南京城市空间发展的现状与问题

二、南京城市空间发展的现状与问题

关于南京城市空间发展的现状与问题，可以从多个角度来认识。但从总体上来说，可以归结为扩展方向、扩展轴线、扩展模式等方面所发生的各种变化。最近，李飞雪等（2007）根据航空影像和陆地卫星遥感影像数据源，总结了南京城市空间拓展的时空变化特征。这些变化特征主要体现在以下几个方面:第一，从扩展规模上看，从1949年到2003年间，南京城市规模扩展了10.15倍，并且大致可以分为三个阶段，第一阶段表现为低强度的准圈层式外延扩展，第二阶段为圈层外延与跳跃式发展并存，第三阶段为跳跃式发展和连接式发展。第二，从扩展方向上看，目前南京城市在各个方向上均有所发展，但城市扩展主要呈现沿轴线扩展的特征，扩展轴沿长江向东北—西南方向延伸，城市重心向北部振荡后向东南方向转移。第三，从扩展形态上看，南京城市扩展在城区和郊区分别表现为紧密扩展和稀疏扩展，早期的城市空间形态复杂而且不稳定，但进入21世纪以来，南京城市空间形态趋于稳定，开始由无序向有序发展。第四，从驱动因素来看，南京城市扩展是自然、经济、社会等多种因素综合作用的结果，但从总体上看，经济发展是城市规模扩展的主导因素，而城市空间格局、空间形态的变化更多地要受到政策因素的影响。这种影响过程是迂回而深远的，比如，交通等基础设施的建设拉大了城市框架，行政区划调整为城市扩展提供了空间，城市总体规划为城市扩展提供了空间导向。

另外，罗震东和张京祥（2007）从都市圈、市域、都市区、主城四个不同的空间层面，对南京城市空间发展规划进行了战略检讨，这对于我们认识南京城市空间和谐发展的现状与问题无疑是有帮助的。首先来看都市圈层面规划问题。目前，社会各界对南京都市圈规划已经达成了广泛的共识，区域一体化发展趋势正逐渐显现。自2002年底《南京都市圈规划》被江苏省政府批准以来，各界对其评价颇高，规划中提出的目标与战略也获得了广泛的共识。该规划将南京都市圈明确定位为“长江流域与东部沿海交汇地带的枢纽型都市圈，江苏省核心型都市圈，兼容并蓄、开放多元的文化型都市圈，以上海为龙头的长江三角洲的重要组成部分”。该定位准确地把握了南京区域发展的特质与趋势，对南京都市区的发展具有重要的指导作用。在江苏省构建的南京、苏锡常、徐州三大都市圈中，南京都市圈因其空间发育所形成的单核特征被公认为是三个都市圈中最成熟的一个都市圈。目前，以基础设施和商贸旅游为主的一体化发展已经在都市圈内全面展开。随着沪宁、宁合、宁马、宁通、宁连等高速公路的相继建成通车，以及沪宁铁路、京浦铁路的相继提速，以南京为中心的一小时交通圈基本覆盖了都市圈内主要城市。从当前的发展状况来看，南京都市圈的规划、发展与南京市域空间结构布局之间逐步形成了密切配合的关系，都市圈规划提出的“一轴一带三通道”的空间结构直接呼应了江苏省的沿江开发战略，与南京市域城镇“两轴一区”发展格局更是密切配合，从而使得南京都市区的空间和谐发展能够获得区域宏观发展的有力支撑。

但目前存在的问题是，都市圈的协调联动机制尚未建立，中心城市组织核心功能亟待加强。从当前发展来看，南京都市圈内还没有形成一个以南京为中心的紧密的空间网络与产业分工体系，主要还只是一个交通圈，而不是生活圈、通勤圈。主要原因来自两个方面:首先，从横向看，都市圈产业发展存在较大的同构性，在缺乏有效的都市圈协调联动机制的状况下，圈域内各城市的产业发展必然处于各自为政、竞争大于合作的状态。其次，从纵向看，都市圈产业发展缺乏较为明显的垂直梯度，中心城市的组织核心功能不强是影响南京都市圈发育的一个重要因素。水平层面的产业分工是不稳固的，即使存在较好的协调机制，其实施的难度也相当大，而基于产业梯度的垂直分工则是相对稳定的。从经济学角度而言，产业梯度的产生主要取决于对生产性服务业的培育，而生产性服务业的发展水平，直接影响着都市圈核心城市在圈域中的组织控制能力。南京作为江苏省省会城市，已经具备了较强的区域服务能力。然而，要成为都市圈的核心城市，南京需要进一步强化中心城市的核心组织功能，即通过生产性服务业的发展促进产业垂直分工，整合空间布局，加速南京都市圈的一体化进程。

