拓展城市空间，南北协调发展

五、跨江发展战略:拓展城市空间，南北协调发展

（一）南京跨江发展的历史与问题

最近一些年来，南京城市快速发展。然而，在现代交通技术的支撑下，“滨江”更应该是南京发展的优势区位特征。因此，建设“新江北”，实现“大南京”，依托沿江开发战略，由“秦淮河时代”走向“长江时代”，构建国际化滨江大都市，是提升南京区域性辐射能力、增强城市综合竞争力，进而走向国际化的有效空间发展战略。

南京跨江发展的历史可分为从沿河到沿江、再到跨江发展的历史，大致可以划分为以下四个阶段:

第一阶段:南京开埠以来至建国前。自建城后的两千多年时间内，南京一直是沿秦淮河繁衍发展。鸦片战争后，下关被辟为通商口岸，南京市初现沿江发展的萌芽。20世纪初，江北地区以其区位优势贯通了津浦铁路，先后建成了浦镇车辆厂（1906年）、永利化学工业公司（1934年）等工业企业，与江南的现代工业一同成为民族工业的摇篮，同时也是南京实行跨江发展的最早尝试。

第二阶段:建国后至改革开放前。新中国成立后，南京作为国家基础工业重点建设城市之一，国家投资建设的石化、钢铁、电力等基础工业主要沿江布局。南京化学工业公司、南京钢铁集团、南京热电厂等形成的大厂沿江工业区，成为当时南京最大的工业集中区。南京长江大桥的建成通车，突破了长江天堑的阻隔，但由于“十年内乱”的影响，江北地区的发展十分缓慢。

第三阶段:改革开放后至20世纪末。改革开放后，江北地区进入了快速发展的时期。1983年在原大厂区组建成立了扬子石化公司，1984年开始建设国内规模最大的石油化工工程——扬子石化乙烯工程，江北地区的石化产业初具规模。1987年，在原浦口区建设大学城，南京大学、东南大学等著名高校相继入驻。1989年建立国家级高新技术开发区。以开发园区为载体、以高校集中区为特色，江北地区的发展进程进一步加快。

第四阶段:本世纪初至今。进入21世纪，跨江通道和江北高等级公路等基础设施建设进一步加快。2001年南京市第十一次党代会提出“一城三区”战略，明确了建设“江北新市区”的发展目标。沿江开发战略的实施和江北地区行政区划的调整，为江北地区的快速发展带来了前所未有的历史机遇。依托高新区和化工园等开发园区，石油化工、电子信息、生物工程与医药等产业集群初具规模，江北地区的整体实力明显增强，为跨江发展战略的实施奠定了坚实基础。

总体来说，江北地区的社会事业发展落后，与江南主城的差距较大。具体而言，江北社会事业发展主要存在五个问题。

一是重视不够。江北地区多年来一直是郊县状态，社会事业的发展相对于经济发展而言，一直处于弱势地位，重经济发展，轻社会事业的发展。经济和社会发展并非从属关系，而是一种相辅相成的关系，经济的发展必然会促进社会事业的发展，江北地区对社会事业发展重视不够，社会事业的滞后也同样制约经济的发展。

二是区位条件差。由于南京历史上的发展重心一直是在江南，跨江交通问题一直是江北发展的瓶颈。不仅对江北经济发展带来长期制约，交通不畅同时也阻碍各项社会事业难以接受主城的功能覆盖。

三是财政投入严重不足。江北目前的财政收入，很难挤出多少财力用来建设，社会事业的建设项目难以列入议事日程。即使有心建设，也只能保证基本需要，难以顾及规模、档次、标志性、现代化等等要求。

四是资源配置不合理。由于行政管理体制方面存在的问题，使江北社会事业资源不能有效整合，不能优化配置。江北社会事业只能搞小而全、低水平的重复建设，既严重浪费资源，又形成恶性竞争。社会事业很难做大做优做强，因而形成社会事业规模偏小、事业发展指标落后、优质资源稀缺的局面。

五是城市基础设施功能不全。江北已基本具备城镇特色的几个板块，如六合区的雄州、葛塘，浦口区的珠江、泰山等，城镇人口已有一定规模，社会事业的设施功能与居民需求严重不相适应。一是各板块现有的社会事业存量都不足，设施功能不齐全，不是缺医疗条件，就是少文化设施。二是各板块之间形不成互补的条件，也不具备相互间的辐射功能。

（二）南京跨江发展的意义

沿江、沿河、沿海是城市形成与发展的普遍规律。近代以来，由于工程技术的突飞猛进，使得做活做足水文章，跨江跨河发展成为国内外许多城市的发展模式。与另辟地点、另起炉灶建设新城相比，跨江发展显然是一种快捷省力的方式。

