四川省主体功能区区划的初步构想

第一节　四川省主体功能区区划的初步构想

四川盆地是我国的四大盆地之一，西边有川西北高原、北边有秦岭—大巴山、南边有云贵高原、东边有川东平行岭谷。四川省内部各区域间自然条件、经济社会发展的差异很大。雄奇壮丽的川西北高原，占全省面积的48%左右，平均海拔在3 500米左右；蜿延平坦的成都平原，占全省面积的5%左右，平均海拔在500米左右；四川盆地内部以丘陵为主，丘陵地区占全省面积的13%左右。自然条件的差异性，导致四川省人口分布和经济社会发展水平巨大反差。成都平原以占全省1/20的土地，分布了全省31%左右的人口，生产了52%的GDP，而川西北高原以占全省近1/2的土地，仅分布了全省2%左右的人口、生产了1.7%左右的GDP。以县域经济的发展水平来看，2005年底，四川人口最多的仁寿县为155.9万人，而人口最少的得荣县仅为2.46万人；GDP最多的双流县为196亿元，而GDP最少的得荣县仅为1.09亿元。全省有36个国家扶贫开发重点，均分布在川西北高原和盆周山区。按照国家推进形成主体功能区的要求，在四川省内部划定分别承担四类主体功能的地域空间，实施分类指导的区域政策，既可以使成都平原等有条件和基础的地区更快更好地发展，积累更多的财力支持其他地区的发展，也可以使川西高原等生态脆弱地区得到更好保护，增强四川的可持续发展能力，并为建设长江流域生态屏障做出更大的贡献。

依照本书研究主体功能区区划的思路，在本章，首先，讨论四川省在国家主体功能区区划中的地位；然后，将四川全省作为主体功能区区划的空间单元，讨论四川省内部优化开发地区单元的确定；最后，重点讨论四川省内优化开发区建设问题。

一、四川在国家主体功能区区划框架中的地位

作者认为，在国家的主体功能区区划框架中，四川省属于重点开发区。做出该判断，主要依据以下理由。

（一）推进西部大开发仍是国家的战略重点

“十一五”规划纲要在阐述区域发展总体战略时，仍将推进西部大开发作为首要的战略重点，并开宗明义地提出：“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。在阐述西部大开发的总体思路时提出：“西部地区要加快改革开放步伐，通过国家支持、自身努力和区域合作，增强自我发展能力。坚持以线串点，以点带面，依托中心城市和交通干线，实行重点开发”。由此，可以看出，整个西部地区，特别是西部的城市群地区、交通枢纽及重要的交通干线沿线，将是国家重点开发区政策予以重点关注的区域。在国家发改委编写的“十一五”规划纲要辅导读本中，进一步对西部大开发的战略重点进行了详细地阐述，提出要巩固和发展西部开发成果，落实和深化西部大开发政策，加大政府扶持和财政转移支付力度，推动建立长期稳定的西部开发资金渠道。继续深入推进西部大开发的主要任务和措施包括以下几个方面^[1]。

一是确保基础设施建设取得突破性进展。要坚持统筹规划、适当超前、加大投入、创新机制，不断提高基础设施建设的质量和综合效益。建设出境、跨区铁路和西煤东运新通道，建成“五纵七横”西部路段和八条省际公路，建设电源基地和西电东送工程。

二是生态建设和环境保护取得新的成效。保护、修复和综合治理西部地区的重点地区、重点流域生态环境，是保障全国人与自然和谐发展的关键任务。要坚持保护优先、开发有序，强化对自然资源的生态保护，稳步、扎实、有效地推进一批生态建设重点工程。巩固和发展退耕还林成果，继续推进退牧还草、天然林保护等生态工程，加强植被保护，加大荒漠化和石漠化治理力度，加强重点区域水污染防治。加快建立生态补偿机制，保障生态环境保护工作的持续推进。

三是要把促进特色优势产业发展放在更加突出的位置。合理开发利用西部地区丰富的自然资源、人文资源和旅游资源，加快发展有优势的特色产业，是促进西部地区走新型工业化道路的重要途径，也是尽快提高西部地区自我发展能力的根本前提。要以市场为导向，以企业为主题，加强政府引导和政策支持，有选择、有重点地培育具有鲜明地域特色和比较优势的特色产业，加强清洁能源、优势矿产资源开发及加工，支持发展先进制造业、高技术产业及其他有优势的产业。以中心城市或重点开发区域为依托，形成若干特色资源加工和优势产业发展基地。

