南京城市空间发展的回顾与走向

一、南京城市空间发展的回顾与走向

（一）民国时期《首都计划》中南京城市东部发展规划及实施概况

1917年，孙中山在其发表的《建国方略》中，认为南京“位置乃在一美善之地区，其地有高山，有深水，有平原，此三种天工，钟毓一处，在世界之大都市诚难觅此佳境也”。因此，从1919—1949年的30年间，先后对南京进行了7次城市规划。即1919年的《南京新建设计划》、1920年的《南京北城区发展计划》、1926年的《南京市政计划》、1928年的《首都大计划》、1929年的《首都计划》、1930—1937年的《首都计划的调整计划》和1947年的《南京市都市计划大纲》。

其中，最有影响的是中华民国定都南京后编制的《首都计划》，这是南京城市规划史上第一部正规的设计文件。按照该规划进行的道路建设，构成了今天南京城市的基本框架。

《首都计划》提出“本诸欧美科学之原则”、“吾国美术之优点”的指导方针，宏观上采纳欧美规划模式，微观上采用中国传统形式。城市空间布局以“同心圆式四面平均开展，渐成圆形之势”。明确提出避免使城市发展呈“狭长之形”，避免“一部过于繁荣，一部过于零乱”的非均衡发展。道路系统引进了林阴大道、环城大道、环型放射等新的规划概念与内容，以美国矩形路网为道路规划的理想模式。

规划的首都界线，南起牛首山，北至常家营，西至和尚路，东至青龙山，界线全长117.2千米，面积855平方千米。在空间上的规划分区为:中央政治区在中山门外紫金山麓；市行政区在鼓楼以北的傅厚岗；两个工业区在长江两岸；住宅区分三个等级，除旧城区外在城北另设高级别墅区；商业区在明故宫；文化区在鼓楼、五台山一带。

图5－1　《首都计划》国都界线图

《首都计划》是南京城市规划史上第一部正规的设计文件，也是南京在民国时期编制的最完整的一部城市规划。按照该规划建设的道路系统，构成了今天南京市的基本空间格局。如当时规划建设的交通干道:中山路（今中山北路、中山路、中山东路）、陵园路、子午路（今中央路）、热河路、太平路、朱雀路、白下路、玄武路、中华路、专为党政军机关规划的国府路（今长江路）、黄埔路、中央党部路（今湖南路）以及新街口环形广场等，到今天这些仍然是南京的主要道路。但是，从1929年到1949年，在民国政府统治的短短20年时间中，其中又经历了抗日战争和解放战争。因此，《首都计划》中的方案几乎没有实施。实际上，一直到1947年南京的建成区始终未能突破明城墙的范围，建成区面积为约32平方千米，城墙内仍有三分之一仍为空地。

（二）建国初期至20世纪80年代南京城市发展战略及实施概况

1949年新中国成立以后，受国际国内环境影响，城市规划也像其他领域一样，开始学习苏联城市规划理论和方法，苏联城市规划理论和方法的直接影响一直延续了30年之久，直到70年代末80年代初我国改革开放时期。

在这个时期，南京的城市规划当然也一直受此影响。具体来说，这一时期南京的城市规划经历了起步、发展、盲目跃进、调整、否定和恢复几个阶段。主要规划文献有:1954年的《城市分区计划初步规划（草案）》、1957年的《南京城市初步规划草图（初稿）》、1960年的《南京地区区域规划》和1975年的《南京城市轮廓规划》。

其中，1954年的《城市分区计划初步规划（草案）》是新中国成立后南京制定的最早的一部城市发展规划，是南京城市规划借鉴苏联城市规划理论和方法的起点。对于城市布局，该规划采用功能分区理论，把南京市分为市中心区、居住区、工业区、文教区、军事区、港埠区和绿化用地七项内容。城市中心区规划在鼓楼一带，以此为中心全方位展开，工业区在沿江，文教区在秦淮河畔和紫金山麓，军事区集中于城市东南，居住区与工业区协调配合，绿地以玄武湖、莫愁湖、雨花台为文化休憩公园、紫金山为城市森林公园。