例如，武汉与生俱来的跨江发展格局为其城市空间扩展提供了有利条件。从明清时期起，汉口就成为全国性的商贸重镇。晚清张之洞办洋务，主要是在汉阳开办了汉阳铁厂、湖北枪炮厂等一批企业。建国之后，重点是在武昌发展钢铁、石化、机械、轻纺等行业。改革开放以来，一方面进一步强化汉口作为商贸文化区、汉阳作为重化工业区、武昌作为综合性城区的特色；另一方面，又在长江和汉水两岸的老城区外侧发展新城区，建设新的经济增长点。如汉阳新区的汽车生产基地、武昌的东湖开发区年产值千亿元等级的“中国光谷”。因此，尽管武汉城区现在约有700万人，但由于跨江跨河，与原先囿于长江一侧的南京相比，武汉的发展显得从容得多，也开阔得多。如今，杭州、上海、宁波、温州、金华、福州、泉州都在行动，甚至连东阳、瑞安等县级市也在积极筹划并实施跨江发展的战略规划。

表5－3　长江及其支流与对应的跨江城市

由表5－3可见，南京的通航吨级远高于重庆、武汉，并且与这两个城市并列为长江流域的中心城市，然而相比之下，南京的城市规模显然与其地位很不相称。作为长江下游中心城市，长江三角洲仅次于上海的区域副中心，南京区位条件优越，经济发达，科教文化实力强，已经具备跨江发展的现实基础。城市腹地发展是城市跨江河发展的主要动力。宁合芜成长三角中宁合轴线的发展以及南京对都市圈江北腹地的辐射与合作亟须尽快实施跨江发展。同时，南京跨江发展对于江苏省沿江开发、长江南北经济发展水平的差距缩小具有重要意义。

南京沿江岸线达100千米，占江苏沿江段的1/4。长期以来，南京长江南北两岸的发展很不平衡，目前南京江北地区土地总面积和总人口分别占全市的36%和24%，但经济总量仅占13.3%，人均指标只为全市平均水平的57%。江北地区和南京主城之间存在的巨大差距客观上制约了南京经济整体实力的提高，也与南京建设滨江城市的规划目标很不相称，并在很大程度上影响着南京城市的现代化进程。由此看出，只有江北新区的发展，才会实现宁合芜成长三角的有效合作与交流和整体经济繁荣，达到南京城市竞争力的有效提升。

行政区划的突破是实现跨江发展的重要前提。2002年5月，南京跨过长江将原六合、浦口两县并入市区，实现了跨江发展战略的第一步。除了行政区划上的症结外，跨江发展的另一个重要前提就是要有相当发达的交通设施，只有这样才能使一江两岸人流、物流畅通无阻，才能使两岸均衡发展。韩国的首尔跨越汉江两岸，24座跨江大桥把首尔两岸融为一体，经济由此迅速发展，从而成为韩国最繁华的港口城市，也创造了令人瞩目的“汉江奇迹”。南京江北具有连贯东西、承接南北的区位优势，作为南京市的重要组成部分，将成为呼应江南、辐射苏北的重要窗口。交通设施的完善不仅会使江北新城区与主城区无缝隙地合为一体，同时也将改善目前南京沿江南北发展不均衡的现状，成为真正的具有山水特色的滨江城市。

另外，在交通对城市跨江河发展的影响中，航空港的作用愈加突出。城市航空港的跨江河布局，密切了对岸新城区与外界的联系，同时也会带来大量的越江交通，成为城市辐射网络的又一重要组织者。如在哥本哈根，由于在阿马厄岛上修建了卡斯特鲁普机场，推动了哥本哈根城市同阿马厄岛的发展。由此，可以考虑在南京城市南北交通达到无缝对接时，在江北建设中转机场，加快江北新城区的发展，同时有力地带动江北扬州、滁州等周边城市，增强南京都市圈的整体实力。

具体地说，加快推进跨江发展具有以下重要战略意义:

首先，实施跨江发展战路，是实现全面达小康、建设新南京宏伟目标的迫切要求。江北地区土地占全市的1/3强，户籍人口占全市的近1/4，但经济总量不足全市的1/5，财政收入仅占全市的1/10。江北的发展对于全市发展的大局有着举足轻重的影响。没有江北的小康，就没有全市的小康，没有江北的现代化，就没有全市的现代化。江北地区不仅是全市全面达小康的重点地区，更是建设新南京的潜力所在。因此，实施跨江发展战略，必将加快江北地区发展步伐，从而推动和谐南京建设和全面小康目标的实现。

