风景名胜区管理体制

6　风景园林绿地管理

本章导读 通过本章学习,要求掌握风景园林绿化标准化存在的问题以及标准化管理的主要措施、公园管理的原则、风景名胜区管理体制、风景名胜区规划和监管;了解风景园林绿化标准化的内容、公园管理的理论和法律法规体系、风景名胜区法规体系和制度建设、风景名胜区资源保护、风景名胜区服务和经营等相关知识。

6.1　风景园林绿地养护管理概述

城市园林绿化的养护管理即城市建成绿地管理,以城市建成园林绿化的管理论述了养护的责任主体、要求、保护。

6.1.1　风景园林绿地养护的责任主体

城市园林绿化养护管理,按绿地的不同属性其责任主体各不相同:公园绿地、行道树,由园林绿化管理部门负责养护或者落实养护单位;居住区绿地,由业主委托的物业管理企业或者业主负责养护;单位附属绿地,由所在单位负责养护;铁路、河道管理范围内的防护绿地,分别由铁路、水务管理部门负责养护;其他绿地由所在区域园林绿化管理部门确定养护单位。

6.1.2　风景园林绿地养护的要求

养护单位应当按照国家和地方有关公园绿地、行道树的养护等技术标准进行养护;公园绿地和行道树全部或者部分使用国有资金进行养护的,应当通过招标方式确定养护单位;养护单位应当根据树木生长情况,按照国家和地方有关树木修剪技术规范定期对树木进行修剪;居住区内的树木生长影响居民采光、通风和居住安全,居民提出修剪请求的,养护单位应当按照有关规定及时组织修剪;园林绿化管理部门应当建立对绿化有害生物疫情监测预报网络,编制灾害事件应急预案,健全有害生物预警预防控制体系。

6.1.3　风景园林绿地的保护

1)禁止擅自迁移、砍伐树木

若因城市建设需要,或因严重影响居民采光、通风和居住对人身安全或者其他设施构成威胁,确需迁移树木的,建设、养护单位或者业主应当向绿化管理部门提出迁移申请。申请应写明拟迁移树木的品种、数量、规格、位置、权属人意见等材料以及树木迁移方案和技术措施。树木迁移,应当由具有相应施工资质的单位实施,施工单位应当在适宜树木生长的季节按照移植技术规程进行。树木迁移后一年内未成活的,建设、养护单位应当补植相应的树木。

但对人身安全或者其他设施构成威胁,严重影响居民采光、通风和居住安全,以及发生检疫性病虫害,且树无迁移价值的,养护单位应当向园林绿化管理部门提出砍伐申请。申请应写明拟砍伐树木的品种、数量、规格、位置、权属人意见以及树木补植计划或者补救措施。

2)加强风景园林绿化管理部门的监督检查

应当加强对风景园林绿化建设和养护的监督检査。禁止偷盗、践踏、损毁树木花草;禁止借用树木作为支撑物或者固定物、在树木上悬挂广告牌;禁止在树旁和绿地内倾倒垃圾或者有害废渣废水、堆放杂物及取土、焚烧;禁止在绿地内擅自设置广告、搭建建筑物、构筑物。及时处理对破坏园林绿化和园林绿化设施行为的投诉和举报。

因城市建设需要临时使用公园绿地的,应当向风景园林绿化管理部门提出申请,经同意后方可使用。临时使用公园绿地的,应当向风景园林绿化管理部门缴纳临时使用公园绿地补偿费。临时使用公园绿地补偿费应当上缴同级财政,并专门用于风景园林绿化建设、养护和管理。

6.2　风景园林绿化的标准化管理

随着我国城市建设和园林绿化事业的发展,尤其是我国加入WTO以后,城市风景园林绿化标准化建设显得越来越重要和迫切。风景园林行业标准化是将在风景园林绿化行业经济、技术、科学及管理等社会实践中可行的、重复使用的技术和概念,通过制定、发布和实施标准的形式,达到统一,在生产中巩固下来,加以全面推广,起到组织生产、指导生产、提高生产率的作用。其主要内容包括:风景园林规划设计、建设施工、设施设备、材料产品、管理养护以及绿化信息系统等方面的技术标准,以及标准之间的配合要求,风景园林系统与其他相关系统的配合要求。

我国风景园林标准化建设还处于起步发展阶段,表现为风景园林行业标准化程度较低、标准缺项多、标准之间衔接与配套不够、风景园林行业的非标准化设施和行为仍很普遍、与国际接轨不够等,已不能适应我国风景园林发展新阶段的要求。因此,为保证风景园林绿化的建设和管理持续达到科学高效,有必要在借鉴国外的风景园林标准化经验的基础上,完善我国的风景园林标准体系。

6.2.1　绿化标准化的内容

1)风景园林标准体系构建

根据标准体系的内在联系特征和风景园林行业的具体特点,风景园林标准体系采用由专业门类、专业序列和层次构成的三维框架结构(见图6.1)。

图6.1　风景园林标准体系三维框架结构图

(1)专业门类标准

与风景园林政府职能和施政领域密切相关,反映了风景园林行业的主要对象、作用和目标,体现了风景园林行业的特色。分为“风景园林综合”“城市绿地系统”“风景资源与和自然文化遗产”和“大地景观与环境”4大类。

①风景园林综合类:具有综合性或难以归入其他类别的技术标准。

②城市绿地系统类:涉及城市绿地系统、小城镇绿地系统等方面的标准。

③风景资源和自然文化遗产:涉及风景名胜区、森林公园、自然保护区、地质公园、水利风景区和自然文化遗产等方面的标准。

④大地景观与环境类:涉及大尺度的土地利用、资源利用和生态管理、环境保护、生态系统保护、信息交通系统等方面的标准。

(2)专业序列标准

为实现上述专业目标所采取的工程建设程序或技术装备类别,反映了国民经济领域所具有的共性特征。分为“综合技术”“规划”“建设”“管理与维护”“材料与产品”“设施与设备”和“信息系统”7大序列,其中各个序列中又包含相应的小序列(见图6.2)。

(3)层次标准

一定范围内一定数量的共性标准的集合,反映了各项标准之间的内在联系。上、下层次体现了标准与标准之间的主从关系,上一层次的标准作为下一层次标准的共性提升,一般制约着下层次的标准;下一层次标准是对上一层次标准内容进行细化或补充,应服从上一层次标准的规定,而不得违背上一层次标准的规定。层次的高低表明了标准在一定范围内的共性程度及覆盖面的大小。分为“基础标准”“通用标准”“专用标准”3个层次。

①基础标准层次

基础标准作为本体系表中第一层次的标准,是指具有广泛的普及范围或包含一个特定领域的通用规定的标准,在风景园林行业范围内作为其他标准的基础并普遍使用,具有广泛指导意义的术语、符号、计量单位、图形、模数、基本分类、基本原则等的标准。如园林基本术语标准、花卉术语、风景园林图例图示标准等。

②通用标准层次

通用标准作为本体系表中第二层次的标准,是指在一定范围和领域内通用的标准,是由各项专用标准中将其共性内容提升上来的标准,是针对某一类标准化对象制定的覆盖面较大的共性标准。它可以作为制定专用标准的依据。如通用的安全、卫生与环保要求,通用的质量要求,通用的设计、施工要求与试验方法,以及通用的管理技术等。

③专用标准层次

专用作为本体系表中第三层次的标准,是指受有关基础标准和通用标准所制约,是针对某一具体标准化对象或作为通用标准的补充、延伸制定的专项标准。它的覆盖面一般不大。如园林工程的勘察、规划、设计、施工及质量验收的要求和方法,某个范围的安全、卫生、环保要求,某项试验的方法,某类产品的应用技术以及管理技术等。专用标准的数量在体系表中占大多数。

2)我国风景园林标准体系存在的问题

(1)标准体系结构不合理

城市园林绿化涉及到各类园林植物的繁育、种植、管养,土壤与绿化环境的选择和维护;绿化施工过程的规范化管理;公园的等级考核与评定等诸多方面。现行体系未能涵盖风景园林当前和未来一段时间的主要专业领域,难以真正反映行业的结构和特点。例如,在古典园林、城镇绿地系统规划、风景资源(文化与自然遗产、风景名胜区、森林公园、自然保护区、地质公园、水利风景区等)、生态区域(绿色廊道、防护林网、大地绿化、生态示范区等)方面关注不够。

