四川省的优化开发区域

第二节　四川省的优化开发区域——成都市主体功能区区划现状

《成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划》（简称成都“十一五”规划）提出，“十一五”期间，要努力把成都建设成为中西部创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市，并从优化发展布局的角度出发，对各行政区施加主体功能限制，力求通过主体功能区划和分类指导的区域政策，规范市域内的空间开发秩序。

成都“十一五”规划根据全面推进城乡一体化的要求，立足成都市的特殊区情，将全市划分为服务业优化发展区、新型工业重点发展区、特色产业发展区、生态保护区等4个主体功能区^[6]。各主体功能区的分布如下图所示：

图6.8　成都市主体功能区的空间分布

注：由于生态保护区系在服务业优化发展区、新型工业重点发展区和特色产业发展区中设定的特定区域，故未标出。资料来源：《成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》 2006年2月18日成都市第十四届人民代表大会第四次会议批准。

一、服务业优化发展区

（一）服务业优化发展区区划及建设的基本思路

服务业优化发展区，是指发展基础好、服务业比重大、辐射带动范围广且土地开发密度已经很高、资源环境承载能力开始减弱的区域，包括锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区和城南、城东副中心。发展方向是着力提高服务功能和竞争能力，化解资源环境瓶颈制约，成为带动成都经济社会发展的龙头和参与区域竞争的主体。发展重点是现代服务业，鼓励和引导现代服务业集聚发展，提升传统服务业档次，大力发展总部经济，积极发展文化产业和中介服务业，鼓励发展绿色休闲产业。

（二）服务业优化发展区的经济社会发展布局

服务业优化发展区内部各区域对所辖区域进行了再次的空间区划。锦江区按照“四大片区”的格局谋划区域发展，明确了现代服务业集聚发展区、城市住宅区、工业集中发展区和生态农业观光休闲区的空间范围和各自的功能定位。青羊区按照“五区、一带”的格局谋划区域发展，明确了中央商务区核心区、文化旅游区、工业集中发展区、青羊新区和生态休闲带的空间范围和各自的功能定位。金牛区按照“五区、五带”格局谋划区域发展，明确了商贸商务中心区、专业市场集中发展区、宜居环境发展区、工业集中发展区、城市游憩区，以及北新大道城市经济综合发展带、羊西线餐饮娱乐业经济带、沙西线旅游休闲房地产业经济带、川陕路商贸旅游经济带、成灌公路商业汽车汽配产业带的空间范围和各自的功能定位。武侯区按照“一园、六区、两带”的格局谋划区域发展，明确了武侯科技工业园、科技商务区、商贸居住区、商住商贸发展区、新经济业态发展区、现代物流集中发展区、文化旅游经济带、生态休闲、餐饮娱乐经济带的空间范围和各自的功能定位。成华区按照“一核、两带、五区”的格局谋划区域发展，明确了一核即城东休闲商务区、沙河经济带、三环路经济带、服务业优化发展区、龙潭都市工业集中发展区、城东城市功能拓展区、城北城市功能拓展区、北郊风景区的空间范围和各自的功能定位。

（三）服务业优化发展区区划及建设的特点

从成都市服务业优化发展区的空间范围及其思路来看，服务业优化发展区区划及建设呈现出以下特点：

首先，服务业优化发展区区划适应了城市功能转型的要求。成都市服务业优化发展区主要是指成都市的中心城区，也就是成都市的第一圈层。将第一圈层区划为服务业优化发展区，是国民经济和社会发展规划顺应城市功能转型的具体表现。随着经济、科学技术的发展，城市日益从过去的消费中心、生产中心向管理中心、创新中心和服务中心转变。现代服务业的快速发展，是城市功能转型的必然要求，将中心城区区划为服务业优化发展区，与城市功能转型的要求是一致的。

其次，服务业优化发展区区划并没有真正打破行政区划，将中心城区作为一个整体，谋划现代服务业的发展。虽然服务业优化发展区空间范围跨越了行政区，服务业的发展还是以行政区为空间单元，依靠各行政区的谋划来实现的，对服务业在优化发展区内的布局缺乏整体谋划。服务业优化发展区划，只是对中心城区的各行政区的发展思路统一进行了限制，要求各行政区要以服务业的优先发展为重点。

二、新型工业重点发展区

（一）新型工业重点发展区区划及建设的基本思路

新型工业重点发展区，是指资源环境承载能力较强、聚集经济和人口条件较好、具有一定工业基础、与中心城区形成走廊式组团发展格局的区域，包括高新技术产业开发区、经济技术开发区、龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、彭州市、双流县和郫县。发展方向是加快推进新型工业化，积极吸纳农村富余劳动力转移就业，成为支撑成都工业经济发展的重点区域。发展重点是高新技术产业、现代制造业和重化工业，增强资金、技术、产业和人口聚集能力，形成重要的城市功能增长核。

