我国建设工程监理的发展概况及发展趋势

1.2　我国建设工程监理的发展概况及发展趋势

1.2.1　我国建设工程监理的发展概况

1）建设工程监理经历三个阶段

自1998年以来，我国的建设工程监理制度先后经历了试点、稳步发展和全面推行三个阶段。1988—1992年为试点阶段，建设部在全国范围内确定在北京、上海、天津、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳等八个城市和交通、水电两个行业中开展试点工作。1993—1995年为稳步发展阶段，在监理试点工作取得很大发展的情况下，建设部于1993年5月在天津召开了第五次全国建设监理工作会议。会议分析了全国建设监理工作的形势，总结了试点工作经验，并决定在全国结束建设监理试点工作，转入在全国地级以上城市稳步开展工程监理工作。截止1995年底，全国29个省、自治区、直辖市和国务院39个工业、交通等部门推行了建设工程监理制度，开展监理工作的地级以上城市153个，占总数的76%。1995年底，建设部在北京召开了第六次全国建设监理工作会议，明确宣布自1996年开始我国的建设监理由8年前的试点、稳步发展阶段转入全面推行阶段。目前，全国建设工程监理事业蓬勃发展。

2）建设工程监理法规体系初步建立

为了监理制的建立、完善和发展，国家出台了一系列法律、法规及部门规章，形成了建设工程监理法规体系。这些先后出台的法律、法规、部门规章以及规范性文件，为建立相应的管理制度，规范监理市场秩序，促进建设监理事业的健康发展，提供了强大的法律保证。例如：

1997年11月1日，由全国第八届人大会议通过的第91号主席令予以发布的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》），是我国工程建设领域的一部大法。该法整部内容是以建筑市场管理为中心，以建筑工程质量和安全为重点，以建筑活动监督管理为主线形成的。全文分8章共计85条，其中第四章“建设工程监理”明确规定“国家推行建筑工程监理制度”，并对工程监理的依据、政府对工程监理企业的管理、工程监理企业的义务等做了相应的规定。《建筑法》的颁布实施，建立了工程监理在建设活动中的法律地位。

2001年1月10日，由第279号国务院令发布的《建设工程质量管理条例》以及2003年11月24日第393号国务院令发布的《建设工程安全生产管理条例》，进一步明确了工程监理在质量管理和安全生产管理方面的法律责任、权利和义务。

2001年1月17日，建设部发布了第86号令，颁发了《建设工程监理范围和规模标准规定》，这个规定对实行强制监理的工程范围和规模标准作了具体规定。其范围是五个方面，规模标准一般为投资在3 000万元以上的工程。该规定对建设工程监理的发展起到了十分重要的推动作用。

1991年12月17日，建设部发布了第16号令，颁布了《工程监理单位资质管理试行办法》，试行办法对工程监理单位的设立、变更、终止，工程监理单位的资质等级与义务范围等进行了规范。2001年8月25日，建设部在16号令的基础上，发布了第102号令《工程监理企业资质管理规定》。2007年6月26日，建设部又以第158号令重新颁布了《工程监理企业资质管理规定》。这三个部令的先后实施，加强了政府对建设工程监理企业的宏观管理，使建设工程监理企业走上了规范化的市场运行轨道。

1992年6月4日，建设部第18号令颁布了《监理工程师考试和注册试行办法》，具体规定了监理工程师实行考试注册制度。2006年1月26日，建设部在18号令的基础上又发布了第147号令，颁布了《注册监理师管理规定》，对国内注册监理师的注册、执业、继续教育和监督管理作出了规定。

以上建设部第16号令、102号令、18号令、147号令的先后实施，建立了我国建设工程市场准入双重控制，即企业资质和人员资格的双重控制。这种市场准入的双重控制对保证我国建设工程监理队伍的基本素质，规范建设工程监理市场起到了积极的作用。

2000年，建设部在总结十几年建设工程监理工作经验的基础上制订并发布了国家标准《建设工程监理规范》（GB 50319—2000）。这个规范虽不属于建设工程法规体系，但却建立了我国建设工程监理行为规范制度，它标志着我国建设工程监理已经走上了规范化的新阶段。