(2)标准制定缺乏系统性、协调性

现行体系没有覆盖园林绿化规划、勘测、设计、建设、管理和维护等全部环节,缺乏对绿化工程的上游、中游、下游全过程的系统性控制管理。园林绿化工程的标准主要集中在规划设计方面,而上游的勘测、土壤、水质标准和下游的质量、安全、管护标准却很少。由于标准归口管理问题,各标准大多相对孤立,标准内容之间的协调性、一致性比较差,有些标准重复,甚至有互相矛盾的地方。

现行的标准远远无法满足园林绿化工作的实际需要,有的领域发展快,标准数量多,有的领域应予发展却标准很少,标准编制修订的速度也跟不上技术发展的需要。据初步统计,按风景园林绿化标准化工作的需要,至少应制定350个以上的标准,才能建立比较完善的风景园林绿化标准体系,基本控制风景园林绿化行业的主要技术。

(3)标准内容不合理,标准技术含量低

在制定的标准中较多考虑了宏观控制技术,虽然覆盖的范围较大,多数是定性的,但缺乏相应控制细部和微观的定量标准,技术标准涉及的广度和深度还不够。从设计到施工、养护过程都缺乏配套的技术标准,缺乏明确的质量要求。

随着风景园林行业发展的日新月异,新材料、新工艺、新技术不断涌现,地理信息系统、航空遥感、卫星定位等先进技术以及数学模型等新方法已经开始大量使用。由于园林标准制定的滞后性,新材料、新技术、新装备等高新技术领域的标准,尤其是信息技术应用于传统领域方面的标准大量缺乏,无法满足园林绿化实际工作的需要。

图6.2　风景园林标准体系专业序列结构图

(4)行业标准化意识薄弱

在园林绿化生产实践中大量存在“以经验代替标准”的现象。园林绿化建设施工由于不像建筑施工那样直接关系到人的生命安全,也使园林绿化建设施工的标准化程度未受到足够的重视。从城市建设角度而言,标准化的观念还没有深入到人们的意识中,其中也包括众多的风景园林从业人员。

6.2.2　标准化管理的主要措施

1)加强部门的监管职能

对于标准而言,政府职能是对标准化机构实行监督管理,保证标准化机制和程序的公平公正,而将标准逐步交给社会中介组织来管理,将标准的技术问题留给利益相关方去协商解决,可以避免标准成为保护部门利益的一种形式,标准体系间的重叠、交叉等问题也可以得到解决。

2)发挥风景园林行业协会、学会的主导作用

由主管部门和行业协会、学会牵头,尽快筹建“全国风景园林标准化技术委员会”,统一管理标准化事务,同时负责协调相关部门专业之间标准的交叉、重复问题,以保证标准体系的系统性、连贯性和完整性。

民间标准制定组织已成为标准制定体系的重要组成部分,其宗旨就是要为企业,为行业发展服务。协会组织为政府服务,协助政府开展某些工作,又可沟通政府与企业的关系,营造良好的市场竞争秩序。技术标准是民间标准组织行使其功能的一个重要手段,能体现市场的性质。民间标准化组织标准的制定、修订最能反应市场的变化。同时国家标准化管理部门可通过授权或委托方式,赋予民间标准化组织制定、修订标准的权力,或者将这些民间组织制定的标准采用为国家标准,这样国家标准也能快速反应市场变化,从而与市场经济的发展相适应。

3)提高标准体系的整体技术水平

加大标准化研究的经费和力量,加强相关基础标准的制定,提高园林科技研究中的定量测定,只有加强量化指标,才能使绿化工程建设和养护质量等都有科学公正的判断依据,园林质量的检验才能有据可依,加强质量管理才能落到实处。同时要积极采用国内外先进的技术、工艺和材料,提高标准的技术含量。把园林产品的产前、产中、产后全过程纳入标准化生产和标准化管理轨道,以促进园林产品质量、科技含量的不断提高,占领国际市场。

4)保证标准体系的先进性和适用性

完善的标准制定修订程序是保证标准和标准体系质量的关键所在,它直接关系到标准体系的结构和组成是否合理。在标准体系构建上,充分考虑园林绿化行业未来的发展方向,将重要的关键技术纳入到标准体系中。同时,针对行业相关领域技术标准呈现更新加快的趋势,对标准体系采用动态维护机制和快速反应机制,从而保证标准体系中标准的有效状态、修订替代关系、采标关系、引用关系等多种属性得到动态更新和维护,时刻保持标准体系的先进性。建立多渠道的标准信息反馈渠道,以及时获得市场对标准的需求信息,从而提高标准体系的市场适用性。

5)加强标准体系的信息化建设

随着科技的发展和设备的更新,遥感、GPS等高新技术越来越多地应用在园林绿化信息的研究和管理中,应该大力推进风景园林绿化信息系统建设。实行全周期的信息化管理,降低成本,提高质量和效率,并最终增强行业的竞争力。

6)加强园林标准化的宣传和贯彻实施

制定标准的目的在于贯彻标准,运用标准指导科研、生产和管理工作。应加大对园林标准的宣传工作,使之贯穿在行业的每个环节,强化标准化意识并明确利害关系,使人们有意识地去主动执行这些技术标准和规范。避免重“编”轻“管”、重“制定”轻“实施”的现象,加强对技术标准和规范的监督管理。

6.3　公园的管理

公园管理是指公园的管理者(机构)在一定的范围内协调人与人、人与自然、人与社会之间的关系,创造和谐的适宜人类活动的理想境域的过程。公园管理是随着社会的进步不断提高和发展的,不仅受到经济和社会条件的制约,也受人们的文化素养和管理素养所制约。使公园管理纳入科学管理的轨道,减少粗放管理和经验管理给公园带来的影响和损失,建设和谐公园,落实科学发展观,构建和谐社会。

6.3.1　公园管理原则

为了科学规范我国城市绿地的保护、规划、建设和管理,中华人民共和国行业标准《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2002)已按绿地主要功能,将城市绿地分成5大类,即:公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地。

1)城市公园绿地管理的重要性

城市公园绿地是城市重要生态空间,是市民游客休憩娱乐和文化活动的重要场所,是促进经济发展、发展旅游事业的基础条件,是城市内在素质和文化内涵在城市外部形态上的直观反映,也是一张具有鲜明特色的城市名片。对其进行合理的管理和维护是城市公共设施建设的一项重要工作。通过精心管理,体现绿地生态效应和社会效应,更好地发挥其作为城市绿肺的重要价值,对构建社会主义和谐社会具有重要作用。

城市公园绿地是城市的重要结点、斑块和廊道,具有软化城市建筑轮廓、丰富城市色彩、缓解视觉压力和降低城市热岛效应的重要功能。建设城市公园绿地是改善城市生态环境重要措施,是建设社会主义生态文明的重要指标。对于改善城市居住条件,提升城市环境质量具有重要现实意义。

2)城市公园绿地管理的政策依据

随着经济发展和社会繁荣,必须建立健全城市公园绿地的长效管理机制,不断提升公园绿地的管理水平和服务等级,满足市民游客日益增长的精神文化消费需求。各级人民政府应十分重视公园绿地的建设和管理,国家的法律、法规为公园绿地的建设管理提供了相应的保证措施。

(1)公益性的财政政策

公园绿地是公益性的城市基础设施,作为改善生态环境的重要措施。国家规定各级人民政府应当将公园建设纳入国民经济和社会发展计划,并单列专项经费,保证公园绿地的养护和管理。并且规定可以通过接受捐赠、资助和社会集资等渠道筹集公园绿地建设、养护、管理经费。

(2)强制性的土地政策

城市发展规划中确定的公园绿地,任何单位和个人不得擅自改变或者侵占。公园绿地的范围应划定明确的绿线,并取得土地证。确需改变规划现有公园绿地用地性质的必须征得城市绿化管理部门同意,报市人民政府批准,并就近补偿相应的公园建设用地。