（二）新型工业重点发展区的经济社会发展布局

在新型工业重点发展区内部，高新技术产业开发区是按照“一区多园”的思路谋划经济布局。一区即核心区，含南部园区和西部园区，多园即海峡两岸科技产业园、光电科技园、大学科技园和武侯科技工业园。经济技术开发区按照“区中园”的思路谋划经济布局，即按照产业集聚的要求，在经济技术开发区内部布局配套综合服务园区和汽车及零部件、新型材料、食品医药、电器电子、模具制造、中小企业等多个产业园。龙泉驿区按照“一城、一区、三片”的思路谋划经济布局，“一城”即龙泉主城区，“一区”即国家级经济技术开发区，“三片”即成都东部洪十发展片区、北部物流发展片区和东部生态综合发展片区。青白江区将辖区再次细化为工业集中发展区、物流业重点发展区、特色农业发展区和新城居住区四大功能区。新都区按照“一城、三组团、两带”的思路谋划经济布局，“一城”指主城区，“三组”团指新都组团、新繁组团、石板滩组团，“两带”即毗河生态产业带、青白江生态保护带。温江区按照“一区、三组团、三带”的思路谋划经济布局，“一区”即以金融、商贸、会展、人居为主的新兴服务业集中发展区，“三组团”即以现代轻工为主的新型工业集中发展组团、以生物技术为指导的现代农业组团和以现代物流、生态型住宅为主的配套服务组团，“三带”即金马河、杨柳河和江安河生态涵养带。彭州市按照“三区、一点”的思路谋划经济布局，“三区”即以乙烯、炼油为龙头的四川石油化工基地，为石油化工基地服务的彭州石油化工配套产业发展区，以医药、建材为重点的彭州工业发展区；“一点”即以机械加工和农副产品加工为主的囉阳工业集中点。双流县按照“两城、三区、三走廊”的思路谋划经济布局，“两城”即东升现代空港园林城市、华阳成都城市次中心；“三区”即西南航空港经济开发区（双流工业集中发展区）、航空港物流园区、现代商贸集中发展区；“三走廊”即锦绣东山生态观光走廊、蜀风双黄文化旅游走廊和麓山大道国际社区走廊。郫县按照“一城、一区、一园、三带”的思路谋划经济布局，“一城”即城市发展片区，“一园”即高校片区配套经济园，“三带”即工贸产业聚集带、现代农业产业带、特色旅游产业带。

（三）新型工业重点发展区区划及建设的特点

成都的新型工业重点发展区主要包括成都市第二圈层的区、（市）县，这些区域区位条件较好，与主城区又间隔一定的距离，工业发展的基础也较好，它们将是承载成都工业的重点区域。与服务业优化发展区类似，虽然新型工业重点发展区跨越了行政区，但工业的发展主要还是以行政区为单位来谋划的。就成都的发展条件来看，新型工业重点发展区建设呈现出以下特点：

首先，体现了工业集聚、集群发展的要求。国内外工业发展的历程见证了工业布局形态的演变：从分散布局→简单扎堆式的集中布局→以生产经营关联为纽带的集中布局→以创新网络为纽带的集群式布局。理论研究和实证分析的结果表明，简单扎堆式的集中布局，企业以共用基础设施等方式促进集约发展，降低运行成本。以生产关联为纽带的集中布局，企业以共用基础设施、加强物质联系等方式促进集约发展，降低运行成本，并获取市场竞争优势。集群式布局，以共用基础设施、加强物质联系、共用创新资源等方式促进集约发展、降低运行成本、获取市场竞争优势，并获得发展的先机。成都市专门规划了新型工业重点发展区，一是与工业企业布局的交通指向和工业集聚发展的要求相适应，二是实现中心城区环境优化和工业化快速推进的双赢，三是实现工业发展和区域环境容量的协调。