其次，实施跨江发展战略，是加快建设“五个中心”、提高综合竞争力的战略举措。“五个中心”建设既是省委对我市提出的发展要求，也是南京城市发展的重大战略。江北地区具有独特的区位交通、产业发展和生态资源优势，在全市“五个中心”建设中发挥着十分重要的载体作用。加快建设“五个中心”，客观上要求既要整体提升江南发展的规模和水平，又要立足江北自然资源和产业基础，实现南北两岸跨江联动发展，使江北地区不仅较多地承担长三角先进制造业中心、东部城市绿色中心建设任务，也能成为建设全省现代服务业中心、全国重要科教基地、长江国际航运物流中心的重要承载区域，从而促进江北乃至全市综合实力的快速提升。

第三，实施跨江发展战略，是优化城市空间布局、促进江南江北共同发展的现实选择。本世纪以来，我市按照“一城三区、一疏散三集中”的城市发展布局，城市建设力度进一步加快。但是，作为“一城三区”之一的江北新市区，与其他新城和新区相比，整体发展水平滞后，人口集聚功能较弱，远未达到新区建设和疏散主城人口的规划目标。随着城市人口数量的增加和江南主城发展空间的限制，加快推进跨江发展，实现城市功能向江北延伸，已势在必行。只有通过加大江北地区基础设施配套和社会事业建设力度，提高江北地区人口集聚能力，才能有效缓解主城发展的压力，促进城市空间结构合理化，为江南江北地区的共同发展创造条件。

第四，实施跨江发展战略，是强化城市集聚功能、增强区域辐射能力的根本途径。南京市是长三角地区的中心城市之一，是南京都市圈和宁镇扬板块的中心城市，对周边城市、长三角地区乃至中西部地区都有重要的辐射作用。但是，由于南京市长期以来城市重心偏居江南，使得城市对苏北腹地和中西部地区的带动受到限制。而且随着江阴大桥、苏通大桥等外地跨江通道的日益完善，南京市还面临着苏北腹地受上海、无锡等城市辐射加大的挑战。跨江发展必将加速各种要素向江北的集聚，促进江北整体功能的提升，从而使南京的区域中心城市地位进一步巩固，对苏中、苏北、安徽和中西部地区的辐射功能得到充分发挥。

（三）南京跨江发展的功能定位与战略

加快推进跨江发展的总体要求，立足江北地区自身的特色优势和发展现状，坚持呼应主城、辐射周边的发展思路，着力打造现代化江北新市区，把江北地区建设成为全市重化工产业集聚区、高新技术产业先导区、现代物流业特色区、都市型农业示范区和城市绿化生态保护区。

1.现代江北新市区

在全市“一城三区”的总体规划中，江北地区作为三个新市区之一，承担主城部分功能扩散，是南京市向苏北、南京都市圈乃至中西部地区集聚和辐射的重要战略区域。江北新市区应紧紧抓住跨江发展的机遇，加快推进城市化和城市现代化步伐，加强基础设施建设，完善内外交通格局，进一步提升综合服务功能。突出生态环境建设，加大老山风景区保护和滨江景观绿地建设力度，形成以老山为背景、滨江景观为特色的“山、城、江”带状发展的城市空间格局，全面展现功能完善、交通便捷、生活舒适、环境优美的新市区形象。

2.重化工产业集聚区

原大厂区是我市老重化工基地，集聚了南钢、南化、扬子石化等大型企业。南京化学工业园是我国第二个国家级化工园区，虽然只有短短六年的历史，但发展十分迅速，已经成为南京市石化产业承接国际资本转移，打造石化先进制造业基地的重要平台。江北地区应以化工园为载体，坚持产业发展规模化、资源利用高效化、环境建设生态化、配套服务一体化的发展思路，全力建成国内一流的重化工产业基地、国家循环经济示范区、华东地区重要的化工商品物流中心和国内有影响力的化工研发基地。

3.高新技术产业先导区

南京高新技术产业开发区是我市最早的国家级开发区，也是我市唯一的国家高新区。经过近20年的建设，高新区电子信息、生物医药和车辆制造三大产业已形成了具有相当规模的集群。江北地区应发挥高新区作为国家级创业创新和研发转化载体的优势，把高新区建成国际知名、国内一流的创新型科技产业培育基地。同时要以建设“南京科技新城”为目标，不断加强自主创新，拉长产业链条，做大产业规模，把江北地区建设成为全市高新技术产业发展的主要基地、全省最具创新活力的科技创新体系的区域中心。

