新时期中国广播电视新闻体制的初步构想

8.3　新时期中国广播电视新闻体制的初步构想

新的经费供给分配机制的优点在于，它通过设立公共资金，优先保障新闻节目运作的最基本经费供给，确保新闻采编以固有的新闻专业主义理念进行，避免为政治权力和市场逻辑所牵制。在此基础上，建立广告收入与从业者、广电媒介收益之间的局部挂钩关系，以适度的激励机制调动新闻运作各主体的积极性，同时充分体现不同新闻节目之间公共属性强弱的差别。

与上述经费供给分配机制相配套，能否将广播电视新闻的编辑权进一步从电台、电视台分离出来，归属于独立的监管部门，例如人民代表大会常委会之下。这样，既能确保新闻在执政党的宏观领导之下，又能使新闻保持政治上的相对独立性。

“历史证明，一切改革都从观念更新开始，最后都将遭遇制度壁垒。如果制度能够顺势创新，那么改革将会继续向前，否则改革就会毁于一旦。制度安排才是改革的落脚点。”⁽⁴⁹⁾时代变革和社会转型的复杂性，决定了广播电视新闻体制的改革过程并非一个封闭的行业内部改造，而是一个艰巨的社会系统工程。理想体制的构建和实现，必将裹挟着复杂多变、进退游移和各种利益主体的激烈博弈，甚至不乏失败的探索。或许政治、经济和各种社会元素之间存在永远无法调和的现实冲突，也或许根本不存在最终彻底解决存在的矛盾，使得博弈各方进入到根本平衡的方法，但是也不等于说，存在不需要努力就能达到的相对平衡。

8.3.1　既往研究摘录

新闻体制改革，或许正如从业者所言，“它是政治体制层面上的问题”，“不是我们能够决定的”，“没有什么探讨的实际意义”⁽⁵⁰⁾，体制层面可探索的空间实在有限。尽管如此，还是有不少学者，从新闻改革初期开始就一直致力于这一领域的执着探寻。

1978年以来，新闻学界主要形成以下几个主流观点：反映多种观点，发展舆论监督⁽⁵¹⁾、发展多层次新闻业⁽⁵²⁾、加强新闻立法，实行企业化管理。其中有：1984年，孙旭培在《新闻改革之管见》一文中初步提出，发展以党报为中心，以机关报为主体，兼有非机关报在内的多层次、多类型的报业结构。⁽⁵³⁾1988年，孙旭培在《新闻体制改革略议》一文中进一步主张，“报纸可以有党报与非党报之分，机关报与非机关报之分，有政治报与非政治报之分，有全民所有制与集体所有制之分，公办民办之分。”⁽⁵⁴⁾1995年，李良荣在《试论当前我国新闻事业的双重性》一文中提出中国传媒具有上层建筑和信息产业双重属性的概念：

作为上层建筑的新闻媒介，它追求的是社会效果；而作为产业的新闻媒介，它在企业化经营中追求的就是以赢利为目的的经济效益……在我国新闻媒介空前发展和繁荣的情况下，存在着一定程度的混乱。⁽⁵⁵⁾

进入新世纪，中国传媒业以不同的办刊（台）方针、不同的功能定位、不同的受众呈现出多样化的格局。“事业性质，企业化运作”这一模式虽然引发了媒体经济的腾飞，但“计划的脑袋”与“市场的肚子”之间的深刻冲突，也深深困扰中国传媒业。2003年李良荣撰文《论中国新闻媒体的双轨制》⁽⁵⁶⁾，对新闻媒体的双重属性进行重新廓清，并首次提出了实行“双轨制”的构想。一年之后，李良荣再次就这一问题撰文《中国传媒业的性质定位和制度创新》，认为中国传媒业实际上具有三重属性，并以“机关化管理、事业性要求、企业化操作”作为运作模式。“媒体三重属性的内在冲突，在媒体的实际运作中出现种种扭曲和畸变……结构失衡、竞争失序、运作失规、管理失范。”⁽⁵⁷⁾李良荣认为在接受党的领导的前提下，可以将中国传媒分成政治性媒体、事业性媒体和企业性媒体三种。同时，按媒体的不同属性，李良荣具体提出与构建了不同的办刊（台）方针、政策和管理模式。

