理对策。对策中的一项重要措施就是要对那些污染危害严重的工厂进行限期治理、限期搬迁和转产。于是限期治理作为既能促进环境保护，又能给企业发展留有余地的管理方法应运而生。

（二）污染限期治理的提出和实施阶段

1973～1978年是污染限期治理制度的孕育初创阶段。限期治理制度萌芽于20世纪70年代末，针对我国环境污染严重、治理资金有限、只能集中有限资金解决突出环境问题的情况，我国首次提出了限期治理的概念。1973年在第一次全国环境保护会议上国务院批转施行了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，该批文要求各级政府“要有计划地限期消除矽尘、有毒物质和放射性物质对工人和居民的危害；对现有污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。”同年8月，国家计划委员会在《关于全国环境保护会议情况的报告》中又指出：“对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个提出具体措施，限期治理好”。自此，限期治理制度作为保护环境的一种手段初具雏形。1975年《国务院关于迅速解决白洋淀污染问题的批复》中指出：“白洋淀污染严重，必须迅速治理……十个大厂及保定市区的污水处理工程，一定要限期完成。”1978年中共中央批转的《环境保护工作汇报要点》中首先提出：“对布局不合理、污染环境、危害职工和居民健康的工厂等，特别是在居民稠密区的工厂，结合工业改组，要限期治理。”同时，国家建委在其《关于风景区污染治理意见的报告》中指出：“整个桂林风景区，包括从桂林到阳朔的漓江两岸，所有构成污染源的工厂，不论大小，都要限期治理，必要者应停产治理，治理无效者要坚决搬迁或转产。”同年，原国家计委、国家经委、国务院环境保护领导小组联合发文，对全国冶金、石油等7个部门的167个重点排污单位下达了第一批277个污染源国家限期治理项目。此时，限期治理制度才开始在全国范围内实行，但初期的治理范围仅限于个别地区的污染点源。因此可以说，限期治理具备作为一项制度，其主要内容基本正式形成。限期治理在这一阶段的主要特点是：（1）限期治理是政府有关部门治理污染的一项行政措施，以国家投资治理为主；（2）以点源、尾部治理为主；（3）以环保部门组织的治理为主。

（三）污染限期治理的发展与全面推行阶段

1979～1988年是污染限期治理制度的重要发展和全面推行时期。限期治理制度作为一项重要的环境保护基本制度，见证了我国当代环境保护的整个历程。该制度正式形成于1979年9月颁布实施的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，这也是第一次从法律上确定了限期治理制度。该法第17条规定：“在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区不准建设污染环境的企业、事业单位；已经建成的，要限期治理、调整或者搬迁。”第18条规定：“一时达不到国家标准的要限期治理；逾期达不到国家标准的，要限制生产规模。”之后，1982年的《海洋环境保护法》、1984年的《水污染防治法》、1987年的《大气污染防治法》也都对限期治理制度作了相应的规定。它们的实施标志着我国限期治理制度发展到了一个新的历史阶段，限期治理的决定主体进一步明确，适用条件进一步明晰，行政强制力度进一步增强。相比上一阶段，这个时期出现的变化有：（1）由单纯的点源限期治理扩展至对区域、流域或行业的限期治理。如山西省对汾河、丹河流域的限期治理和对太原钢铁公司、太原化学工业公司两大污染区域的限期治理，并对山西省全省土焦行业的限期改造。（2）治理措施由单纯的末端治理、停产、搬迁扩展至技术改造、工艺改革、淘汰落后设备、工艺或转产、合并等。（3）限期治理工作的责任者由过去企业领导扩展到各级政府和有关部门领导。（4）限期治理目标由单一的浓度标准向总量和浓度与总量双轨制转变。在此十年间，限期治理由行政措施发展成为法律措施。

（四）污染限期治理制度的确立与完善阶段

1989年4月召开的第三次全国环境保护会议推出了5项环境保护管理新制度，限期治理作为强化管理、推动环境保护工作新台阶的一项新的环境管理制度在全国推行。同年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》和《环境噪声污染防治条例》也对该制度作了明确的规定。在随后的《环境保护法》修改稿中，限期治理制度得以充实和完善。该修订案确立了限期治理制度的基本内容，该立法模式也逐渐为其他单项环境立法所采纳，限期治理制度作为环境保护领域的一项基本法律制度得以正式确立。至此，限期治理已成为一项法律制度。1990年，原国家计委和国家环保局下达了第二批限期治理项目共140项，其中点源限期治理100项（各部门点源污染治理25项，各省市电源污染治理75项），行业性限期治理6项，区域性限期治理34项。^[4]而在1994年，国务院下达了限期治理淮河的通知，要求淮河流域的所有企业在1997年底实现达标排放，在2000年实现淮河水变清的目标。1997年，国家环境保护总局与浙江、江苏、上海联合发布了限期治理太湖流域工业污染的通告，要求太湖流域的所有污染企业必须在1998年底达标排放。^[5]2004年修订通过的《固体废物污染环境防治法》首次明确了将限期治理的决定权赋予环保部门行使，2008年修订的《水污染防治法》的内容与此保持一致。2009年7月8日环境保护部颁布《限期治理管理办法（试行）》对水污染源的限期治理做了进一步的明确规范，凸显了强化环境执法能力的新理念和趋势。在此期间，限期治理制度的变化主要有：（1）各地在推行、完善过程中普遍加强了对限期治理的监督管理；（2）限期治理制度向规范化、程序化方向发展；（3）限期治理制度与有关制度措施相互结合，相辅相成，体现出其综合功能。国家通过对一系列污染源的限期治理，取得了一定的环境保护效果，表明限期治理制度是一项基本符合我国国情的环境管理制度。