近年，对《建设工程监理规范》进行了补充和完善，新的监理规范即将实行，新监理规范的使用必将进一步规范建设市场监理行为。

3）监理成效显著，监理范围扩大

据2004年北京、重庆、云南等一些省、自治区、直辖市对监理工程的质量抽查，其工程质量合格率均达到了100%。一些重大工程项目，如上海的金茂大厦工程（高420.5米，地上88层）实施了建设工程监理。该工程完成后，经验收，所有分项分部工程均达到优良等级，中心位移偏差最大的一层仅2毫米，垂直度偏差小于1.26厘米，大大低于规范允许值，被国外专家称为“质量第一流”的建筑工程。又如，中国石化广东茂名30万吨乙烯工程，一改以往组建庞大工程建设指挥部的管理方式，从设计阶段就开始实行监理，取得了节约资源（和以往指挥部投入的人员比较，减少约1000人，仅此一项便节约建设管理费和一次性生活安置费4亿多元）、提高质量（工程质量优良品率达85%以上）、缩短工期（比合同工期提前3个月）和10套装置均一次投料试车成功的良好成效。这些事实证明，建设工程监理制度的推行，对控制工程质量、投资、进度发挥了重要作用，取得了明显的效果，创造了一批优质名牌监理工程（京津塘高速公路、京九铁路、首都新国际机场、黄河小浪底以及三峡大坝等工程）。目前，建设工程监理制度已得到社会广泛认可，在铁道、交通、水利、电力、冶金、机电、林业、矿山、航空航天、石油化工、信息产业、轻工纺织、房屋建筑和市政公用等各类建设工程中普遍实施了工程监理制度，这表明监理涉及的范围覆盖了建设工程的各个领域。

4）监理队伍稳步发展，人员素质不断提高

开展建设工程监理以来，我国工程监理队伍在实施建设工程监理制的实践中发展壮大，监理人员经过岗前培训、继续教育、实践探索，素质不断提高。全国的监理企业数量、从业人员、取得职业资格证书及岗位证书的人数每年均按一定比例稳定增长。目前，我国的监理队伍不仅具有承担国内各类工程监理的能力，部分监理企业及优秀的监理工程师还具有国际市场竞争的能力。

5）监理理论研究进一步深入

我国的建设工程监理是专业化、社会化的建设单位项目管理，它的基本理论和方法来自建设项目管理学。这门新兴学科发展很快，加上我国的建设工程监理制是参照国际惯例引入的，在具有中国特色的市场环境下出现了许多新情况、新问题。开展建设工程监理以来，政府职能部门、行业协会、从业的领导和员工、大专院校及研究机构的专业人士针对一些热点问题，如监理法规体系完善、工程监理定位、安全监理责任界定、监理企业及人员诚信评价体系、监理职业责任保险、工程监理人员定额标准、监理企业向工程项目管理公司转化、代建制项目管理等，进行了理论研究和实践探索，取得了一些成果。这些成果对完善监理的理论体系，指导政策法规的制订，推动监理行业的发展提供了科学可靠的依据。

6）目前我国建设工程监理存在的主要问题

（1）工程监理法规体系和工程监理市场体系不完善，缺乏专门调控和规范建设监理高层次的法律、法规。

（2）建设工程监理覆盖面宽，服务内容肤浅。目前我国的建设工程监理绝大部分停留在施工阶段的管理服务上，且侧重质量管理，离全方位、全过程服务还有较大距离。

（3）监理队伍整体素质不高，结构不合理。主要反映在总监理工程师和专业监理工程师的数量和质量均不能满足监理工作日益发展的需要，项目监理机构人员数量和层次也不能满足实施监理工作的要求，监理人员的知识结构和能力还不适应“监理工作走向世界，向全方位、全过程项目管理服务发展”的要求。另外，由于现阶段工程监理是以施工阶段的质量控制为主，所以，从业人员经验型、技术型居多，而创新型、复合型偏少。

（4）监理企业和业主的市场行为不规范。突出表现在监理企业低价抢标和业主盲目压价行为比较普遍。

（5）监理取费普遍较低。主要原因是长期以来监理收费标准一直参照1992年制订的《建设工程监理取费办法》来定，虽然2007年3月30日国家发展改革委、建设部发改价格发布了670号令，颁布了新的《建设工程监理与相关服务收费管理规定》，此规定适当提高了监理取费标准，但实际取费由于恶性竞争又打了折扣，很多项目的监理甚至达不到合理的监理成本水平，致使监理企业无法吸引高素质监理人才，而是采取减少人员、降低人员层次、减少工作程序等方式来降低成本、获取利润。这种恶性循环的做法，严重制约着监理行业的发展。

（6）缺少具有国际知名度的大型“名牌监理企业”。目前我国的监理企业虽然量大面广，但普遍规模小，实力弱，真正实力强、规模大，能够承担全过程、全方位管理的项目管理公司不多，能够在国际上具有知名度、与国际知名咨询管理公司抗衡的更是凤毛麟角。