从1984年孙旭培提出构建多层次、多类型的报业体系，到2004年李良荣主张把中国媒介分成政治性、事业性和企业性三种类型，二十多年的理论探索并非一种“空中楼阁”式的自说自话，其行进轨迹是建立在对中国媒介现实困境进行深刻剖析之上的，也是与实务界的探索相伴而行的。但值得注意的是，以孙旭培和李良荣为代表的学者，只是提出一个笼统的制度框架，并未对报纸、广播、电视和新兴的网络媒体加以区别对待。而且，新闻作为一种特殊的媒介内容依旧与其他媒介内容被放在同一起跑线上，始终没有被单列出来，也未实行特殊的监管方式和经费供给制度。更重要的是，编辑权和经营权之间的关系，这一困扰当前广播电视新闻的核心问题，在他们的制度构想中也并未得到明晰的体现和解决。

我们认为，要克服广播电视新闻现阶段所遭遇的诸多困境，真正发挥监督权力、扩大民主参与的功能，或许就得从制度安排上为广播电视新闻营造一个纯粹的生存土壤。而要营造这种纯粹的生存土壤，首先必须实现的可能是，从经济上保证新闻的自立，实现与经营环节的适度分离，并根据功能差异和公共性强弱，实行不同的经费供给制度，以确保新闻免受市场逻辑的直接影响，保持自身应有的“公共领域”属性。

8.3.2　广电新闻体制改革的重心：经费供给分配机制

一般来说，公共提供、市场提供和混合提供是社会产品的三种基本提供方式。纯公共产品一般采取公共提供，实行的是政府配置方式。私人产品一般采取市场提供，采取的是市场配置方式。而像信息传播这样的准公共产品，究竟采取何种提供方式，由于自身属性的模糊性，给实际操作带来了巨大的复杂因素，从而成为业界和学界持续争论的经济学话题。因此，在决策广播电视新闻采取何种经费供给分配机制时，必须遵循一些必不可少的原则。

8.3.2.1　效率原则

提供方式的选择实际上就是资源配置方式的选择，不同的提供方式对资源配置的效率是不同的。对具有部分私人产品特征的准公共产品，引入市场提供的意义在于，它确立了优胜劣汰的竞争机制，有利于改进效率，促进资源有效配置。当然，市场提供也存在着自身无法克服的局限性，比如强烈的功利性和盲目性等等。特别是对于准公共产品来说，如果完全采取以追求利润最大化为目标的市场提供，会使得一些公共性强、纯度较高，而市场收益低的准公共产品得不到应有的发展，造成社会福利的损失。相对的，对准公共产品采用公共提供，优越性在于，政府可以根据社会需求从宏观的角度，对资源进行有计划的配置，纠正市场机制固有缺陷。但是公共提供的致命弱点在于缺失资源配置的激励与惩罚机制，政府行为的任何决策失误，都将造成资源的极大浪费。