四是着力改善和加强西部地区公共服务。西部地区新农村建设要坚持因地制宜、突出特色，分类指导、加大投入，循序渐进、注重实效等原则；以发展农村经济为中心，改善和加强农村公共服务，持续提高农民物质文化生活水平，扎实推进西部地区农村经济、政治、文化、社会和党的建设。要优先发展义务教育和职业教育，支持农村富余劳动力的技能培训。继续完善农村合作医疗制度和贫困家庭医疗救助制度，完善基层疾病预防控制体系和医疗救治体系。支持公益性、基础性科研机构能力建设。建立健全人才开发的良好环境和机制，加快培养各类人才，发展有特色的文化事业和文化产业。

五是加快培育区域经济增长极。各地区要根据资源环境承载力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，逐步形成格局特色的区域发展格局，建设和完善边境口岸设施，加强与毗邻国家的经济技术合作，发展边境贸易。

（二）成渝经济区是西部大开发的重点地带

“十五”计划纲要对西部大开发进行了总体部署，明确指出，要“依托亚欧大陆桥长江水道，西南出海通道等交通干线及中心城市，以线串点、以点带面，实行重点开发，促进西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的形成，提高城镇化水平国家。成渝地区在长江上游经济带的范围内，参与国际分工、国际合作的条件最好，西部大开发在这个地区首先推进，是很重要的”^[2]。国家发改委宏观研究院的研究报告《协调空间开发秩序和调整空间结构研究》指出：“成渝地区是我国西部地区人口与城镇数量密集的区域，也是西部地区工农业生产最为发达区域。建议加快整合成渝地区，使成都、重庆两大增长极转化整合成一条巨大的增长轴，并使此增长轴具有两个单增长极所不具有的功能。加快改革开放的力度，使成渝迅速成为中国西部高速城市化地区、经济活跃地区和带动周边经济健康发展的地区^[3]”。国务院西部开发办规划组与加拿大大西洋机遇委员会合作研究项目《中国西部大开发重点经济带研究》指出：“长江上游经济带的空间布局特征是‘蝌蚪型经济带’，区域中心是成渝经济区，三峡地区（以保护为主，合理开发）”，“以重庆、成都和西安三个一级城市为中心形成两大都市区，同时与周边中小型城市实现一体化。^[4]”2003年，西部大开发的三个重点地带GDP总量8 000多亿元，约合1 000亿美元；成渝地区占4 000多亿元，折合500亿美元，占三个地带的一半，成渝地区在西部大开发中的重要地位，由此可见一斑。

二、四川省内部的主体功能区区划

《四川省国民和社会发展发展第十一个五年规划纲要》（简称四川“十一五”规划纲要）提出，要“根据资源条件、地理区位和发展潜力，在充分发挥各地区特色与优势、保护好和引导好各地区加快发展积极性的前提下，通过发展经济和人口转移，逐步形成特色突出、优势互补的成都、川南、攀西、川东北、川西北生态5大经济区”。成都经济区包括成都、德阳、绵阳、眉山、资阳等5个市，基本发展思路是“城乡一体，率先跨越”；川南经济区包括自贡、宜宾、泸州、内江、乐山等5个市，基本发展思路是“产业整合、快速崛起”；攀西经济区包括攀枝花市、凉山州、雅安市等3个市（州），基本发展思路是“资源整合、高速增长”；川东北经济区包括南充、遂宁、达州、广安、巴中、广元等6个市，基本发展思路是“开发资源、培育产业”；川西北生态经济区包括甘孜、阿坝2个州，基本发展思路是“保护生态、点状发展”。四川纲要还提出“根据资源环境承载能力和现有开发密度，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区，实施差别化区域政策，促进经济社会的可持续发展”，并规定了4类主体功能区的发展方向和制定差别化区域的政策的基本思路。