(3)植物造景为主的技术政策

公园管理要坚持其他用地不得挤占绿地面积。各项用地比例应符合国家规定,一般情况下,其绿地面积应不小于公园陆地面积的70%。

(4)权威性审批制度

公园绿地内新建、改建、扩建项目的审批和管理必须按照法定程序报批,项目的规划、计划、设计须经上级主管部门审批后方能进行。

3)科学管理遵循的原则

(1)公益性原则

目前在我国出现了多种体制建公园建绿地的状况。有的是私营企业家以房地产开发为前提建设公园,有的是各种经济成分共同投资建公园,也有的是农村乡镇在集体土地上建设公园。但是就全国来看,主流仍然是以政府投资建设公园,因此从主体上讲,公园的性质不会改变。正如2004年8月12日国务院发布的《关于加强城市绿化建设的通知》所指出的,“城市绿化是城市的重要基础设施,是城市现代化建设的重要内容,是改善生态环境和提高人民生活质量的公益事业”。

(2)以人为本的原则

公园的建设管理应当体现以人为本。公园一是具有良好的园林环境,是以(自然因素+人文因素)×创造来营造的人类宜居的生活境域,其目的就是为了人;二是要具有较完善的设施,来满足人们休憩娱乐的需要,体现以人为本的理念;三是向公众开放。

(3)三大效益原则

注重生态建设是公园的基本任务,特别是在城市化极其发达的地方,公园必须为生态的平衡、生态安全和生态的改善作出最大的努力,提高市民的居住环境和生活质量。在公园建设管理中必须以环境效益为前提,社会效益为目的,经济效益为基础,形成良性循环的发展态势。公园的经济效益应当形成大的循环模式,它所产生的价值给予了社会,社会(政府)应当对其作出补偿,在其建设和管理费用上给予保障,促进公园事业的发展。公园的建设管理要适应时代的要求和市场经济的发展,逐步走社会化的道路,用较少的投入创造较大的效益。公园的建设和管理必须十分讲求景观的规划、设计和创造,通过生境的营造、环境的改造和意境的创造,融入历史的、现代的、健康的文化元素,提供给人们以美的享受和境界文化的信息。生态景观文化三方是辩证统一的一个整体,忽视任何一方面都是不正确的。

(4)科技兴园的原则

科技是第一生产力,在公园建设和管理过程中依然是这样。动植物的养育、新优品种的培养、病虫害的防治、环境保护、质量监测、生态安全等,任何建设和管理中的重点难点问题的解决都离不开科技的保证。因此应当加强科技队伍的建设,增加科技资金投入的力度,发挥科学技术第一生产力的作用。

(5)依法治园的原则

公园是一个小社会,涉及社会生活方方面面,因此,必须做到有法可依、有法必依。依法治园是公园科学管理的重要标志,公园管理必须做到有法可依。关于公园法规,国外公园发展较早,法规也较健全。我国是发展中国家,公园发展历史较晚,是20世纪初叶逐步兴建起来的,法令法规尚在建设中,尚无国家的公园法,有待完善。国家有一部《城市绿化条例》,1992年作为国务院令100号发布。北京、上海、广州、重庆、贵州等全国许多省市相继出台了公园(管理)条例,应当说是一个良好的开端,作了有益的探索。

(6)精品原则

努力把公园建设管理成精品,不仅是公园行业应该具备的行业标准,而且也是公园行业的道德标准。精品原则应当从3方面来把握:一是规划设计应当体现高水平。要把中国园林的优秀传统和时代精神很好结合起来,根据不同地域不同条件,因地制宜,把生态景观文化有机地统一起来,建设如颐和园那样的时代精品。二是建设要体现高质量。一草一本、一砖一瓦、一景一物都要根据规划设计进行再创造,把纸上的规划设计变成鲜活的景观。三是管理要体现高标准。管理是规划设计及建设施工的延续,也是一个永无止境的再创造的过程,要以构建和谐公园为指导,注重细节,追求完美。在管理中特别提倡进行ISO的认证,把管理和各个环节标准化、程序化。

(7)节约原则

在公园建设中管理力求节约,建设节约型的公园。首先是植物的配置要贯彻节约的原则,提倡多种树、少种草;多栽培宿根花卉,少养盆花;多保留些自然草地,少植些冷季型草坪。这样不仅有利于生态健全,而且节约管理成本。第二是公园的各项设施力求实用、经济、美观和统一,不可过分强调“高档”,公园的道路广场,适当保留土地或机砖地面,不仅经济,而且环保,使地面可呼吸。第三是改善公园的节水集水系统,提倡滴灌、喷灌等现代技术,节约资源,尽量地把雨水收集起来用于灌溉和消防等。

(8)网络和系统的原则

应从本地区本城市的实际出发,依据总体规划,编制公园发展规划,从生态环境、生态安全的大局出发,建设一批公园绿地,逐步形成大、中、小公园构成的体系和网络布局。解决城市及社会矛盾,优化城市结构,使城市达到可持续发展的目标。

6.3.2　公园管理内容

公园管理是一项综合性的工作,是系统工程,关系到方方面面,既有纵向的管理工作,又有横向的管理工作。其主要任务是解决公园的生存发展和服务社会的问题。

1)公园管理的层次性

按照纵向管理,公园管理可分为宏观管理、中观管理和微观管理3个层次(见图6.3)。宏观管理、中观管理和微观管理3个层次的管理构成一个完整的系统,是有机结合的一个整体。

图6.3　公园管理结构示意

宏观管理方面是国家最高级的层面。主要从方向性、政策性方面,发挥政府职能作用。主要任务是制定法律法规、标准规范,制定促进公园事业发展的政策、理论研究和行业指导。按照先进国家的经验,国家应当成立国家公园局,负责公园的管理工作。我国的公园管理职责在住建部,住建部先后制定了一系列政策和法规,促进了公园事业的发展,主要表现在坚持公园事业的方向、性质和任务。宏观管理应做到把得住、放得开,用法规规范,用政策引导,扩大公园数量,提高公园的质量,把根基打牢,把事业做大做强。

中观管理方面是省(市)自治区级的层面。保证国家法律法规的执行和贯彻,制定地方性法律法规、标准规范,制定促进发展的政策,抓规划这个龙头,抓公园的宏观控制,抓基础建设,抓公园行业的监督检査工作,负责本行政区域内的公园行业工作。中观管理要发挥桥梁和中坚作用,根据本地区的实际情况,创造性地工作,同时发挥基层的积极性。

微观管理方面是指公园的一级管理,包括绿化生态、园容卫生、游览服务、设施设备、安全秩序和基础管理等方面。公园微观管理是一切管理的基础,必须抓好6个方面的工作,即绿化生态、园容卫生、经营服务、设施设备、安全秩序和基础管理(见图6.4)。微观管理是公园管理的基础,是艰苦细致的工作,要做过细工作,要学会自律自强和自我发展,工作精益求精,达到无可挑剔的程度。

图6.4　微观管理示意图

2)公园管理的具体内容

要实现公园绿地的各项功能,建园是基础。管理工作要牢固地树立为人民服务的思想,要体现公园社会公益事业的宗旨,处处为游客着想,满足游客的要求。公园绿地的管理主要包括日常养护管理、突发事件应急管理和管理的标准化等内容。

(1)日常养护管理

①园艺养护。公园是以植物为主体的综合体,要服从植物生长的自然规律。公园里花草树木需要不断地进行养护管理,才能保持正常生长,达到美化园容的要求。任何园艺布置,都有一个逐步完善的过程,通过长期的养护调整,才能使园艺布局逐步完善,体现设计意图。园艺养护包括:植物调整、合理修剪、花卉培育和更新、浇水、施肥、土壤改良、有害生物防控等内容。

②设备维修和安全管理。设备是实现服务的基本条件。重点是服务设备的维修,要贯彻经常持久,以修为主的原则,克服“重建轻修”的思想。设备维修的内容包括:水电设备维修;建筑物、构筑物的维修、油漆、粉刷;服务设施的检修和保养;机械保养等。保障游客安全是一项十分重要的工作,必须关心入微,坚持不懈,严格执行有关安全管理规定和制度,并且经常进行检查和监督。

③保持整洁卫生的环境。建立卫生管理制度,落实卫生岗位责任制,建立固定的卫生管理组织和专职人员。其工作内容包括:园地清扫和保洁、垃圾处理、厕所保洁和管理、下水道疏通和管理、所有标识牌、坐凳设施的保洁等。