广播电视的两种主流模式——商业体制和公共体制所采取的正好是提供方式的两个极端，市场提供和公共提供各自的优劣利弊也在两者身上体现得淋漓尽致。商业体制完全采取市场提供的方式，虽然确立了优胜劣汰的竞争机制，提高效率，实现资源良性配置，但编辑把关权与经营权的合一导致的后果常常是“把关人”的角色被“经营者”的寻利本质轻易淹没，媒介本应承担的社会功能被商业利润“收编”。这种现象不仅普遍存在于以美国为代表的商业体制中，在我国一些主要以市场为诉求的新闻节目中也呈蔓延趋势。因此，完全采取市场提供的商业体制的核心弊端在于经营权与编辑把关权的合一。反之，公共体制采取公共提供的方式，虽然实现了经营权与编辑把关权的分离，但又浪费了因为观众对于新闻天然的信息需求而产生的收视率，也就置广告资源于闲置状态，扔掉了新闻固有的盈利能力，并且进一步带来了连锁反应——“衣食无忧”也助长和滋养了从业者的惰性，使之过分依赖来自政府和法律的保护，而不自觉地停止更好满足公众需要的努力。即远离市场、缺失资源配置的机制必将因缺乏激励导致无视受众需求、自说自话的“传者本位”思维。与极尽迎合之能事的商业体制相比，公共体制机构臃肿、成本高昂、效率低下、节目呆板、创新不足等等积弊日深。因而，在商业体制占据主流的美国，公共体制注定难以生存。而在商业广播电视迅速崛起的西欧，昔日位居垄断地位的公共体制，来自政府、公众和垄断企业此起彼伏的声讨浪潮，也使之“朝不保夕”。所以，完全采取公共提供的公共体制，其核心弊端在于缺乏一套市场配置的激励机制。

8.3.2.2　公平依据

公平也是市场经济的内在要求，强调投入与收入相对称。任何一种准公共产品都兼有社会收益和个人收益，如果单纯由公共提供，消费者免费受益，使得个人收益率远远大于社会收益率，造成受益与负担的脱节，不符合经济公平的要求。反之，如果单纯由市场提供，则使社会免费受益，使得社会收益率远远大于个人收益率，也造成受益与负担的脱节，不符合经济公平的要求。所以，公共提供和市场提供都或多或少地存在着公平缺损。显然，对于广播电视新闻这种准公共产品来说，受益者应当包括从业者、民众和广告商。以投入与收入相对称而言，不管是公共体制完全由收视费供给，还是商业体制完全由广告费供给，都不是公平的经费供给机制，在运行中必然会导致或此或彼的弊端。

与上述两种提供方式相比，由公共提供和市场提供组合而成的混合提供，则实现了两种配置机制的相互补充，有助于资源配置效率的提高。混合提供还可以通过调整其公共提供成分和市场提供成分的比重，来适应各种公共性或私人性强度不同的准公共产品。而且，它也体现了“谁受益谁付费”的原则，最符合经济公平的要求。因此，混合提供具有广泛适用性，是一种比较理想的，适合于广播电视新闻的提供方式。

8.3.2.3　兼顾参与各方的利益

广播电视新闻自身准公共产品的属性，决定了在市场经济条件下其必然作为一个经济主体参与竞争。因此，不管广播电视新闻的属性如何特殊，也不管行业本身具有如何厚实的专业主义吁求，如何崇高的职业精神，一旦置身市场，无论是媒介机构还是从业者个人，“理性经济人”的自利倾向与行为不仅是不可避免的，也是合理的。一位新闻部门的中层干部说得相当实在：

不是说记者们爱钱，也不是说这些人贪图物质享受，想有车开，有房子住。如果没有一定的经济实力，（怎么能）在这个社会上难以维持基本的体面，以及与人平等的一个地位。你穿什么、戴什么、有什么样的交通方式，跟人家在哪里见面，都会影响到你的工作状态，影响到你的情绪。如果记者觉得自己处于社会底层，那么心态会极不正常，怎么会保证用一个公平公允的心态来看待社会事件？⁽⁵⁸⁾

因此，除了在经费供给上应体现效率与公平的原则外，在利益的分配上，同样需要体现出不同媒介机构和从业者能力的差别和贡献的大小，从而才能调动参与各方的积极性。实际上，正是在供给上实行效率与公平的原则，才给利益分配实行“多劳多得”提供坚实基础。相反，只有在利益分配上体现参与各方的能力与贡献，才能最大程度彰显公平与效率的原则。这是一个循环，机制构建得好就是良性循环，反之则是恶性循环。