“一五”末，根据中央“发展中小城市，控制发展大城市”的原则及提倡节约反对形式主义的倾向。南京城市规划部门重新编制了城市总体规划，形成了1957年的《南京城市初步规划草图（初稿）》。《南京城市初步规划草图（初稿）》的主要目的在于调整《城市分区计划初步规划（草案）》中呈现出来的追求理想主义和形式主义的情形，强调规划要结合国情和具有可行性。因此对南京市规划的人口规模、用地规模进行了缩减。城市中心规划提出了行政中心和商业文化中心分散布置的方案，省级行政中心在长江路原址，市级行政中心在鸡鸣寺；商业文化中心在新街口、珠江路一带；工业区一般承认现状；居住区考虑与就业去协调，遵循由近及远、由内向外逐步发展的思路。

1958年，“大跃进”席卷全国，当时的建工部提出:城市建设、城市规划也要来个大跃进，共产主义的宏伟理想要提前实现。1960年编制的《南京地区区域规划》就是“大跃进”的产物，主要包括工业布局规划、农业用地规划、居民点规划、水利规划和水陆交通网规划五个方面。它是南京市规划史上第一次运用区域规划的新观点对南京市进行的规划，特别强调“工农并举、城乡并举”，使南京的规划由原来的仅仅是城市扩展向区域整体发展转变。但是，由于该规划产生于“大跃进”时期，因此，存在“规模过大、占地过多、标准过高、求新过急”的“四过”现象。

由于产生于“大跃进”时期的《南京地区区域规划》存在“四过”现象。因此，1960年底开始，南京城市规划进入一个调整时期，对“大跃进”时期盲目扩张的规划进行了缩减和调整，到1963年，基本上扼制了城市“假性膨胀”的局面。到了1966年，“文化大革命”不仅使正常的社会秩序遭到破坏，而且也使城市规划受到影响，城市规划部门被取消，原有的城市规划遭到全盘否定，整个南京城市发展处于无序和混乱状态。

到了1972年，国家重提城市规划的重要性，南京城市规划工作也重新开始，1975年编制完成了《南京城市轮廓规划》。该规划提出“改造老城区，充实配套新市区，控制发展近郊工业区，重点发展远郊城镇”的规划原则，并以内外交通为规划重点。

（三）改革开放初期到20世纪末南京城市规划以及南京城市东部发展状况分析

这个时期，在南京城市规划历史上有两个相当有影响的文件，一个是1980年的《南京市城市总体规划（1981—2000年）》；另一个是1993年的《南京市城市总体规划（1991—2010年）》。

1.1980年的《南京市城市总体规划（1981—2000年）》

1978年南京市规划局成立后，组织力量开始编制《南京市城市总体规划（1981—2000年）》，明确城市的性质、规模和布局，根据南京的实际，提出富有创意的“圈层式城镇群体布局”，于1983年经国务院批准，成为首次具有法律依据的规划文件。

该规划的范围包括南京市区及六合、江浦、江宁三县共4 717平方千米。规划期限近期为1985年，远期至2000年。规划内容包括:城市性质，市区规模，总体布局，工业规划，城市交通规划，园林绿地规划，城市住宅及主要公共建筑规划，环境质量保护规划等十一个方面。

图5－2　南京市城市总体规划图（1981—2000年）

其中，城市布局以“圈层式城镇群体布局”构架进行规划建设的思想为指导，以市区为主体，围绕市区由内向外，把市域分为各具功能又相互有机联系的五个圈层，即:①中心圈层——市区，是全省的政治、经济、文化中心；文化古都的遗址；科研文化国际活动的中心。②第二圈层为蔬菜、副食品基地和风景游览区。此圈层是市区和主要卫星城的绿色隔断地带。③第三圈层有沿江三个卫星城、三个县城和两浦地区。这些城镇和地区为南京外围相对独立的生产基地，以接纳市区疏散外迁的单位和人口以及外地迁入的工矿企业和科研教育单位。④第四圈层是市域内大片农田、山林。⑤第五圈层是远郊小城镇。农田、山林是南京地区生态平衡的重要基础。远郊小城镇包括:湖熟、横溪、冶山、竹镇、桥林等，是农工商综合发展的基地。这种布局被概括为“市—郊—城—乡—镇”的组合形式。其中，东部的紫金山属于第二圈层的风景游览区。