其次，以享受发展高新技术产业的优惠政策为纽带，在跨行政区谋划经济发展方面做出了大胆的探索。高新区“一区多园”的发展思路，统筹考虑由市政府的派出机构高新区管委会管理的南部园区和西部园区、隶属于武侯区的武侯科技园、隶属于温江区的海峡科技园的发展，在跨行政区方面谋划经济发展方面作了大胆的探索。成都高新区的这种思路，与上海高新区通过体制、机制创新，谋划高技术产业的发展具有内在的相似性。上海的国家级高新技术产业开发区创建于20世纪90年代初期，包括张江高科技园区、漕河泾新兴技术开发区、金桥现代科技园、上海大学科技园、中国纺织国际科技产业城和嘉定民营科技密集区等，简称“一区六园”。2006年9月，国务院同意上海将原先“一区六园”格局的国家级“上海高新技术产业开发区”更名为“上海张江高新技术产业开发区”（简称上海张江高新区）。上海高新区中的张江、金桥两个园区，分别以张江功能区域、金桥功能区域的形式，作为浦东新区的六大功能区的重要组成部分，隶属于浦东新区，浦东新区设立了六个功能区管委会。更名后的上海张江高新区将进一步凸显张江品牌，提升自主创新内涵，放大政策效应，引导各类创新资源向上海高新区集聚、倾斜，进而使上海张江高新区成为加强自主研发的示范、成为高新技术产业化的示范、成为政府管理创新的示范。上海张江高新区的实践为成都高新区创新园区运作机制提供了借鉴，也为探索主体功能区的管理机制提供了借鉴。如果将主体功能区的基本空间单元看作一类园区的话，对主体功能区的管理和上海张江高新区对各园区的管理在形式和本质上都具有内在的一致性。

三、特色产业发展区

（一）特色产业发展区区划及建设的基本思路

特色产业发展区是指服务业优化发展区和新型工业重点发展区以外、区位优势不明显，但具有特色产业发展基础、资源环境承载能力强的区域，包括都江堰市、邛崃市、崇州市和金堂县、大邑县、蒲江县、新津县。发展方向是因地制宜、三次产业兼顾，扩大县城和区域中心镇的规模，加强生态环境保护和建设，形成错位发展、优势互补的发展格局。发展重点是特色产业，以工业集中发展区和市级重点镇为依托，形成错位竞争的产业发展格局。

（二）特色产业发展区的经济社会发展布局

在特色产业发展区内，都江堰市按照“一区、两带、三片”的思路谋划发展布局。“一区”指城市中心区，“两带”指现代制造产业发展带和电子信息商务休闲旅游产业发展带，“三片”指沿金马河以东、沿金马河以西和龙池—虹口三个特色农业发展区。邛崃市按照“一点、两翼、三区、一带”的思路谋划发展布局，“一点”是指以县城临邛镇为中心的核心发展区域增长点；“两翼”即将羊安镇、平乐镇建成工业和旅游业的重要支撑；“三区”即是以发展工业、商贸流通业、房地产业、现代农业为重点的平原经济区，以发展现代农业为重点的丘陵经济区，以生态建设和医药、食品、化工、包装工业提供原料为重点的山地经济区；“一带”即以发展文化生态旅游为重点的特色产业带。崇州市按照“一条轴线、三大片区、四个支点”的思路谋划发展布局，“一条轴线”指羊马—崇阳城市、产业发展轴；“三大片区”指工业和第三产业发展区（崇阳、羊马、元通），农业产业化聚集发展区（南部片区），特色农业发展区（北部片区、山区）；“四个支点”指元通、怀远、三江、街子（特色镇）四个区域中心镇。金堂县按照“一城、一镇、两带、三片”的思路谋划发展布局，“一镇”即新型工业重镇淮口镇；“两带”即沱江休闲旅游开发带和资水河生态农业示范带；“三片”即西北部城镇发展片、中部城镇发展片和东南部城镇发展片。大邑县：按照“五区、一线”的思路谋划发展布局，“五区”指大邑工业集中发展区、文化旅游开发区、现代农业示范区、省畜牧高科技示范园区、新城区；“一线”指旅游公路沿线。蒲江县按照“两区、五片、一线、一基地”的思路谋划发展布局，“两区”即国家级生态旅游度假区和蒲江工业集中发展区；“五片”指县内的以鹤山镇为主的休闲度假区、以寿安镇为主的工贸区、以大塘镇为主的商贸区、以西来镇为主的绿色水乡旅游区、以成佳镇为主的绿色茶乡区；“一线”即三湖一阁—西来古镇精品旅游线；“一基地”即绿色食品基地。新津县按照“一核、一区、两轴、两片”的思路谋划发展布局，“一核”是指以县城为中心构筑的全县政治、经济、商贸、旅游核心区；“一区”是指工业集中发展区；“两轴”是指带动全县经济发展的两条城镇轴线；“两片”是指县域西北部区域的特色农业发展片、县域东南部区域的现代物流集散和特色农业发展片。

（三）特色产业发展区区划及建设的特点

成都市的特色产业发展区，主要是指成都市的第三圈层地区。这些区域离中心城区较远，其发展条件明显不如一二圈层。成都市虽然将其区划为特色产业发展区，但其发展规划的重点并不是区域特色产业，而是同一二圈层一样，以区域的全面开发、全面发展为重点，工业发展仍然是这些行政区域规划的重头戏，只不过相对于一二圈层来讲，特色农业在经济发展中的地位更显赫。成都的特色产业发展区区划及建设呈现出以下特点：