另一个值得注意的因素是，纵然不同广播电视节目之间定位、功能和诉求存在巨大的差异，然而任何一个节目制作者必须面对的一个现实是，公众对广播电视的视听期待——娱乐，这已经被多年的收视收听调查屡屡证明。广播电视的媒介特质更加诉求视听感官、收听收视环境的日渐复杂化与日常化，以及社会转型背景下的社会思潮演变等等，都是造成这一现实的原因。但受众的这种收听收视心态对广播电视不可忽视的影响，值得节目制作者充分注意，以免重蹈公共体制的覆辙。因此，一些抽象的数据，例如收视率，作为受众对节目评价的一个表征，也是我们在构建新的经费供给分配机制中应该纳入和参照的变量，尽管这样的节目评价标准与体系存在明显的缺陷。实际上，只要遵循并理顺上述三个原则，这一问题自然会得到相应的考虑和解决。

8.3.2.4　广播电视新闻经费构成与供给分配机制

为广播电视新闻节目设计合理的成本补偿，或者说提供方式时，必须兼顾效率与公平的原则，在对市场提供和公共提供各自的优劣长短有充分认知的前提下，根据不同新闻节目的公共性强弱选择合适的混合模式，不仅要避免商业体制经营权和把关权合一的弊端，也必须摆脱公共体制缺失市场配置的激励机制所带来的惰性。与此同时，还必须直面当代社会思潮和价值观背景下的受众收听收视心理，以及媒介机构和从业者作为“理性经济人”不可避免的自利倾向，在成本补偿方式中充分体现上述多个因素对广播电视新闻的深刻影响。根据上述原则，我们提出以下经费供给分配机制：

广播电视新闻经费构成与供给分配图

这套经费供给分配机制分为两个部分：经费来源和经费支出。在经费来源上，由广告收入和财政拨款两方面构成。财政拨款的介入，将改变当前广播电视新闻的经费由广告收入单一供给而受市场直接牵制的现状。而经费支出主要面向三个方面：从业者收入（包括固定工资和浮动工资）、广电媒体收入（包括播出发射系统等固定资产折旧、浮动收入）和易耗品（主要包括前后期摄录设备、磁带等）的消耗。

这套机制的核心在于设立公共资金，这也是与当前新闻节目经费供给规则最大的不同。公共资金由广告收入的一部分和财政拨款共同构成，主要负责从业者的固定工资、广电媒介固定资产折旧和易耗品的经费供给。设立公共资金的目的在于保障新闻节目获得最基本的成本保障，也就是说仅靠公共资金的支撑足以确保新闻的日常运转。它扮演的是一个中枢的角色，在新闻节目的收入和支出之间设置“中转站”和“隔离墙”，使两者适度分离。这样就能从经费供给上确保新闻节目把关编辑权和经营权的分置，使新闻的采编不受市场波动的直接影响。

但是如果经费供给仅仅由上述公共资金来完成，只是避免了商业体制的弊端，而无法有效调动参与新闻节目运作各方的积极性，很有可能重新导致公共体制惰性的弊端。因此，这套新机制的另一重要组成部分是建立相应的激励机制。在整个供给分配系统中，一个最为明显的浮动因素是广告收入。广告收入的起伏，既决定于收视率的高低，又决定于广电媒介的节目运营能力。收视率的起伏又是与节目质量高低直接相关的，而节目质量的高低又取决于从业者的努力和创新程度。由此看来，广告收入的高低得益于从业者和广电媒介两者的努力，在收益中也应该体现两者的利益。因此，将广告收入分成三个部分，除一部分直接进入公共资金外，另外两部分分别作为从业者的浮动工资和广电媒体的浮动收入。具备了这样与广告收入直接挂钩的激励机制，既能调动从业者改进新闻采编理念和创新潜能的积极性，也能促使广电媒介积极进行节目的广告运营。