图6.1　四川省的五大经济区

（一）四川省的五大经济区发展格局

四川“十一五”规划纲要从基础设施、特色产业、城市发展三个方面，对成都经济区、川南经济区、攀西经济区、川东北经济区的发展方向进行了具体的规定，对川西北经济区基础设施、生态经济、城镇发展，也作了具体的规定。如图6.1所示，五大经济区就像是奥运五环，环环相扣，各具特色又能优势互补，成为辐射西南的经济聚合点。“五环”涉及的1 000多万百姓将逐步享有均等化的公共服务、大体相当的生活水平。“五环”内部与外部都将立足区域合理分工，充分发挥特大城市和大城市的带动作用，加快形成各具特色的区域经济，最终促进城乡区域协调发展，增强四川省可持续发展力。

根据四川省“十一五”规划纲要的规定，成都经济区的特色产业是重点发展以发电设备、重型装备、工程机械、机车车辆为代表的重大装备制造业；以电子信息、航空航天、核技术和生物技术为代表的高技术产业；以金融、物流、会展为代表的现代服务业；以历史文化、商务旅游为特色的旅游业；以都市农业为代表的现代农业。在城市发展方面，积极推进城乡一体化进程，以成都市为中心，构建成都平原城市群，逐步建成四川省乃至西部最强最大的经济密集区和人口密集区，成为四川省参与全国区域竞争的龙头和主体。川南经济区主要是充分发挥自然资源比较丰富和基础设施较完善的比较优势，以建设能源和重化工基地为主要方向，发展能源、化工、机械、建材、食品工业和特色农业、旅游业。培育川南中心城市，构建川南城市群，在成渝经济区中快速崛起，使之成为四川省经济发展新的增长极。攀西经济区要充分发挥独特的水能、矿产、生物等资源优势，大力发展特色优势资源产业，带动经济快速发展，形成西南重要的水电、特殊钢和钒、钛、稀土等新材料产业集聚区。川东北经济区要充分发挥丰富的天然气资源和生物资源的比较优势，积极培育和延伸天然气产业链，建成西部重要的天然气能源、化工中心，同时大力发展生态农业、特色旅游。川西北经济区要根据自然资源比较丰富但环境承载力相对较弱的特点，加大水能、旅游和矿产等优势资源合理开发的力度，改进传统农牧业生产方式，逐步建成特色鲜明、环境优美、人民富裕的生态经济区，实现资源环境保护和经济社会发展的良性互动。四川省五大经济区主要经济指标对比情况如表6.1所示：

表6.1　四川省五大经济区主要经济指标对比情况

续表

资料来源：根据四川省统计年鉴（2005）相关数据整理

上表反映出，在五大经济区中，无论是经济总量、还是人均量，成都经济区都居于五大经济区的首位。与其他经济区比，成都经济区的自然资源及矿产资源的秉赋并不占据优势，但由于区域开发的历史较长，区内又有四川省最发达的城市——成都，四川省科技资源、人力资源等主要集中于该区域，成都经济区在四川省五大经济区发展格局中的发展优势是十分明显的。

图6.2　四川省五大经济区面积比重

（2004）

如图6.2和6.3，从五大经济区面积和人口比重来看，川西北经济区面积占四川省总面积的48%，但其人口却只占2%，这主要是因为川西北地区大部分区域地理条件恶劣，不适宜进行经济开发。据此，本书认为，四川抓住国家推进形成主体功能区的机遇，力争将川西北地区纳入国家的限制开发区范畴，争取国家推进限制开发区人口转移的优惠政策，变地区脱贫致富为人口异地安置致富。

（二）成都市在西部大开发中的重要作用

成渝经济区是西部大开发的重点地带，成都则是成渝经济区的重要增长极，在成渝经济区内部区域功能分工中扮有十分重要的角色。

图6.3　四川省五大经济区人口比重

（2004）

1.成都市是成渝经济区的重要增长极

经济区域是随着社会分工和商品经济的发展，在市场的牵动下，形成的一个包括经济中心（一般指经济辐射带动能力强的中心城市）、经济腹地（经济中心的经济辐射带动力所覆盖的地域范围）、经济网络（联通经济中心和经济腹地及经济腹地不同地域之间的各种交通、通讯等联系网络）在内的地理空间系统。经济区的边界主要是由经济中心的集聚力、辐射力和综合服务力所决定，经济中心的这三种力，特别是辐射力和综合服务力不断增强，经济区的边界也就不断扩大。林凌教授领导的课题组在《共建繁荣：成渝经济区发展思路研究报告——面向未来的七点策略和行动计划》一书中，对成渝经济区的范围作了如下界定：