规划市区用地范围东北到笆斗山，东近马群，西南至安德门，西至茶亭，北达长江。其中，把市区东延到马群是建国以来向东延伸最远的。

总体上看，《南京市城市总体规划（1981—2000年）》是建国三十多年来南京编制的一部颇为全面、完整、深入的城市总体规划。它继承和发展了以往规划的合理之处，结合当时南京的实际，提出了“市—郊—城—乡—镇”的圈层式布局模式，为当时南京的发展指明了方向。在它的指导下，南京在改造旧城、开发新区和建设卫星城等方面取得了很大的成绩，这说明它在相当程度上促进了南京城市的有序、合理发展。不过，由于各种原因，它的规划思想未能完全实现。

2.《南京市城市总体规划（1991—2010年）》

1983年国务院批准的总体规划，对南京市的各项建设起了重要的指导作用。为了不断深化总体规划的内容和深度，使之能更加符合南京社会经济持续快速发展的需要，规划部门先后完成了《南京外围城镇的建设发展对市区性质、规模的影响》、《南京经济社会发展和城镇体系布局的研究》、《南京沿江地区规划研究》、《南京城市交通综合规划》、《南京对外交通规划调整》、《南京市历史文化名城保护规划》、《南京外环公路可行性研究》、《南京工业布局调整规划》、《新街口—鼓楼市中心规划》、《南京主城分区规划》等课题研究及重点地段（夫子庙、鼓楼广场、新街口、下关沿江、火车站等地段）的城市设计等工作。这些专题规划和研究为总体规划修编积累了新的规划内容并提供了理论基础。因此，南京市1989年开始进行新一轮总体规划的修编工作，经过四年的努力，1993年完成《南京市城市总体规划（1991—2010年）》，1995年国务院批准。

这次总体规划内容包括:城市性质、发展目标、市域城镇体系和人口规模、南京都市圈、主城、历史文化名城保护、环境保护、交通、长江岸线利用、市政公用设施、城市防洪、近期建设、城市规划的实施。

其中，规划时序分三个层次，即近期（2000年）、远期（2010年）和远景（2050年）。规划范围涉及一市五县整个市域，具体又划分为主城、都市圈和市域三个层次，规划的重点是“以主城和外围城镇为主体的都市圈”。具体来说:①主城规划遵循“适度扩展、合理控制”的原则，将用地范围调整至长江以南，绕城公路及其两侧的绿色空间，防止主城“摊大饼”式的膨胀。规划主城以金融贸易、商业服务、科技信息、综合管理、文化娱乐等第三产业为主要职能，主城内不再安排新工业用地。②都市圈规划从处理好发展与控制的关系出发，提出一方面南京需要更大的发展空间，也应该在更大的空间范围内考虑发挥中心城市的作用；另一方面，南京必须保护好历史文化名城特色，保持良好的生态环境，防止主城无止境地向外蔓延。规划从南京的自然山水特点和现状城镇布局特征出发，提出了“以江为轴、结构多元、间隔分布”的空间构想，即都市圈将成为“以主城为核心，以主城及外围城镇、城市化新区为主体，以绿色生态空间为间隔，以便捷的交通相联系的高度城市化地区”。在这个高度城市化地区中，主城是核心，是第三产业的集中地；外围其他城镇则是第二产业的主要发展空间；在流行色生态空间中，将主要建设以生态农业为主要模式的蔬菜食品基地和林业基地。通过这样的一、二、三产业的合理分布组合，都市圈将发挥其整体综合优势，承担南京作为跨省域中心城市的主要职能。③市域规划分析了国家和地区的宏观经济背景，认为南京作为一个沿江和沿海地区的特大城市，未来的发展将遵循“以长江及沿江束状交通走廊为主轴，以垂直长江的交通干线为次轴的‘干’字形城镇发展地域结构”模式。具体设想是以长江两岸沿江束状交通走廊作为市域城镇的主发展轴，以沿宁溧公路、机场专用路为市域城镇的次发展轴，形成“干”字形城镇带。主轴长江两岸的生产力密集地区将是南京发展的重点。