④商业服务设施的管理。为了适应游客的需要,应当设置商业服务性设施,但要服从公园规划布局,与公园功能、规模、景观相协调,并经绿化主管部门批准。不能破坏景观,影响游览秩序。按照总体规划的要求,合理安排商业、服务网点的位置。对规模和形式,要统一进行规划和建设。餐饮服务、小卖部、游艺服务、照相服务等经营性活动须经主管部门批准,并获得工商行政等管理部门的许可,在指定地点从事经营活动,其内容、规模、形式、外形、色彩等必须与公园功能、景观协调,要遵守卫生、安全等管理规定。

⑤丰富活动内容。要体察游人的心理和思想,举办丰富多彩的活动项目,达到“寓教于乐”的要求。活动管理的内容包括:活动内容的确定、活动范围的界定、活动方式的认定、活动的收费管理、临时活动设施的管理等。大型群众性活动须有多方配合,应事先获得有关部门的许可,未经批准不得实施。

⑥协助执法管理。内容包括:宣传、巡察、劝阻、报告等。

⑦资金核算管理。内容包括:年度预算、中途核算、年末决算等。

⑧档案管理。内容包括:公园种植调整档案、植物养护档案、设施维修档案、活动档案等。应加强数据管理和信息化管理手段的应用。

(2)突发事件应急管理

①生物灾害管理。“预防为主、科学防范、加强合作”是新时期防控生物入侵的指导原则。城市绿化必须从管理上降低生物入侵带来的风险,应以防为主,开展控制生物入侵的技术研究和防控体系建设。加强检疫力度,构筑外来生物入侵的第一道防线;加强有害生物风险分析,从源头上控制有害生物入侵;加强法律法规体系建设,从根本上治理入侵生物;加大防控技术的研究,为科学防控提供保障。

②自然灾害管理。公园绿地在应对自然灾害时发挥了不可替代的作用。群落层次丰富的绿地有蓄水抗洪,防止水土流失,抵制沙尘暴、防灾减灾等作用。在建设和管理中,要综合考虑绿地应对自然灾害的能力,在地形、植物群落结构方面尽可能模拟自然。管理部门在日常管理中,应制定一套自然灾害应急处置预案,有效地处理突发性自然灾害带来的负面影响。

③安全管理。安全生产管理是公园绿地日常养护管理不可缺少的一部分,包括机械使用、用电、高空作业、水体、设施隐患等方面的安全管理。因此,要求管理部门重视安全生产管理,安全警示标志的设置和管理。强化安全责任制的落实等实施安全管理考核一票否决制。公园绿地作为城市开放空间,人流的频繁聚散容易导致社会治安问题的出现。绿化管理部门可以通过联席会议制度来确保社会治安综合管理工作的有效开展。

(3)公园绿地管理的标准化管理

①制定公园绿地养护技术标准,是城市公园绿地具有最佳景观效果的质量保证和措施要求。各省市可根据本地区实际情况,因地制宜制订地方公园绿地养护标准。

②公园绿地作为国家公共设施的一部分,其管理和维护费用已被列各地财政支出之一。因此,绿化主管部门在管理的同时,要合理使用财政资源,保证绿地具有最佳状态的景观面貌。绿化主管部门可采取招投标等各种形式对所管辖公园绿地决定管理单位,并以合同形式进行考核管理。绿化主管部门作为合同的甲方,制定合理的养护管理技术要求和考核标准对养护效果进行监管。同时,投标的企业也应具有一定的资质以确保绿地养护质量。

③公园绿地内的环境和服务质量直接关系到公园绿地的效益和功能发挥。因此,对绿地管理企业要进行质量和环境认证体系管理(ISO 9000和ISO 14001)。通过开展质量、环境安全管理体系,可以为管理单位提供一个共同的、连续的管理思路,更有效地利用资源,降低管理成本,提高管理效率,提升绿地面貌。

6.3.3　公园管理的理论

公园管理的理论主要包括生态园林理论、城市大园林理论、价值评价理论和游客需求动力理论等。

1)生态园林理论

(1)生态园林的由来

近些年来,随着全球化和城市化进程的不断加快,环境污染、生态破坏正在威胁着人类的生存和发展,改善生态环境、提高人们的居住质量日益成为人们关注的重点和谈论的焦点,出现了诸如生态环境、生态建设、生态城市、生态园林和生态设计等主导词语。

生态园林的理论是适应社会的进步和需要产生的。“生态园林”概念的提出是在1986年的中国园林学会召开的“城市绿地系统植物造景与生态学术讨论会”上。会后上海园林局程绪珂先生积极倡导并连续发表专文论述生态园林,提出了生态园林的定义,论述了生态园林任务、目标、标准、原则和规划设计的指导思想等,逐步形成理论体系。

生态园林理论的提出,丰富和发展了园林的理论,对园林的发展产生了积极而主要的影响,并逐步扩大为人们所接受。创建“生态园林城市”,不仅是满足人民生活水平不断提高的需要,也是落实党的“十六大”提出的全面建设小康社会宏伟目标的重要措施。

(2)建设生态园林的生态学原理

生态园林的生态学原理包括:竞争原理、共生原理、生态位原理、植物他感作用的原理和植物种群生态学的理论。生态园林是继承和发展传统园林的经验,遵循生态学原理,建设多层次、多结构、多功能、科学的植物群落,重建人类、动物、植物相联系的新秩序,达到生态美、科学美、文化美和艺术美。以经济学为指导,强调直接经济效益、间接经济效益并重,应用系统工程发展园林,使生态、社会和经济效益同步发展,实现良性循环,为人类创造清洁、优美、文明的生态环境。

2)城市大园林理论

(1)城市大园林理论的由来

1985年12月份召开的北京市第二次园林工作会议,总结第一次工作会议所取得的成就和经验,研究解决现存的问题。这次会议取得了两项重大突破。第一个突破是作出了一系列改革决定,扫除了制约发展的各项不利因素,大胆改革不合时宜的体制,大胆革新不合时宜的观念;第二个突破是诞生了大园林理念,使园林绿化事业走上更宽广的康庄大道,千方百计地克服困难,大力搞好各种类型绿地建设,谋求园林事业的大发展,是贯穿建设城市大园林始终的一条红线。这两项重大突破为后来的北京园林绿化事业的发展奠定了极良好的基础,使北京的园林绿化事业出现了更加欣欣向荣的大好局面。既然是以首都行政辖区大地加以园林化,当时定名为首都大园林(后改称城市大园林)。之后,经过长期担任首都绿化委副主任的陈向远同志总结提炼和发展,逐步形成理论体系。

(2)城市大园林理论功能

城市大园林是在传统园林和现代园林的基础上,适应社会的发展而诞生的一种新型园林理念,其根本造园理论仍然是师法自然和天人合一学说,追求的目标是实现大地园林化,以期运用人造的办法创造出适应于人类生存的第二自然环境。实现大园林唯一的办法就是尽心竭力地去搞建设,只有大力搞好建设才能求得较为理想的发展,才能适应人民群众日益增长的需要。

城市大园林理论的功能主要是改善城市生态环境和保护生物多样性;美化人居环境美化市容作为一项重大功能;把适应人民群众日益增长的精神生活需求作为一项独特功能;在郊区发展大园林具有引导农民调整农业结构,走脱贫致富之路,逐步缩小城乡差别的功能;具有防灾避灾场所的功能;要发挥保持城市可持续利用功能。从以上所述城市大园林的6大功能,可以清晰看到大园林观是符合时代需要的。城市大园林理论要遵循因需而建、因地制宜、循序渐进的原则,要继承城市传统园林风格并赋予时代气息。

城市大园林的理念是北京园林绿化建设多年实践的结晶,城市大园林理念的提出是园林绿化事业发展的必然逻辑。多年来绿化美化等系列工程的检验进一步证明,将园林绿化建设纳入我国现有的行政管理体制的轨道,以城市为单元实行统一领导,统一规划,协调管理,统一组织实施,是实现城市大园林的重要组织保证,它赋予城市大园林建设以充分的可操作性,城市大园林是符合我国国情的一项行业建设。