重庆市包括：重庆主城区、江津市、永川市、合川市、南川市、涪陵区、万州区、璧山、潼南、铜梁等36个县。四川省包括：成都市、绵阳市（不包括平武贤、百川县）、德阳市、眉山市、乐山市（不包括马边县、峨边县）、宜宾市、泸州市、自贡市、资阳市、内江市、达州市、广安市、南充市、遂宁市、雅安市的雨城区和名山县。基于对成渝经济区的这种界定，成都经济社会发展状况与成渝经济区总体状况的比较如表6.2所示：

表6.2　成都经济社会发展状况与成渝经济区总体状况比较

数据来源：林凌主编：《共建繁荣：成渝经济区发展思路研究报告——面向未来的七点策略和行动计划》经济科学出版社，2005年9月版第63页提供的成渝经济区基本数据（2003）整理

以上数据表明：

（1）成都市以成渝经济区6%的幅员面积、10.5%的人口，创造了26.39%的国内生产总值；成都市的人均国内生产总值，是成渝经济区人均生产总值的2.5倍。据此判断，成都市是成渝经济区中的经济密集区，是成渝经济区中高劳动生产率地区。

（2）成渝经济区的人口城镇化程度（非农人口占总人口的比例）、人均国内生产总值都高于四川—重庆的总体平均程度。这主要是因为成渝经济区包括的是四川—重庆的发达地区；在四川省和重庆市行政管辖范围内，成渝经济区以外的地区的平均发展水平低于成渝经济区的平均发展水平。包括成都在内的整个成渝经济区的发展是川渝两地全面建设小康社会的关键，成都作为西部的特大中心城市，其经济辐射能力和综合服务能力的大小，不仅关系到整个成渝经济区的发展，而且对拓展成渝经济区的辐射面至关重要。

2.成都市在成渝经济区内部区域功能分工中扮有重要角色

林凌教授领导的成渝经济区发展思路课题组认为，作为西部区域性中心城市的重庆、成都，已具备了强大的集散、生产、管理、服务、创新等综合功能，产业体系相对完善。但成、渝两市之间因行政体制的原因致使城市政府之间的组织协调机制不顺，空间可达性差使两市的空间相互作用力弱，区域自组织机制难以形成，竞争大于合作，离散大于聚合。规划成渝经济区的发展，就是要充分发挥成渝两个城市的辐射带动力，在成渝经济区内部形成合理的区域分工，进而促进整个经济区的快速发展。

根据学术界对成渝经济区的研究，成渝经济区内部又可以区划为成都城市群、重庆城市群、川南城市群、川东北城市群和三峡经济区五大功能板块。按照林凌教授领导的课题组的划分思路，成都城市群包括由成都中心城区、彭州、郫县、温江、新津、双流、龙泉驿、青白江、新都组成的核心层，由都江堰、崇州、大邑、蒲江、邛崃和金堂组成的紧密层，由雅安、峨眉山、乐山、眉山、简阳、资阳、德阳组成的松散层。重庆城市群由重庆主城区和主城区周围的永川、江津、合川以及长寿、荣昌、大足、铜梁、綦江等城镇组成。成渝经济区内的川南城市群（宜宾、乐山、自贡、泸州、内江）聚合形态好，同属于四川省的行政管辖，没有跨行政区（省级）协调的困难，川南城市群的加快发展，在成渝经济区内形成三个聚集点，对成渝经济区内部区域分工和整个成渝经济的发展都具有十分重要的意义。川东北的南充、达州、广安等城市虽然经济很不发达，但这些城市都有高速公路和铁路与重庆相通，是重庆最直接的腹地。三峡库区虽然经济落后，城市发育程度很低，但考虑到重庆直辖的重要任务就是建设好库区，且库区的上游生态保护地带主要又在成渝经济区的四川省境内，因此，三峡库区也是成渝经济区的重要组成部分。成渝经济区内部区域功能分工以及成都在区域分工中的重要地位如表6.3所示：