图5－3　南京主城总体规划图

《南京市城市总体规划（1991—2010年）》在以往南京历次总体规划的基础上兼收并蓄，全方位地学习和借鉴世界各国城市规划经验，进行了一系列有益的探索和尝试，如在拟定城市性质、发展方向和空间布局时，进行了大量而深入的社会经济分析，走出传统单一的物质规划阶段；规划将视野扩展至长江流域乃至更广的范围，从南京的经济辐射作用和吸引范围来看待南京的地位和作用，区域意识和开放观念表现得更充分；规划还改变了过去以终极目标最优化、不留余地的静态观念，而是既有长远的战略设想、又有分阶段的实施方案，对人口规模、基础设施指标的考虑都留有余地，对城镇的发展时序提出了“相机发展”的方案，以适应市场经济的灵活性和弹性。《南京市城市总体规划（1991—2010年）》出台以后到现在，南京市再也没有如此全面、详细的总体规划，新的具体规划都是以此为基础的。

（四）21世纪以来南京城市规划的调整与发展实践

与以往不同，这个时期南京城市规划注重可行性，因此，一般规划时间比较短，而且对规划往往立即付诸实践，主要内容上是对以往规划、尤其是1993年的《南京市城市总体规划（1991─2010年）》进行调整的基础上形成的。

1.《城市近期建设规划（1999─2001年）》

南京市规划局基于对多年城市规划工作实践的总结思考，认识到必须将城市长远发展的美好蓝图演绎为近期可操作实施的建设规划，并成为政府决策的重要依据。为此，其编制了《城市近期建设规划》。规划的期限为1999至2001年，内容包括近期城市建设的指导思想和总体目标、对外交通、城市道路、市政公用、城市环境、居民住宅和公共设施建设以及1999年主要建设项目。

由于上述立足于长期规划在近期的具体化与实践，因此，其侧重点在于一些具体规划项目及其实施上，整个城市布局方面并没有大的改变。涉及城东地区规划和建设的主要有:第一，为了展现城市新区的新面貌，将在河西、城南、城东等地建设若干大型现代化生活园区。第二，石门坎作为主城内新增工业用地之一。第三，交通设施方面，长江二桥公路建设、老宁杭公路改造、京沪高速铁路（沪宁段）建设等，都将大大改善城东地区的对外衔接功能。第四，把完善月牙湖景区、建设中山陵竹海公园等纳入景区建设内容。

总之，《城市近期建设规划（1999─2001年）》侧重于一些具体规划项目及其实施方面，对城市布局未做大的调整。不过，正是通过这一段时间的建设实践，为下一步南京总体规划的调整奠定了基础。

2.2001年对《南京市城市总体规划（1991─2010年）》进行局部调整

2001年，鉴于《城市近期建设规划（1999─2001年）》的目标已经实现、经济和社会不断发展的需要，对《南京市城市总体规划（1991─2010年）》进行了调整。这一次调整主要涉及:

☆规划范围和期限方面:对《南京市城市总体规划（1991─2010年）》中的规划期限、总体规划范围并没有修改，市域以及主城范围也没有改变，只是对南京都市圈作局部调整。鉴于当时江苏省城镇体系规划把以南京为核心的宁镇扬地区称为“南京都市圈”，本次调整把“南京都市圈”改称“都市发展区”。都市发展区范围根据乡镇行政区划撤并，以乡镇为完整单位作了局部调整。

☆城市发展布局方面:本次规划调整延续现行总体规划，把都市发展区作为南京城市化重点推进的地区和拉开城市发展框架的主要空间，在以下几个方面进行了调整和深化:

第一，都市发展区范围稍作调整。调整后的都市发展区总面积为2 947平方千米，占市域总面积的45%。

第二，进一步优化了都市发展区空间结构。提出“以长江为主轴，以主城为核心，结构多元，间隔分布，多中心，开敞式的都市发展区空间格局”。具体来说:①强调多中心的规划思路，提出除主城外，在三个新市区（东山、仙西和江北）要培育次区域中心，形成多个区域中心格局。②明确提出开敞式的空间格局，以有利于把南京建成最佳人居环境城市，使南京在城市规模扩大的同时将城镇发展空间融于绿色自然山水之中，在更大的都市发展区范围内延续南京城市“山水城林”融为一体的空间特色。③完善了城镇布局结构。原有总体规划提出的南京都市圈城镇结构为“主城和12个外围城镇”。为突出发展重点，本次调整将都市发展区内城镇结构调整为“主城—新市区—新城”，确定了东山、仙西和江北三个新市区。在现行规划外围城镇的基础上，将发展缓慢、发展后劲不足的西善桥调整为重点城镇，去掉了位于主城上风向和生态廊道内的沧波门；为给未来发展留有余地，增加玉带和桥林作为新城发展的备用空间。④对城镇职能进行了调整，使之更具弹性。尤其是对主城的功能和发展提出了新的要求，更加注重主城新区开发、综合功能提升和环境、交通、城市空间特色的塑造。