3)价值评价理论

游览参观点是指具有自然因素、人文因素和社会因素等,可供人们游览参观的空间体系。游览参观点包括公园、风景名胜区、博物馆、展览馆、纪念地等形态。

游览参观点的价值是根据游览参观点对人类生存与发展实用性的大小确定的。而这种实用性又是根据人类对游览参观点的认识深浅而确定的。游览参观点的价值,应是根据其在特定时代中所起的作用和在特定时代所发挥的影响来判断。游览参观点的本身价值在一定时段内是一种绝对价值,而其市场价值则是相对的价值。游览参观点的价格(即门票)是在特定的时段对游览参观点价值的一种反映。判断游览参观点的价值是一个比较复杂的问题,应当在动态中作出判断,既要充分尊重游览参观点的自身价值的客观肯定,又要充分尊重旅游市场对游览参观点价值的客观肯定。建立以“游人量”为中心的三维评价体系,可较全面反映游览参观点的价值。在市场经济条件下,随着游览参观点的数量不断扩大,质量不断提高,竞争日益激烈,游人选择游览参观点的机会越来越充分,因此游览参观点的市场占有率或游人量是游览参观点景气与否的重要标志,是游览参观点的自身价值的客观肯定,是衡量游览参观点价值的重要参数。

由于各个游览参观点的性质、功能、类型、规模及内涵各不相同,极为复杂,用专家评判的方法,很难准确地反映每个游览参观点的价值,即使使用量化体系给游览参观点赋值,由于参与人的局限性和主观性,难免产生片面性,难以显示公平。游览参观点的价值是通过社会承认表现出来的。一个游览参观点的价值的高低,主要看其是否被社会承认、认可。一般来说被社会广泛认可的程度越高,其实际价值越高。游览参观点的价值被社会认可的一个重要依据,是权威机构的认可和认证。它是游览参观点的自身价值的客观肯定。业内专家是游览参观点直接或间接的参与者,具有独特的社会角色优势,有资格从理论和实践、宏观和微观上把握和评判游览参观点的价值。

4)游客需求动力理论

不断满足人们日益增长的物质和文化生活的需要,是我们国家经济社会发展的目标。游客的需要是随着时代的进步、社会的发展以及生活的提高不断变化的。游人的需求反作用于公园,是推动公园建设、管理和服务发展的动力。游客的需要可分为前驱动力和后驱动力。前驱动力促使人们产生游园的动机;而后驱动力成为公园建设管理和服务工作的动力。

满足游客的需求是公园建设和管理的目的。公园管理者应当不断研究游客的需要变化,不断关注游客各种合理的需求,满足游客的优势需要,特别应当跟上时代的发展步伐,树立世界眼光和一流标准。经过大量的事实和调查显示,游客的需要可分为多种类型:显性需要和隐性需要、优势需要和普通需要、群体需要和个体需要、一般需要和特殊需要、合理需要和非合理需要等。

6.3.4　公园管理的法律法规体系

依法行政,依法管理,是公园和公园行业的基本要求。从发达国家的经验看,自公园产生以来,就相继建立了公园的法规。欧美日本等国家和地区政府重视公园的发展和建设,在很大程度上是因为法规的健全。我国是发展中国家,公园产生于20世纪初叶,新中国成立后,公园事业有了长足的发展,有关园林绿化的法规相继出台。1992年6月22日国务院发布的《城市绿化条例》是我国城市园林绿化的第一个法律文件,在我国尚未建立公园法的时期,它成为公园工作的基本依据。

20世纪90年代之后各省市在没有上位法的前提下,为了发展和管理的需要,先后出台了地方的公园(管理)条例,不仅是对《城市绿化条例》的有益补充,而且作了许多有益的探索。比如,《北京市公园条例》给公园下了一个定义,将公园事业发展专门列为一章,突出了对历史名园的保护,规定了园林主管部门的三项审核和审批权,融入了新的管理理念,针对公园存在的问题有针对性地作了相应的规定。《上海市公园管理条例》则对风景园林管理部门职责、公园的环境管理、公园的安全管理等作了明确的规定。《杭州市公园管理条例》对公园工作人员和游客的行为作了详细的规定。

综观我国关于公园的法律法规和政策,是在实践的基础上不断发展和完善的,在指导实践方面发挥了重要作用,成为公园法律法规体系的重要组成部分。在法律法规的指导下,国家和各地方政府还制定了许多行业的政策,是指导公园建设管理的重要依据。由于公园具有综合的性质,公园的建设和管理涉及社会的方方面面,因此,公园的法律法规体系应当是立体的、全方位的。不仅要有公园条例等专业法规,还要建立一个公园的法规体系,融汇各种法律法规为一体,为公园的发展建设和管理服务(图见6.5)。

图6.5　公园法律法规体系示意图

6.4　风景名胜区的管理

风景名胜区是具有较高美学、科学技术、艺术、历史价值,能供人们进行科学研究、科学普及、参观、娱乐、旅游的自然景观和人文景观相结合的特殊区域。中国的风景名胜区系统,其中重点的大致可分为八大类型:

①山岳风景区,如安徽黄山、山东泰山、陕西华山、四川峨眉山、江西庐山、山西五台山、湖南衡山、台湾阿里山、云南玉龙山、浙江雁荡山、辽宁千山、河南嵩山、湖北武当山等。

②湖泊风景区,如江苏太湖、杭州西湖、昆明滇池、大理洱海、新疆天山天池、新疆赛里木湖、青海青海湖、台湾日月潭、吉林白头山天池、黑龙江镜泊湖、武汉东湖、广西七星岩星湖等。

③河川风景区,如桂林漓江、长江三峡、武夷山九曲溪等。

④海滨风景区,如山东青岛、河北北戴河、辽宁大连、浙江普陀、福建厦门、广东汕头、海南天涯海角等。

⑤森林风景区,如四川卧龙、湖北神龙架、吉林长白山、福建武夷山、云南西双版纳、广西花坪、广东鼎湖山、浙江西天目山、陕西秦岭等。

⑥石林瀑布风景区,如云南石林、贵州黄果树瀑布等。

⑦历史古迹名胜区,如北京古都、西安古都、北京长城、甘肃敦煌莫高窟、甘肃麦积山、河南洛阳龙门、山西云岗、新疆丝绸之路、新疆吐鲁番盆地及山东曲阜、西藏拉萨、承德避暑山庄、苏州园林、扬州园林等。

⑧革命纪念地,如陕西延安、江西井岗山、贵州遵义、福建古田、嘉兴南湖、南京中山陵、湖南韶山等。

做好风景名胜区的管理工作,要认真落实《风景名胜区条例》,贯彻执行“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的风景名胜区工作原则,始终不渝地贯彻和落实科学发展观,以构建文明、和谐和可持续发展的风景名胜区为目标,深化改革,勇于创新,积极探索中国特色的风景名胜资源科学保护和规范化管理之路,创造性地完成好风景名胜区的各项工作。风景名胜区的管理工作主要包括对环境保护、游览组织、旅客接待、交通运输、基本建设、设施维修、安全卫生、生活供应、工商摊贩、山林水源、垃圾污水等各项事业的管理工作。

6.4.1　风景名胜区法规体系和制度建设

1)风景名胜区法规体系

(1)《风景名胜区管理暂行条例》将我国风景名胜区纳入法制轨道

从1982年国务院公布第一批国家重点风景名胜区以来,为了强化风景名胜区的管理,依法保护风景名胜资源,制定了一系列法规和规章制度。1985年6月国务院颁布我国第一个风景名胜区专项法规《风景名胜区管理暂行条例》,为我国风景名胜区创业初期的制度建设、规划、管理以及风景名胜资源保护提供重要的法律依据,将我国风景名胜区工作纳入法制化轨道。

(2)国家建设行政主管部门制定规章及规范,为风景名胜区的可持续发展提供了法制保障

《暂行条例》颁布后,国务院先后制定颁布了关于加强风景名胜区工作、加强风景名胜区保护管理、加强和改进城乡规划工作以及加强城乡规划监督管理等一系列风景名胜区管理的规范性文件。国家建设行政主管部门相继制定了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》《风景名胜区环境卫生管理标准》《风景名胜区建设管理规定》《风景名胜区管理处罚规定》《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》《国家重点风景名胜区总体规划编制报批管理规定》《建设部关于加强风景名胜区规划管理工作的通知》以及《关于开展国家重点风景名胜区综合整治工作的通知》等一系列部门规章及规范性文件,以保障国家法规的有效贯彻执行,为我国风景名胜区的可持续发展提供了法制保障。