表6.3　成渝经济区各区域的功能定位

从成渝经济区内部区域的功能分工看，成都三中心、两枢纽功能的发挥，是成都打造高新技术产业为先导的新型工业基地的重要条件，是整个成渝经济区的产业结构优化升级、推进新型工业化的重要支撑。

（三）成都市在四川区域发展格局中的地位和作用

成都经济区是五大经济区中发展程度最高的区域，是带动整个四川经济发展的龙头。在成都经济区内，成都市的发展水平又远高于其他四个城市，在快速发展过程中，一些因素对成都市经济社会发展的制约作用逐渐显现。

1.成都市在成都经济区发展中的作用

成都经济区内，五市发展不平衡，特别是眉山、资阳的发展相对滞后。四川将地理相连、发展程度差异较大的五市作为一个经济区来规划，实施“五市一体化”的战略，一方面是期望充分发挥成都市的关联带动作用，带动眉山、资阳两市加快发展，探索一条城乡区域统筹发展的道路；另一方面是扩张成都市的经济腹地，拓展成都市资源优化配置的空间，更加充分地发挥成都市辐射带动四川经济发展的作用。近年来，成都市虽然以Intel、中芯国际等为核心，在集成电路设计制造产业形成了初步聚集效应；以成都“一汽”、四川”丰田“等为重点的机械（含汽车）产业形成了较好发展态势；以地奥、科伦、康弘等为代表的医药产业具备了较强市场竞争力，但要在重庆直辖的“大旗”下实现西部金融中心和工业的新跨越，路还很长，拓展资源配置的空间至关重要。

“五市一体化”的战略，是四川“成德绵（成都、德阳、绵阳）一体化战略”的延伸和深化。实施五市一体化战略，绵阳科技城的政策优势有望延伸到成德绵，绵阳科技城也将在更大的空间寻求发展。“五市一体化”的战略提出之后，眉山和成都两市率先签订了成都经济区内城市间合作协议。眉山虽然提出，要主动融入成都，错位发展，但是由于成都、眉山属于两个不同的行政区划，在我国现行分灶吃饭财政体制下，两市都有自己的利益追求，要实现“一体发展”，必然遇到相当的障碍，眉山融入成都一体发展绝不是一时一事的问题，而是一项长期的、持续的工作。与绵阳、眉山相比，农业大市资阳的“先天优势”相对不足，融入成都一体发展，主动接受成都的辐射，将有利于把资阳建设成为经济实力较强、产业特色鲜明的成都经济区新兴工业城市和四川省丘区经济强市。

成都经济区内区域发展不平衡，集中表现为成都的发展水平远高于其他城市。成都经济区各市主要经济指标如表6.4所示：

表6.4　成都经济区各市主要经济指标

资料来源：根据四川统计年鉴（2005）相关数据整理

上表清楚地反映出，在成都经济区内部，各市经济社会发展实际上呈现出明显的梯度差异。成都市位居第一梯度，德阳和绵阳位居第二梯度，眉山和资阳位居第三梯度。一二梯度之间的差异，远大于二三梯度之的差异，二三梯度内部两个城市间的发展差异，远小于梯度间的发展差异。成都经济区内部的这种梯度差异，可用经济区内部五市国内生产总值、人均GDP、人均财政收入柱状图直观地表示，如图6.4、图6.5、图6.6所示。

图6.4　成都经济区五市国内生产总值比较

图6.5　成都经济区五市人均GDP比较

图6.6　成都经济区五市人均财政收入比较

成都经济区内部五市之间的发展差距，主要是因为四川城镇体系中缺乏大城市，成都凭借特大城市得天独厚的发展条件，长期在四川经济发展中保持龙头地位，其他四个城市相对于成都的发展滞后。从统计的角度看，成都吸纳的大量外地人才、外地劳动者，为成都的地区生产总值、为财政增收都做出了贡献，而在现有的户籍体制下，他们没有作为成都市户籍人口来统计，从而放大了成都市的人均GDP和人均财政收入，而其他几个城市则因为劳动力的输出，导致本地劳动力虽然没有对本地的地区生产总值、财政收入做出贡献，却要参与区生产总值、财政收入人均量的计算，进而人为拉大了成都和其他四个城市间的人均经济指标差异。从经济区之间人均GDP和人均财政收入的数字悬殊来看，成都与其他经济区之间发展差距不仅客观存在，而且这种差距是非常大的。