至此整套机制并未完全完善。课题组在调研中经常听到这样的抱怨，深度报道的采编制作难度比一般的社会民生新闻要高得多，然而从事深度报道的记者编辑收入却往往不如后者。“我们称之为精神产品，同样一分钟的报道，可能要守两天，也有可能五分钟就做出来了，它投入的劳动量很难用非常精确的标准来衡量，实际上这也影响了从业者的情绪。”⁽⁵⁹⁾也就是说，由于不同新闻节目功能的差异、特质的区别，其广告收益能力也是有高低之分的。而公共属性强的新闻节目，虽然承载着较浓厚的社会责任，然而往往不如公共属性弱的节目那么生动有趣，也难以引起观众更多的关注，相应的，广告收入和从业者的收入也就较低。⁽⁶⁰⁾那么在以往由广告收入单一供给，而广告收入又往往以收视率为唯一指标的情况下，就会造成从业者的努力和收入之间产生脱节，同样也会造成因为收益较少而使广电机构排斥这一类型新闻节目的存在。那么这样的矛盾又应如何在新的供给机制中得到解决呢？

仅以社会民生类和深度报道类的新闻节目为例，从目前的运营情况来看，不少社会民生类新闻节目早已实现收支平衡，有的业已成为整个频道的主要收入来源，根本不需要财政拨款的支持。那么，我们可以通过公共资金这个中枢，将社会民生类新闻节目节省出来的财政拨款向公共属性更强、采编难度更大，而市场收益又稍弱的新闻节目类型倾斜，提高相应记者编辑的固定工资额度。除了财政拨款外，我们也可从广告收入的分配进行调整。市场收益能力大的新闻节目，其广告收入除供给广电媒介浮动收入和从业者浮动工资以外，其余盈余均进入公共资金，补充其他类型新闻节目的经费供给，减轻财政拨款的压力。那么在这过程中还牵涉到各类新闻节目从业者的固定工资额度、广告分成的比例等因素如何确定的问题，这些方面可由广播电视新闻评议委员会根据新闻节目不同的属性功能来制定相应的标准，并通过监督、监测各个阶段各类新闻节目的运作情况进行动态调节。

也就是说，这套经费供给分配机制，能起到类似物理学上“连通器”的作用，它能在充分尊重效率的基础上，按照新闻节目的公共属性强弱调整其公共提供成分和市场提供的比重，使由广告收入和财政拨款所构成的总经费在不同的部门之间、不同的新闻节目之间和不同的行为主体之间有序、充分和畅通地流动，真正达到“多劳多得”的公平分配，使处于不同部门和不同新闻节目类型的记者编辑付出相同程度努力，都能得到同样的报酬。与此同时，它又能根据具体情况的波动与变化及时进行动态调整，从而迅速达到新的平衡。

简言之，这套经费供给分配机制的优点在于，它通过设立公共资金，优先保障新闻节目运作的最基本经费供给。经费具备稳固支撑，从业者的基本生存得到保障，才能确保新闻采编以固有的新闻专业主义理念进行，避免为政治权力和市场逻辑所牵制。在此基础上，建立广告收入与从业者、广电媒介收益之间的局部挂钩关系，以适度的激励机制调动新闻运作各主体的积极性。与此同时，这套经费供给分配机制还能在从业者固定收入、广告收入的分配以及财政拨款的额度等各方面，充分体现不同新闻节目之间公共属性强弱的差别。