(3)《风景名胜区条例》是我国风景名胜区事业发展的一个新的重要里程碑

为了适应不断发展的新形势,强化风景名胜区管理,国务院于2006年9月颁布了《风景名胜区条例》,通过立法程序进一步完善风景名胜区制度,是我国风景名胜区事业发展的一个新的重要里程碑,它标志着我国政府对风景名胜区资源实行规范化、法制化管理又步入了一个新的更高的阶段,对在新的历史时期规范和指导风景名胜区各项工作具有十分重要的历史意义和现实意义,对风景名胜区事业的进一步发展起到十分重要的保障和促进作用。

(4)国家的相关法律法规发挥了重要的作用

在对风景名胜区的依法保护、规划和管理的过程中,国家的相关法律法规如《城乡规划法》《环境保护法》《森林法》《文物保护法》《土地管理法》《野生动物保护法》等也发挥了重要的作用。2007年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》,该法于2008年1月开始实施,对风景名胜区规划的建设和管理提出了明确的法律要求。

(5)地方出台相应法规和规范,完善了的风景名胜区管理的法规体系

全国绝大部分省区结合各地实际情况,与国家风景名胜区法规相衔接,制定了相应的地方性法规和规章,形成了较为完整的风景名胜区管理法规体系。

这些法规在我国市场经济转型期复杂的历史条件下,对风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务等发挥了重要的规范指导作用,更加完善了风景名胜区管理的法规体系,有力地保障和促进了风景名胜区保护、规划、管理和利用等各项工作的顺利开展。

2)风景名胜区制度建设

在推进法制建设的同时,要重视推进风景名胜区管理制度创新,要对风景名胜区管理体制、规划、保护、利用、建设和经营管理等方面存在的长期制约性因素和瓶颈问题进行调査研究,加快《风景名胜区条例》配套性法规及规章制度的制定,完善特许经营、资源有偿使用以及风景名胜区详细规划编制等有关规定,为完善风景名胜区立法提供依据,逐步健全风景名胜区的法律法规体系,使我国风景名胜区在良好的法制化条件下稳定、健康发展。

要建立和完善风景名胜区行业管理技术规范和标准体系,研究制定与风景名胜区保护管理相关的国家标准和技术规范,为风景名胜区规范化、科学化管理奠定基础。各级风景名胜区管理机构应当依据有关规定,制定和完善风景名胜区建筑施工、信息化建设、客户服务、安全管理、卫生管理、游乐活动管理等方面的制度,明确各项技术要求和操作手段,最大限度地实现风景名胜区内各项管理行为和活动的规范化。

3)风景名胜区条例的主要内容

《风景名胜区条例》是风景名胜区行业的基本法,突出了8个方面的规定性内容:明确了风景名胜区工作“科学保护、统一管理、严格保护、永续利用”的原则;强调了优先和严格保护风景名胜资源的重要性,强化了对风景名胜区的保护措施;严格规定了风景名胜区规划的编制和审批程序,强调了风景名胜区规划的科学性和严肃性;重新确立了国家和省级风景名胜区的二级设立机制;明确了风景名胜区管理机构的执法主体地位,规定了风景名胜区管理机构对风景名胜区实行统一管理;对风景名胜区内经营性活动作出规定,明确了风景名胜资源有偿使用和风景名胜区门票收缴管理制度;明确了社会公众保护风景名胜资源的义务以及对风景名胜区的监督权、参与权;增加了对违法违规行为的行政责任追究制度,加大了对破坏风景名胜资源行为的处罚力度。

6.4.2　风景名胜区管理体制

1)风景名胜区的管理机制的形成

(1)风景名胜管理工作的开端

1981年2月,国家城市建设总局会同国务院有关部门,向国务院提交了《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》。报告提出对全国风景资源进行调查,确定风景名胜区的等级和范围;建议将一些闻名中外、具有独特的自然和人文景观、规模较大的风景名胜区应列为国家重点风景名胜区;建立健全风景名胜区的管理体制和管理机构,实行统一管理;加强风景名胜的保护工作。自此,全国各省区的风景名胜区管理机制建设工作相继展开。

(2)设立风景名胜区专门管理机构

1982年5月,第五届全国人大常委会第23次会议通过《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》,国务院确定全国风景名胜区工作由城乡建设环境保护部市容园林局主管,同时下设风景名胜区处,这是国家建设行政主管部门第一次在内设机构中正式设立风景名胜区专门管理机构。

(3)从国家法规层面对风景名胜区工作作出规定

1985年6月,国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》,从国家法规层面对中央和地方政府机构管理风景名胜区工作作出规定:国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作,国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,负责风景名胜区的有关监督管理工作。各省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门,负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。各省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工,负责风景名胜区的有关监督管理工作。从而明确了中央人民政府及各地方人民政府有关部门风景名胜区管理和监督工作的各项职责。

(4)各级地方人民政府都明确了建设主管部门对各级风景名胜区的管理

各省区在历次机构改革中都明确了建设主管部门对各级风景名胜区的管理。北京市、重庆市人民政府明确了由城市园林绿化部门作为风景名胜区主管部门,并加强对风景名胜区行业的监管。各级风景名胜区所存的地县级以上地方人民政府根据国家法律法规有关风景名胜区管理机构的规定,在充分考虑当地的实际情况的基础上,根据风景名胜区特点、等级、所渉及的范围和区域以及管理的实际需要,按照有利于风景名胜区的保护和利用,有利于协调各方利益,有利于监督管理的原则,依法设置风景名胜区管理机构,负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

(5)风景名胜区的三级管理机制形成

经过改革开放以来30多年的不懈努力和建设发展,我国风景名胜资源完成了由松散型管理向制度化、规范化的集中管理模式的转变。根据国务院《风景名胜区条例》规定,我国风景名胜区形成了国务院主管部门、分管部门监督管理与地方人民政府管理机构负责日常管理的机制,有史以来第一次建立中央、地方政府主管部门以及风景名胜区的三级管理机制,形成了与世界国家公园体系相类似的中国特色的风景名胜区管理体制。

2)风景名胜区管理机构的类型

现阶段全国风景名胜区在机构设置形式、行政级别、管理职能等方面仍处于几种管理模式并存的状况。全国国家级风景名胜区管理机构的设置可归纳为政府职能机构、政府协调议事机构和政府派出机构3个主要类型:

(1)政府职能机构

政府管理机构以风景名胜区规划范围及部分周边过渡地带为行政辖区设立人民政府,对风景名胜区直接实施完全政府职能的行政管理。政府管理机构等同于一般的地方人民政府,管理机构为政府职能部门,具有行政管理权,有明确的行政执法、规划建设、管理监督和资源保护等相应的职能权属,负责风景名胜区内所有行政事务的管理。

政府管理机构的优势在于执法主体地位明确,法律依据相对充分,能调动多种行政管理手段对风景名胜区实施统一管理、规划建设和资源保护。由于政府管理机构本身是一级政府,机构所属管理部门不仅承担风景名胜区管理的所有职能,还包括部分与风景名胜区管理无直接关系的许多社区综合管理职能,客观上存在机构设置大而全,管理目标分散、管理成本过大等问题。

(2)政府协调议事机构

政府协调议事机构主要是为协调和处理风景名胜区内重大事项而设立的政府专门机构。

政府协调议事机构的特点:一是具有相对较高的行政规格,协调力度较大,其决策具有一定的权威性。政府协调议事机构的基本形式是由风景名胜区所在地省、地或县(市)级人民政府主要分管领导牵头、各相关行政主管部门(包括建设、林业、文物、旅游、文化主管部门或乡镇政府等)作为成员单位组成的风景名胜区管理委员会;省级管理委员会日常办公机构设在建设行政主管部门,地、县(市)级人民政府设立的管理委员会日常办公机构设在风景名胜区。二是机构管理和协调范围较大,可就风景名胜区的某些重大事项实行有效的跨部门、跨辖区的协调和处理。三是政府协调议事机构不属实职性的管理职能机构,主要职责是协调相关政府行政主管部门或辖区间涉及风景名胜区总体规划、资源管理以及重大建设项目等方面的事项。