2.成都市经济社会发展面临的制约

随着城市的快速发展，一些因素对成都经济社会发展经济的制约作用日益加强。首先，空间资源和环境容量约束加剧。在成都快速发展的同时，土地资源供给对经济社会发展的制约日益强化。和1990年相比，成都2004年的城市面积扩张了1.58倍，建成区面积扩张了5.19倍；与2000年相比，成都2004年的主城区面积扩张了1.65倍。除此之外，随着“三废”污染物的治理成本的大幅提高，环境保护和建设任务的增加，环境容量不足对成都经济社会发展的制约也日益显著，如表6.5和图6.7所示。

表6.5　成都城市规模和建设用地情况

续表

图6.7　成都城市规模扩张情况

其次，技术创新对经济增长的动力有待提高，经济增长动力单一。成都市高校、科研机构密集，本是自主创新、科技创新的源发地，其经济社会发展可以更多地依赖技术创新的支撑。但从专利申请，特别是自然科学技术专利申请的情况看，对成都市的技术创新能力不容乐观（成都市2003年、2004年专利申请及授予情况如表6.6所示）。2001—2004年，全市固定资产投资分别增长22.3%，20.6%，22.9%，25.8%，与地区生产总值的比值分别高达39%，42.1%，46.1%，49.6%，经济增长对投资的依赖性较强。消费对经济增长的拉动作用不突出，净出口对经济增长的作用非常小。

表6.6　成都市2003年、2004年专利申请及授予情况

数据来源：《成都统计年鉴2005》、《成都统计年鉴2004》

第三，主导产业优势不明显，对外开放水平不高。成都市主导产业对经济发展的支撑作用不突出，2004年，电子信息、机械（含汽车）、医药、食品（含烟草）四大主导产业完成增加值占地区生产总值的比重仅为11.6%。主导产业的发展缺乏重大产业化项目支撑，缺乏核心技术和核心人才，产业关联度不强，产业链条不长，产业集中度不高。成都对外开放的区位优势也不明显，对外开放领域、利用外资水平与城市的综合实力不相称，招商引资项目整体规模偏小，重大产业化项目较少，出口产品的市场占有率不高，经济外向度较低。2004年，外贸依存度仅为12.6%。

（四）四川省内部四类主体功能区单元的初步划分

综合以上研究，结合四川省发改委对主体功能区划的现有研究，四川省内部四类主体功能区划的大致框架构建如下^[5]。

优化开发区域，主要指经济发展程度较高，推进技术创新的潜力大，对外开放的水平有待进一步提高，资源环境承载力对经济社会发展的制约日益显现的成都市。成都市要充分发挥其经济实力雄厚的优势，加大对科技研发，高新技术产业发展的支持力度，大力发展外向型经济，着力推进经济增长方式转变，实现经济又好又快地发展。成为带动全省提高自主创新能力，转变经济增长方式，建设资源节约型和环境友好型社会，参与区域合作、发展外向型经济的龙头。

重点开发区域，主要指资源环境承载力好、具备较强聚集经济和人口的能力的区域；包括成都平原地区（成都市除外）、川南地区，以及川东北、攀西地区的部分区域。这类区域，要加快集聚经济和人口，逐步成为我省最重要的经济密集区和人口密集区；要壮大产业规模，加快工业化进程，形成比较完备的产业体系；加快城市化步伐，创造更多的就业岗位。

限制开发地区域，主要是指环境承载能力相对较弱、不具备大规模聚集经济和人口的地区。按照我省的“十一五”规划纲要，目前，已初步确定了若尔盖湿地生态功能区、攀西干热河谷生态功能区、川南森林及生物多样性功能区、秦巴生物多样性功能区等部分限制开发区。随着主体功能区划工作的深化，进一步充实和完善限制开发区域的范围。

禁止开发区域，主要是指目前已确定的18个国家级、67个省级自然保护区。对这类区域要实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。