第三，本次规划调整提出了市域城镇体系布局。经过补充和充实后，南京市域城镇形成主城—新市区—新城—重点城镇—一般城镇大中小五级分配合理的等级结构。调整后的各级城镇有:①主城。②新市区:包括东山、仙西、江北3个新市区。③新城:包括大厂、新尧、板桥、龙潭、雄州、永阳、淳溪7个新城，预留玉带、桥林为新城备用发展空间。④重点城镇:包括栖霞、八卦洲、西善桥、汤山、汤泉、禄口、湖熟、竹镇、八百里桥、东屏、白马、漆桥、桠溪等13个重点城镇。⑤其他城镇为一般城镇。

第四，本次总体规划调整还结合形势和要求的变化对部分专项规划进行了更新调整。按照建设部城市总体规划编制改革的基本思路，本次总体规划调整专项规划部分，侧重重大格局的确定，更深入的专业和专项规划。在城市总体规划完成后，根据总体规划的原则，由各专业部门和规划部门合作深化完成。

3.“一城三区”建设与发展状况

从整个南京市的城市规划建设来看，以明城墙围合的主城中心区已经没有大片的规划用地，只能致力于旧城改造。因此，2001年12月，本着“南京跳出‘城墙’，重整城区版图”的思路，作出了“一城三区”、“三个集中一个疏散”的战略决策。“一城”就是将原本打算落脚河西北部建成区的奥体中心南移2.8千米，在秦淮新河以北，外秦淮河以西，14千米的长江岸边，建设一座56平方千米的现代化标志区——河西新城。“三区”就是约110平方千米的东山新市区；约80平方千米的仙林新市区；约190平方千米的江北新市区。在城市功能方面的“三个集中一个疏散”，即工业向开发区集中，建设向新区集中，高校向大学城集中，疏散老城人口。计划在5—10年内，河西新城要接纳老城人口20万，3个新市区接受外地和本市城市化及迁移人口130万，老城人口力争每平方千米降至2.5万以下，为更好保护历史文化名城腾出空间，为塑造现代都市创造人气，做到“古都文明看老城，现代都市看新城”。新城区外部以高速通道与主城相连，呈星型放射而不是“摊大饼”式扩散。

这样，使南京城市的空间布局更加合理，城市功能划分也更加明确，可以说，整体上使南京市的建设上了一个台阶。

4.《南京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对南京城市空间布局的最新规划

2006年刚刚出台的《南京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》虽然不是专门性的城市规划文件，但是，它是今后数年指导南京发展的纲领性文件。对于南京城市空间布局的规划与发展，它规定要按照“多中心、开敞式、轴向发展”的组团布局方向，推进城市发展空间由中心城向广阔都市发展区的拓展，促进城乡协调、南北联动、跨江发展新格局加快形成。

图5－4　南京市空间拓展示意图

十一五规划期间，重点加强绕越公路环江南片区及江北新市区的城市化与城市现代化建设，努力构筑更加开敞的城市发展平台，整体优化老城与新城新区的功能分工、人口分布、产业布局、基础设施配套和生态环境建设；继续高标准建设“一城三区”，力争现代化河西新城区基本建成，形成新城、老城空间紧密相连、功能合理分工的发展格局；仙林新市区功能进一步完善，成为带动宁镇扬板块共同发展的增长极；东山新市区总体开发建设水平进一步提升，基本实现与主城基础设施体系的一体化对接，成为拓展宁杭发展带的重要区域节点；江北新市区基础设施进一步完善，江北地区中心作用显著提升。加快构筑城乡一体化发展的城镇体系，推进雄州、淳溪、永阳3个卫星城建设，实施禄口、汤山、铜井、汤泉、桥林、八百里桥、横梁、白马、桠溪等重点镇的建设，有效加快郊县城市化进程。

从整体上来看，《南京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中的规定在大的城市布局上并没有改变“一城三区”的建设思路，只是由于进入了一个新的建设时期，所以在建设重点和步骤上进行了更为明确的规定。