(3)政府派出机构

政府派出机构是由风景名胜区所在地人民政府设置的具有部分政府管理职能的专门机构,大多隶属于当地一级地方人民政府,也有部分由上级政府委托当地政府代管,管理机构的组织人事权在各级地方政府,其基本形式是设立专门的风景名胜区机构(管理委员会、管理局或管理处),作为地方政府的派出机构,负责风景名胜区的日常管理工作。政府派出机构接受人民政府或者有关主管部门依法委托的职权,具有地方政府授予的部分行政管理职能。目前,我国国家级风景名胜区管理机构中大多数属于政府派出机构。

政府派出机构存在的问题是:作为执法主体实施统一管理的法律依据不足,法律地位尚不明确,大多数风景名胜区内的土地、规划、林业、公安等行政执法权限不同程度地仍在地方政府相关职能部门,难以实行相对集中的行政执法。此外,由于政府派出机构大多属于事业单位,管理机构的经费较少纳入财政预算(有的甚至完全自收自支),使公共资源管理很难得到国家计划资金的支持。

在政府派出机构中,还存在其他为数很少的3种管理机构形式。第一种是两种保护地共管模式。此类管理机构一般处在风景名胜区与其他类型保护地重叠(如自然保护区)的地区,承担对两种类型保护地实施管理和保护的职责,并接受两个行业行政主管部门的指导和监管,即“一套人马、两块牌子”的管理机构模式。第二种是两个行业共管模式。此类管理机构被地方政府赋予两个以上行业的管理职能(如风景、旅游承担除风景名胜区管理之外的其他相关行业的管理职责),也接受两个行业行政主管部门的指导和监管。第三种是由其他行业行政主管部门管理模式,目前有林业、文物、旅游、文化等行业主管部门负责对风景名胜区进行业务管理和指导。

3)风景名胜区管理机构的职责

风景名胜区管理机构是风景名胜区管理的主体,也是第一责任单位。风景名胜区管理机构代表国家意志并行使国家法规赋予的各项管理职责,运用行政、法律、经济、教育和科技等手段对风景名胜区实施管理,负责处理和协调部门、单位、社区以及各利益相关方之间的关系,履行对国家公共资源管理、保护和利用的使命,以满足全社会精神文明和物质文明的需求。依据国务院《风景名胜区条例》和国家相关法律法规,风景名胜区管理机构的主要职责见表6.1。

表6.1　风景名胜区管理机构职责一览表

4)风景名胜区管理机构的行政地位

风景名胜区管理范围较大,区内资源类型多样,涉及的相关部门和单位较多,为了使风景名胜区管理机构有效地行使政府赋予的各项管理职能,所在地政府依据《风景名胜区条例》关于统一管理的原则,从风景名胜区管理的现实需要出发,赋予风景名胜区管理机构相应的行政级别,以强化管理机构的管理和协调能力。

目前,国家级风景名胜区管理机构的行政级别大多为副县级或县级,部分国家级风景名胜区的行政级别为副地级甚至是地级。从行业发展总的趋势看,由于风景名胜区的社会关注度不断提高,在地区社会文化和经济发展中的作用日益突出,在所在地政府的高度重视和支持下,各级风景名胜区管理机构的地位在逐步提高和强化,并在发展国家旅游经济、保护自然和文化遗产、促进社区精神文明建设、推动地区经济结构调整等方面发挥着举足轻重的作用。

6.4.3　风景名胜区规划和监管

1)风景名胜区规划

风景名胜区规划范围跨度较大,内容广泛,涉及行业、部门及社区较多,应该以科学发展观为指导,从构建和谐的、可持续发展风景名胜区的高度出发,做好与相关规划之间的衔接与协调工作,科学编制规划,强化规划审批程序,维护规划的权威性和严肃性,推进风景名胜区依法管理、依法行政,使开发建设行为逐步得到规范,确保风景名胜区规划各项强制性要求的有效实施。

(1)风景名胜区规划概念

风景名胜区规划从广义上讲,是国家在特定区域内对自然与文化遗产资源实行管理、保护、建设的基本手段和重要依据,是风景名胜区最重要的和基本的技术规范,是遵循事物发展客观规律,运用科学的思想、理论和方法,潜心研究与谋划的产物,是为实现风景名胜区可持续发展战略目标制定的蓝图,也是做好风景名胜区工作的前提和重要基础。从狭义上讲,风景名胜区规划是“为了实现风景名胜区的发展目标而制定一定时期内的系统性的优化行动计划的决策过程。它要决定诸如性质、特征、作用、价值、利用目的、开发方针、保护范围、规模容量、景区划分、功能分区、游览组织、工程技术、管理措施和投资效益等重大问题的对策;提出正确处理保护和使用、远期与近期、整体与局部、技术与艺术等关系的方法,达到使区内与外界有关的各项事业协调发展的目的”。

(2)风景名胜区规划的任务

一是综合分析评价现状;二是依据风景区的发展条件,从其历史、现状、发展趋势和社会需求出发,明确风景区的发展方向、目标和途径;三是发展景物形象、组织游赏条件、调动景感潜能;四是对风景区的结构与布局、人口容量及生态原则等方面作出统筹部署;五是对风景游赏主体系统,旅游设施配套系统、居民社会经营管理系统,以及相关专项规划和主要发展项目进行综合安排;六是提出相应的实施步骤和配套措施。

(3)风景名胜区规划的法律地位

国家对风景名胜区规划工作高度重视。国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》对风景名胜区规划的组织编制部门、规划编制内容、规划论证和审批等作出了相应的规定。在国家旅游经济快速发展及城市化、工业化进程不断加快的新形势下,为了完善风景名胜区规划体系,通过规划手段调控和实现风景名胜区的各项资源保护和利用目标,确立风景名胜区规划的法定地位,国务院2006年颁布《风景名胜区条例》,进一步对风景名胜区规划作出原则规定,进一步明确了风景名胜区规划的法律地位,同时也明确了风景名胜区规划体系和规划审批制度,为风景名胜区规划的监督和实施提供了法律依据。

(4)风景名胜区规划应考虑的因素

风景区规划必须符合我国国情,因地制宜地突出本风景区特性;应当依据资源特征、环境条件、历史情况、现状特点,以及国民经济和社会发展趋势,统筹兼顾,综合安排;应严格保护自然与文化遗产,保护原有景观特征和地方特色,维护生物多样性和生态良性循环,防止污染和其他公害,充实科教审美特征,加强地被和植物景观培育;应充分发挥景源的综合潜力,发现风景游览欣赏主体,配置必要的服务设施与措施,改善风景区运营管理机能,创造风景优美、设施方便、社会文明、生态环境良好、景观形象和游赏魅力独特,人与自然协调发展的风景游憩境域;应合理权衡风景环境、社会、经济三方面的综合效益,权衡风景区自身健全发展与社会需求之间关系,防止人工化、城市化、商业化倾向,促使风景区有度、有序、有节律地持续发展。

(5)风景名胜区规划的体系建设

1982年风景名胜区设立以来,经过30多年的探索与实践,在各级建设行政主管部门、规划设计部门、科研机构、高等院校以及风景名胜区的共同努力下,遵循国家有关方针政策并紧密联系地方的实际,注重结合自然规律和景区环境特点,从人与自然和谐相处和社会经济全面进步的高度,突出风景名胜资源的文化内涵和地方特色,全面发挥风景名胜区各项功能,积极探索风景名胜区规划对区域协调发展的指导作用,建立了适合我国国情的风景名胜区规划体系,建立并完善了国家风景名胜区规划评审和审批机制,制定了风景名胜区的规划编制审批程序(见图6.6),形成了全国风景名胜区规划体系。部分省级建设主管部门积极探索规划管理的经验,实行了风景名胜区建设选址审批书制度和建设工程初步设计报批制度,对风景名胜区规划和实施过程进行全程序监管。