如果对西欧广播电视体制的转型轨迹稍加回顾便不难发现，虽然公共体制试图通过公共供给和有限市场运作相结合的方法，来理顺和避免过去由政府完全垄断所产生的“政府失灵”。然而实际运行的效果是，在“政府失灵”远未彻底解决的情况下，又增添了“市场失灵”。因此，上述这种混合提供的方式虽然从经费供给分配上解决了编辑把关权与经营权的相对分立，但是在机构设置上并未得到更为彻底的实现。事实上，当前我国广播电视新闻节目的编辑与经营也是划归新闻部和广告部这两个看似不关联的部门负责。但是由于两个部门均隶属于同一广播电视机构，因此难以排除在激烈的行业竞争和巨额的商业利润面前新闻编辑把关权重新被市场经营俘获的可能。而另一依然存在的问题是，新闻作为意识形态色彩最为浓厚的媒介内容，难以避免政治权力的波及。特别是对于我国高度集中的新闻体制来说，实际的情况是新闻政策、采编理念经常受政治气候的阶段性迁移而频繁变动。

在新闻的编辑权和经营权在经费来源体系上反映之后，编辑权的责任落实又成为亟需解决的另一个重大问题。这一问题的解决，这需要我们继续从机构设置上做进一步的努力。

8.3.3　建立利益超脱的监管机构与编辑权的相对独立

反观数十年全球广播电视体制的变革方向，政府、管理机构和业务单位三者的关系呈日趋分化的趋势。有学者按三者关系，将全球的广播电视体制分成三种类型：

三者相对独立的关系（见附图A）。以商业体制居多，经费来源完全来自市场盈利，业务机构相对于管理机构，管理机构相对于政府均具有相对的自主性，政府的参与程度最低。以美国为例，虽然采取的是政府规制的模式，通过直属于联邦政府的FCC对媒介实行管制，但FCC采取合议制的委员会体制，只对国会负责，在决策上相对独立，具有一定的行政权、立法权和司法权。这种体制关系的优点在于自主性较高、创新性较强，缺点在于节目采编理念迎合市场需求，在新闻的制作上同样难免受市场逻辑的直接影响。

政府与业务单位（本身也是管理机构）对应关系（见附图B）。这种类型以公共体制居多，经费来源以受众交纳的收视费为主，所以非常重视自身的独立性和对公众承诺的职责，管理机构与业务机构二位一体，政府对它进行间接控制，相对较独立。以英国为例，BBC本身既是业务部门，又是管理机构。董事会作为BBC最高的权力机构，其成员虽然由政府推荐，女王任命，但实际上更实质性的影响来自于独立于政府和国会之外的皇家政策咨询调研委员会。因此，独立于政府行政系统之外的“社会公共规制”，是以BBC为代表的西欧公共广播与其他商业广播相比的最大特点。当然，随着2005年BBC改革“绿皮书”的出台，历时78年的董事会制度宣布取消，代之以BBC托管（BBCTrust）和执行委员会（Executive Board）两个机构，管理机构和业务部门已经完全分离。这种体制关系的优点在于，政治上和经济上均能保持较高的独立性，缺点在于缺乏相应的激励机制，创新性和竞争力较弱。

三位一体的模式（见图C）。由政府控制的国有体制多采用此种形式。以中国为例，广播电视长期延续着高度集中的管理体制。国家所有和事业单位决定了广播电视媒介被内化于行政体系当中。在主管部门上，采取双轨控制的模式，公共行政管理主要由各级广电厅（局）负责，而在大政方针、重大决策、宣传内容的控制以及核心人选的任命等方面，则更多体现党的意图，由各级宣传部门负责。在管理模式上，通过各种政策文件、会议精神，定期不定期的通气会、协调会，以及日常报道中上级的各种电话、传真等等庞杂的渠道进行直接控制，缺乏一套完整的法律法规制度，带有很强的随意性和零散性。而且，政府、管理机构、业务单位三位一体，缺乏相应的制衡和监督机制，容易造成更多地从政党利益、政府立场出发，各种宣传政策深受政治气候影响而频繁波动的弊端。虽然新闻改革已经历近30年的历程，然而上述计划经济时代的“一元多层的刚性控制”模式依旧残存，具体的表现就是控制的直接性、管理内容的无限性（从宏观到微观）、管理过程的内部化（其过程缺乏透明度）以及管理手段的非规则化（无法可依、以言代法）的政治控制模式。⁽⁶¹⁾