1.2.2　我国建设工程监理的发展趋势

我国的建设工程监理已经取得了有目共睹的成绩，并已为社会各界所认同和接受。但是应该看清：我国的建设监理制仍处于发展摸索阶段，许多地方还不完善，与发达国家相比还存在很大的差距。为使我国的建设工程监理健康有序地发展，在工程建设领域发挥更大的作用，实现预期的效果，建设工程监理从以下几个方面发展成为必然。

1）加强法制建设，完善法规体系

目前，在我国颁布的法律、法规中，有关建设工程监理的条款不少，部门规章和地方性法规的数量更多，这些充分反映了建设工程监理的法律地位。然而，从加入WTO的角度看，法制建设还比较薄弱，突出表现在市场竞争规则和市场交易规则还不健全；市场机制包括信用机制、价格形成机制、风险防范机制、仲裁机制等尚未形成；专门为建设工程监理而编制的更具体、有操作性的高层次法律、法规还未出台；目前已有的法律、法规在某些问题上还存在着不一致的说法。因此，只有在总结监理工作经验的基础上，借鉴国际上通行的做法，加快完善工程监理的法规体系，才能使我国的建设工程监理走上法制化轨道，才能适应国际竞争新形势的需要。

2）以市场需求为导向，向全方位、全过程监理发展

我国实行建设工程监理制已有近二十年时间，但目前仍然以施工阶段监理为主。造成这种状况的原因既有体制上认识的问题，也有建设单位和监理企业素质及能力等问题。但是从建设工程监理行业面临世界经济一体化、市场经济快速发展、建设项目组织实施方式改革带来的机遇和挑战形势看，监理代表建设单位进行全方位、全过程的工程项目管理，将是我国工程监理行业发展的必然趋势。当前，监理企业只有以市场需求为导向，尽快从单一的施工阶段监理向建设工程全方位、全过程监理过渡，不仅要做好施工阶段监理工作，而且要进行决策阶段和设计阶段的监理。只有这样，我国的监理企业才能具有国际竞争力，才能为我国的工程建设发展发挥更大的作用。

3）适应市场需求，优化工程监理企业结构

在市场经济条件下，监理企业的发展规模和特色必须与建设单位项目管理的需求相适应。建设单位对建设工程监理的需求是多种多样的，建设工程监理企业所提供的服务也应是多种多样的。尽管上文所述建设工程监理应向全方位、全过程监理发展，但从市场投资多元化、业主需求多样化来看，并不意味着所有的建设工程监理企业都朝这个方向发展。因此，应通过市场机制和必要的行业政策引导，在建设工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合，大、中、小型监理企业相结合的合理的企业结构。按工作内容分，建立起能承担全方位、全过程监理任务的综合性监理企业与能承担某一专业监理任务（如招标代理、工程造价咨询）的监理企业相结合的企业结构；按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业与能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。这样不仅能满足不同建设单位对项目管理多样化、专业化和全过程的需求，又能使各类监理企业均得到合理的生存和发展空间。

4）加强培训工作，不断提高从业人员素质

从全方位、全过程、高层次监理的要求来看，我国建设工程监理人员的素质还不能与之相适应，急需加以提高。另一方面，工程建设领域的新技术、新工艺、新材料层出不穷，工程技术标准、规范、规程更新较快，信息技术日新月异，要求建设工程监理从业人员与时俱进，不断提高自身的业务素质和职业素质，这样才能为建设单位提供优质服务。监理人员培训工作应重点做好岗前培训和注册监理工作的继续教育工作，建立一个多渠道、多层次、多种形式、多种目标的人才培养体系。继续教育内容应注意更新理论知识，合理知识结构和扩大知识范围，经过培训和实践，不断提高执业能力和工作水平，造就出大批适应监理事业发展及监理实务需要的高素质人才。从而提高我国建设工程监理的总体水平，推动建设工程监理事业更快更好地发展。

5）注意与国际惯例接轨，力争走向世界

我国的建设工程监理虽然是参照国际惯例从西方借鉴引入的，但由于中国的国情不同于外国，在某些方面与国际惯例还有差异。我国已加入WTO，我国建筑市场的竞争规则、技术标准、经营方式、服务模式将进一步与国际接轨。

与国际惯例接轨可使我国的建设工程监理企业与国外同行按照同一规则同台竞争，既表现在国外项目管理公司进入我国后，与我国的工程监理企业产生竞争，也表现在我国工程监理企业走向世界，与国外同类企业产生竞争。要在竞争中取胜，除有实力、业绩、信誉之外，还应掌握国际上通行的规则。我国的监理工程师和建设工程监理企业只有熟悉和掌握国际规则，才能在与国外同行的竞争中，把握机遇，开拓市场，加速我国建设工程监理行业的国际化进程。