图6.6　国家级风景名胜区总体规划编制审批程序

2)风景名胜区的监管

(1)国务院高度重视风景名胜区的规划管理工作

风景名胜区事业的发展离不开科学规划的指导,近年来,国务院高度重视风景名胜区的规划管理工作,先后多次发文强调要“科学编制风景名胜区规划”,“认真组织编制风景名胜区规划,并严格按规划实施”,对风景名胜区规划管理工作提出明确要求。2000—2002年,为了维护城乡规划的权威性和严肃性,强化对风景名胜区规划的监管,有效地保护风景名胜资源,国务院相继发布《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号)和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号),通知强调:不准在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等。要按照“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的原则,认真组织编制风景名胜区规划,并严格按规划实施。规划未经批准的,一律不得进行各类项目建设。要正确处理风景名胜资源保护与开发利用的关系,切实解决当前存在的破坏性开发建设等问题。为切实做好风景名胜区规划工作,住建部对风景名胜区规划的编制审批和监督管理作出了统一部署。同时,根据国务院要求,住建部会同有关部门通过风景名胜区规划审查部际联席会议对各地风景名胜区规划编制进行指导和监督。

(2)国务院对规划实施进行有效的监督和管理

为了在风景名胜区面临城市化和市场化巨大压力的形势下,对规划实施进行有效的监督和管理,2002年5月国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》首次提出要抓紧建立全国城乡规划和风景名胜区规划管理动态信息系统,采用现代技术手段,加强对全国城乡规划建设情况的动态监测。建设部发出了《关于开展城市规划和风景名胜区监管信息系统建设试点工作的通知》(建科信函[2002]143号)《关于国家重点风景名胜区监督管理信息系统工作指导意见》(建城[2003]220号)等一系列重要文件,贯彻国务院关于加强风景名胜区监督管理工作的指示精神,首先开展了以部分国家级风景名胜区为监测对象,基于遥感技术、GIS技术、MIS技术和网络技术,采用遥感、地形、总体规划、详规数据比对和专家判读的方法,通过实施大范围、可视化、短周期的动态监测体系建设的试点工作,正式启动了国家重点风景名胜区监督管理信息系统建设,风景名胜区规划监督管理技术流程如图6.7所示。

(3)运用现代科技手段,建立部、省、风景名胜区三级监管信息系统和数字化景区体系

按照《风景名胜区条例》要求,住房和城乡建设部在各级地方政府有力支持和风景名胜区的积极配合下,创新景区蓝测模式,推动数字化建设。自2001年以来,利用中央和地方财政资金1.5亿元,运用现代科技手段,逐步建立部、省、风景名胜区三级监管信息系统和数字化景区体系,取得了大量风景名胜资源定期监测的重要成果。为了适应风景名胜区提升现代化管理水平的需要,在部分国家级风景名胜区开展了数字化景区建设试点工作,探索将信息化技术与风景名胜区管理相结合的崭新模式,充分利用高科技信息化手段,提高了风景名胜区的日常管理、资源保护和旅游服务的水平,最终实现“资源保护数字化、景区管理智能化、信息整合网络化”的数字化景区建设目标。

图6.7　风景名胜区规划监督管理技术流程

6.4.4　风景名胜区资源保护

针对一些风景名胜区出现的管理混乱、急功近利、过度开发、轻视保护的状况,2003年,住建部根据《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)精神,在全国国家级风景名胜区开展了包括管理机构设置、标牌标志设立,总体规划编制、核心保护区设立、依法査处破坏风景名胜资源违法违规案例6个方面的综合整治工作。经过5年的风景名胜区综合整治工作,部分风景名胜区对不符合规定的管理体制实行政企分开、事企分开,实现风景名胜区管理与企业经营的分离,规范了风景名胜区的管理行为。这次综合整治工作是1982年风景名胜区设立以来,国家建设行政主管部门开展的规模最大、时间最长、成效最显著、影响和涉及面最广的一次风景名胜资源保护行动。在各级地方人民政府的高度重视和积极支持下,通过各级风景名胜区卓有成效的工作,综合整治工作取得了举世瞩目的成果,强化了风景名胜资源保护的长效机制,风景名胜区资源保护状况和环境面貌得到了极大的改善。

各级建设行政主管部门坚持风景名胜区的工作原则,采取措施强化风景名胜区规划的综合调控作用,规范景区经营开发的行为,强化风景名胜区管理机构的行政管理职能,为有效地保护风景名胜资源做了大量的工作。同时,风景名胜区资源保护事业始终得到社会各界和广大公众的高度关注和宝贵支持,形成了一个广泛的社会参与和舆论监督氛围,保障了风景名胜资源安全。

6.4.5　风景名胜区服务和经营

1)风景名胜区的服务

(1)强化科学管理,提供优质服务

为了满足广大公众的精神和文化需求,最大限度地实现风景名胜区的社会价值、生态价值和经济价值,全国各级风景名胜区把强化科学管理与提供优质服务结合起来,以构建和谐、诚信和可持续发展的风景名胜区为宗旨,运用行政、道德、法律和经济等综合手段,广泛地动员和整合相关社会力量,把景区内的交通运输、餐饮住宿、商品经营、信息咨询、旅行社等行业纳入监管目标,着力提高景区从业服务人员的素质和服务技能,提升风景区管理水平和服务质量,使景区的旅游服务市场得到不断的改善和优化。

(2)加强游客中心建设,完善游客中心的功能

各级风景名胜区充分发挥景区展陈和宣传窗口的作用,大力加强游客中心建设,在提高服务质量的基础上不断完善游客中心的功能。通过采取一系列的有效措施和开展丰富多彩的活动,一大批风景名胜区不仅成为促进地方旅游经济发展和活跃社区文化的龙头,而且也成为展示和宣传区域形象的品牌。

2)风景名胜区的经营

(1)安置社会劳动力就业

各级风景名胜区在完成繁重的管理和保护工作的同时,注重解决社会劳动力就业问题,提供大量的景区管理、维护和服务就业岗位,安置了大批城镇待业人员和农村劳动力在风景名胜区就业。一些风景名胜区根据当地的条件和资源禀赋,帮扶景区原住民脱贫致富,帮助农民开拓旅游经营和服务市场,发展地方特色农副业和传统手工业,开办农家乐、家庭旅馆和旅游产品销售点,围绕景区旅游开展多种经营,在当地社区经济发展起到了重要的促进和带动作用。各级风景名胜区已经成为区域发展旅游经济依托的基地,为国家旅游经济的发展作出了重要贡献。

(2)规范风景名胜区管理机构的经营行为

目前,全国风景名胜区行业正处在快速发展的重要时期,如何充分发挥风景名胜资源的功能,解决风景名胜区生存和发展问题,是各级风景名胜区面临的重要课题。针对风景名胜区旅游经营状况,各级风景名胜区创新发展理念,开拓发展模式,将风景名胜区事业与时代发展、社会发展以及新兴旅游经济的发展紧密联系起来,通过规范风景名胜区管理机构的经营行为,处理好风景名胜资源保护与利用的矛盾,促进风景名胜区一系列问题的解决。

逐步建立规范经营性项目的准入模式,充分发挥市场机制的调节作用,合理地配置风景名胜区内的市场资源,明确政府与经营企业的权力、义务和责任,积极探讨风景名胜区特许经营制度和资源有偿使用制度,最终实现规范和活跃风景名胜区旅游服务市场的目的。

(3)正确引导相关产业和企业的投资项目和开发方向,走可持续旅游之路

鉴于风景名胜区的旅游服务市场尚处在初级阶段,近年来,为了推动风景名胜区的自然与文化资源保护,提升风景名胜区旅游管理和服务水平,扭转部分风景名胜区旅游过度商业化的倾向,要正确引导相关产业和企业的投资项目和开发方向。

动员全社会参与风景名胜资源的保护,在世界保护组织的积极倡导和推动下,各级风景名胜区积极探讨风景资源保护与永续利用相协调的可持续旅游,借鉴世界各国国家公园的成熟经验,通过推进人与自然和谐共处的旅游模式,倡导文明健康的旅游方式和真正意义上原生态旅游,倡导低碳旅游方式,提升游客的旅游质量和品位,探索我国风景名胜区特色的可持续旅游最佳规范和途径,使风景名胜区的经营理念从盲目的快餐型旅游向理性的体验型旅游转变,从单纯的数量旅游向质量旅游转变,从过度商业化旅游向可持续的生态旅游转变。在新的历史时期,风景名胜区的可持续旅游之路将会越走越宽。

思考题

1.园林绿化标准化存在哪些问题?

2.园林标准化管理的主要措施有哪些?

3.简述公园管理的原则。

4.简述公园管理的层次性。

5.简述公园管理的微观管理。

6.简述风景名胜区管理机构的类型。

7.简述风景名胜区规划监督管理。