再看市域层面。目前，沿江发展战略与工业化强劲推进，市域城镇发展轴已现雏形，随着沿江发展战略的实施，沿江和跨江交通基础设施的建设，各级开发区和新市区、新城的快速发展，“十”字形发展轴^[1]的构想正在逐步得到落实，特别是沿江市域发展主轴已经得到了进一步的加强。在交通基础设施方面，现已建成宁马高速、宁杭高速（一期）、宁高高速、雍六高速、宁六路（宁扬高速化改造）、二桥、三桥、宁启铁路、龙潭港口一期等沿江和跨江交通基础设施；沪宁高速第二通道、312国道改造、沿江高速公路、宁淮高速、苏源电厂、500kV跨江环线等交通基础设施正在按照规划建设；纬七路过江通道、石埠桥过江通道等正在进行规划前期研究。交通基础设施的发展建设，为市域城镇空间构想的实施奠定了基础。

然而，目前存在的问题也是很多的，集中体现在当前市域发展落差较大、二元结构明显等方面。当然，辩证地看，这种二元制结构状况，既是挑战，也是机遇。因为历史上南京市域发展落差较大，不仅城市与乡村二元结构突出，主城区与外围县市之间的二元结构也非常明显。主要原因是南京市域范围内集镇规模普遍偏小、布局分散，加上市域内城镇的发展呈现出不同的地域特征，结果导致主城、新区建设快速推进，城市开始出现向外疏散，外围城镇作为第二产业的主要发展空间的局面。因此，较大的发展落差与二元结构虽然是制约南京综合实力提升的重要因素，但倘若能够较好地破解二元结构，实现市域一体化均衡发展，则无疑将为南京城市空间和谐发展带来巨大的发展机遇。

第三，都市区层面。当前的现状是“多中心、开敞式、组团轴线”框架已经初步显现。早在2001年的总体规划调整中，南京市就明确提出了“以长江为主轴，以主城为核心，结构多元，间隔分布，多中心，开敞式的都市发展区空间格局”的构想。经过多年来的贯彻实施，作为城市副中心的新市区已初具规模，以主城为核心、结构多元、多中心的都市发展区城镇格局初步显现。

目前存在的问题是，发展次序与重点不够清晰，建设分散局面严重影响了总体发展层次与品质。具体表现在:从城镇到开发区均存在“多点、分散、规模小”的状况；条条之间也存在“难以形成合力”的情况；不仅全市建设不集中，区县的建设也很分散。四处出击、相对分散的建设局面对于都市区总体发展层次与品质的影响相当严重。由于四面出击的发展基本上是平均用力，在发展时机尚未成熟时，容易造成一定程度的规划超前和空间浪费。在城市主要增长方向上，则容易产生空间规划管理的缺位，从而直接导致“结构多元、间隔分布、开敞式”的空间格局受到蔓延式的城市空间扩张态势的侵蚀。当前，南京都市区的这种蔓延态势在城南和城东两个方向最为严重，尤其是位于主城周边及对外放射性公路两侧的城镇建设用地的盲目扩张、一些工业开发园区的无序建设、经济适用房在绿色廊道中的选址建设及违章建设等，都使主城在南部、东部等方向与外围新城和新市区之间绿色生态隔离绿地面积日趋减少，严重影响了城市空间的和谐发展。

最后来看主城层面。目前南京市历史文化保护与综合功能提升效果显著，特别是经过近几年的城市建设，总体规划提出的“改善老城环境、彰显历史文化特色”的目标得到逐步落实，城市形象得到显著提升，功能得到明显改善。旧城改造与新区建设使得主城的用地结构进一步优化，与城市综合功能提升相匹配。主城内部的绿地建设结合广场、河道环境整治及“老城出新”等工程的建设，取得了初步成效，城市绿地面积和人均公共绿地面积都有了较大幅度的增加，大大提高了主城的人居环境质量。地铁、主干道、支路网及污水基础设施建设的完善，使主城的出行条件与人居环境得到进一步改善。近年来，主城的道路交通建设的重点已经在完善道路主次干道框架的基础上，转移到加强支路网建设和快速路系统及轨道交通建设上，为实施主城内公交优先的交通和谐发展战略奠定了基础。

当前存在的问题是，老城人口疏散与高楼密度降低绩效不明显，老城周边各区域城市建设水平仍存在较大差异。随着“一城三区”建设迅速推进，老城人口增速开始减缓，但住宅开发和高层建筑建设现象尚未得到有效控制，老城人口仍在集聚，严重制约了南京主城区空间和谐发展战略。