4.现代物流业特色区

江北地区是承启东西、联结南北的重要枢纽，而且随着宁合铁路即将通车，江北交通优势会不断提高。区内交通条件十分便捷，公路、水运、铁路、管道等运输体系较为完善，已建成一批建材、汽车和农副产品等大型批发市场，化工物流中心、宝润家具建材物流中心等即将投入使用，为江北地区建设现代物流中心奠定了良好基础。江北地区应发挥其独特的区位优势和产业基础，以现代物流业特色区为目标，加快建设南京江北化工物流基地，使之成为长江流域最大的化学品集散流通基地；加快建设江北金属建材物流基地，使之成为华东地区规模最大的金属、建材物流基地；加快建设江北空港物流园区，使之成为支持区域物流发展的新平台。

5.都市型农业示范区

江北地区具有丰富的土地资源和特色鲜明的农业，应集中力量发展高效农业、旅游农业、设施农业、安全农业和品牌农业，把江北建设成为全市乃至全省的都市型农业示范区。浦口区应注重发挥生态和旅游观光农业的优势，加快建设以观赏苗木生产基地、无公害农产品基地和独具特色的旅游农庄为重点的现代农业特色区。六合区主攻高效农业规模化，积极发展农产品加工和农业服务业，形成南部、中部和北部错位发展的绿色生态农业经济区。

6.城市绿化生态保护区

充分发挥江北地区山、水、泉、林为一体的环境特色和生态优势，加快推进“生态江北”、“绿色江北”建设，把江北地区建设成为全省乃至全国著名的城市绿化生态保护区。浦口区应依托天然优质的温泉资源和国家级老山森林公园，按照“显山、露水、现绿”的理念，全面建设滨江生态绿带、通江生态绿廊和长江旅游风光带，形成“山、带、廊”互为补充的生态空间布局。六合区应充分保护和开发利用好山水、人文资源，绿化荒山、荒坡和荒滩，构筑江北防护林带，切实改善生态环境。

加快江北城市建设和发展，必须以科学发展观总揽全局，坚持统筹城乡发展，加快江北新城、重点镇、中心村和农村基础设施建设；坚持统筹区域发展，推进江北区域基础设施共建共享；坚持统筹经济社会发展，充分发挥基础设施建设对经济发展的拉动作用，推进区域基础设施和教育、医疗、文化、体育设施共同发展；坚持统筹人与自然和谐发展，加强生态环境保护与建设，走资源节约型、环境友好型的可持续发展道路，推动江北新区科学崛起和快速崛起。今天加快江北城市建设和发展的主要战略是:

第一，实施组团式新区发展战略。城市功能定位是决定城市发展的首要因素。江北发展要摆脱传统单一功能的“卫星城”、“卧城”模式，实施组团式新区发展战略，把江北建设成为与江南主城具有内在联系、经济社会全面发展、相对独立完整、功能齐全的组团式新区，为南京“真正形成两岸融合、功能互补、联动发展、共同繁荣的长江发展新格局”奠定基础。

第二，实施一体化战略。江北发展是区域发展和城市发展的有机统一。江北建设与发展要摆脱历史的和现实的行政区划束缚，实施一体化战略，诸如城市功能定位、产业结构、基础设施布局、社会事业发展、环境综合整治等，必须坚持江南江北一体化、江北两区一体化和江北城乡一体化，并加强与南京都市圈区域城市的合作对接和协同联动，增强江北新区的综合实力和竞争力，把江北建设成为南京辐射苏北和皖东的前沿战略平台。

第三，实施新型城市化战略。江北已进入快速城市化阶段，必须实施新型城市化战略。要以科技含量高、投入产出高、可持续发展水平高、就业率高的新型工业化带动城市化；要利用资源、环境、区位优势，充分发挥旅游、商贸、物流、房地产、文化娱乐等现代服务业和教育对城市化的重要作用；要走土地利用节约集约化的城市化道路，控制“摊大饼”式的空间拓展，建立节地紧凑型的江北城市布局体系。

第四，实施重大基础设施项目带动战略。基础设施建设对经济社会全面发展具有先导性、综合性和决定性的影响和作用，基础设施先行建设是经济起飞的一个必要条件。江北建设与发展必须实施重大基础设施项目带动战略，加大重大基础设施建设力度，建设一批功能性、枢纽性、综合性强的重大基础设施项目，迅速增强江北新区发展的内引力和外推力，以促进江北城市和区域经济社会快速发展。

第五，实施环保优先战略。生态环境质量与城市经济社会发展密切相关，对提高人民群众的生活满意度和幸福指数具有重大意义。江北城市建设与发展必须长期实施环保优先战略，加强环境保护，加快生态防护林、风景区和主题公园建设，加大空气污染治理力度，大力推进污水处理、垃圾处理等环境基础设施建设，优化饮用水源地布局，为提高江北人民生活质量和经济社会可持续发展创造条件。