首先，加快资源开发仍然是区域规划的重点。特色产业发展区内，各行政区再次进行的空间区划，一是为了规范行政区内部的空间开发秩序；二是为了有序推进空间开发，尽快将资源优势转化为经济优势，仍然是规划的主旋律。

其次，仍然是以区内各行政区为地域单元规划特色产业的发展。同服务业优化发展区和新型工业重点发展区一样，特色产业重点发展区的发展也不是将区域作为一个整体来规划的，将这些行政区归并为特色产业发展区，只是将这些区域发展特色产业的要求明确化。

四、生态保护区

生态保护区，是指市域范围内为保护植被、水源和生物多样性等设定的特定区域。包括市域范围内的国家级、省级和市级风景名胜区、自然保护区、森林公园、永久性绿地和水源保持地等区域。发展方向是改善区域生态环境质量，维护生态安全和生态平衡，成为水源涵养、水土保持和维护生物多样性的重要生态保护功能区域，成为成都的生态屏障。发展重点是按照生态保护与生态建设并举的原则，对生态良好地区实行积极性保护，对重要生态功能保护区实施抢救性保护，对重点资源开发区实施强制性保护，禁止开发破坏生态环境的项目，适度开发生态旅游休闲项目，如表6.7所示。

表6.7　成都市生态保护区的级别及行政区属

续表

从地理分布看，成都市的生态保护区主要集中在都江堰市（4个）、崇州市（4个）、大邑县（3个）、彭州市（3个），呈现一种明显的集中趋势。从设立生态保护区的出发点看，其中有11个生态保护区主要是处于水资源（水生态）保护，其中有12个生态保护区主要是处于自然生态景观、植被保护的目的。成都市“十一五”规划规定生态保护区要保护中开发、在开发中保护，生态保护区生态旅游休闲项目开发必须以不危及生态保护区的承载力、生态环境的自我恢复能力为前提。

五、成都市的主体功能区建设政策

成都市“十一五”规划在进行主体功能区划、规定了各类主体功能区发展方向和发展重点的基础上，还进一步明确了各类主体功能区内经济发展的空间布局，提出要按主体功能区完善区域政策，如表6.8所示。

表6.8　成都市按主体功能区完善区域政策

续表

成都市主体功能区建设的各类政策，都落实到了相应的主体功能区内，政策的区域针对性强较强。笔者认为，其财政政策重点是对市政府的财政转移资金的用途进行了规定，在完善主体功能区划和建设政策的过程中，还需加大对财政横向转移支付的研究力度。投资政策没有对服务业优化发展区做出规定，考虑到成都市的主要科研院所分布在服务业优化发展区内，投资政策应该加大对服务业优化发展区自主创新的支持。

成都市的主体功能区划，一是遵循了国家主体功能区划的“区域的资源环境承载力、发展潜力、开发密度及开发潜力”等标准。二是以城市功能发挥、即对成都平原、四川省乃至更广泛区域的辐射带动能力为依据。中心城区重在通过现代服务业的发展，通过现代服务业的提档升级、制度创新和技术创新的扩散，为其他产业发展创造良好的发展环境、提供更优质的服务，以带动区域经济的发展。交通、区位条件较好、资源环境承载能力较强的新型工业重点发展区，重在加快推进工业化步伐，提高工业化质量，以产业关联带动区域发展。特色产业发展区区位优势不明显，对成都以外的其他区域发展的辐射带动作用因此受到影响，尽管这些区域的资源环境承载力较强，仍然放缓其区域开发的步伐，延缓其快速推进工业化的时序，其工业发展是以区内的工业集中发展区和少数中心城镇为载体。划定特色产业发展区一是保障成都的多样化发展格局，使成都避免成为一个完全的工商业城市；二是稳定成都的粮食、蔬菜等农林产品的生产能力，保障自然生态财富的生产，为美化成都发展环境、提高市民生活质量提供物质保障。从成都市对按主体功能区完善区域政策的表述看，成都市的主体功能区建设政策仍然处于政策理念阶段，实施区域推进形成主体功能区的区域政策的诸多细节，如各类政策的实施主体、政策的实施程序、政府财力的筹措、对政策实施的监管和评估等都还有待进一步深入研究。

总的说来，成都市力求以发展布局的优化促进区域协调发展，高度重视对空间开发秩序的规范。成都市“十一五”规划，将推进形成主体功能区和加强区域合作作为优化发展布局的两大支撑，力图以发展布局、空间开发秩序的规范来促进区域协调发展。成都市对空间开发秩序的规范体现在两个方面，一是划分了成都的圈层结构，并在此基础上，根据资源环境承载力、开发密度和开发潜力的差异划分了四类主体功能区；二是市辖区、市（县）都根据各自的开发重点，对区域内部的空间开发进行了再次的规定。