三种电视体制中政府、管理机构、业务单位之间的关系图⁽⁶²⁾

尽管上述前两者依然存在自身的体制弊端，但通过三者的比较至少说明，政府、管理机构和业务单位日趋分离是全球广播电视体制发展与革新的大趋势，也能为我们进行新的体制构建提供参照。我们认为，与上述经费供给分配机制相配套，能否将广播电视新闻的编辑权进一步从电台、电视台分离出来，归属于独立的监管部门，例如人民代表大会常委会之下。这样，既能确保新闻在执政党的宏观领导之下，又能使新闻保持政治上的相对独立性。但是，将新闻的编辑权归属于人大常委会之下，其合宪性和可行性如何？人大常委会其职权范围、机构设置和运行机制是否能真正完成对新闻的监管功能？

8.3.3.1　新闻监管的执行机构：人民代表大会下的常设委员会

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，向它报告工作，受它监督。这就从根本大法的角度确定了各级人大监督在我国监督制度中的核心地位。宪法同时规定，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会来行使人大权力和处理日常事务，具有包括监督权在内的全国人大授予的职权。人大常委会下设民族、法律、科教文卫等9个专门委员会。各专门委员会的职权就是负责对口领域议案的审议、调查、质询、听取报告，为代表大会及其常务委员会提供必要的事实基础、资料分析和具体的意见与建议。也就是说，在全国人大的职能中就具有监督媒介新闻部门日常运作的职权，在部门建制中也具备对口的机构——科教文卫委员会。

然而不可否认，在现实的政治生活中，人大监督所发挥的作用与人们的期望却有一段距离。有相当的学者普遍认为，我国目前实行的人民代表大会制度是承继巴黎公社、俄国十月革命后苏维埃政权组织形式“议行合一”体制的衣钵。所谓“议行合一”原则，是马克思和列宁在总结巴黎公社政权建设经验后提出的，认为“公社是一个实干而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”⁽⁶³⁾也就是说，不应当让人民代表机关仅仅成为立法机关，而应当由人民选举并监督的代表机关把“立法”（议）与“行政”（行）等全部国家权力统一掌管起来。因此很多学者认为，我国之所以无法形成像西方那样的权力制衡机制，问题症结就集中在“议行合一”上。

的确，现实的政治生活中党政不分，行政权力又过分膨胀，进而形成权力过于集中的现状。人大作为国家权力机关的全权地位和监督机制中的核心地位难以从一项宪法原则完全转变为一种制度实践。但仅从字面上将“议行合一”理解为代议机关与行政机关之间机构、人员、职权的“二合一”并不准确。“议行合一”的基本精神是在承认国家机构间职能分工的基础上，强调一切国家权力集中于代议机构之手。“‘议行合一’的基本含义在于强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关地位的最高性。”⁽⁶⁴⁾事实上，全国人民代表大会作为国家最高权力机构，其下设的常委会、国务院、最高法院、最高检察院之间，本身就存在相互制衡的可能，越来越多的学者也在探讨健全权力的横向分配与制约制度。

一方面，宪法规定全国人大常委会具有对“一府两院”进行限制和监督的职权；另一方面，与“一府两院”一样，全国人大常委会由全国人大产生，受全国人大监督，对全国人大负责。也就是说，全国人大常委会与“一府两院”的权力来源相同，拥有对等平行的法律地位。而且，我国宪法也明确规定，全国人大常委会的组成人员不得兼任“一府两院”的职务。这一规定为“一府两院”制约全国人大常委会提供了可能和回旋余地。“在肯定全国人民代表大会最高权力地位的前提下，构建全国人大常委会和国务院、最高人民法院、最高检察院的横向分权制约关系还是有道理的。”⁽⁶⁵⁾之所以造成上述种种弊端，主要原因在于这种分权制约关系还未建立起来。特别是人大常委会还没有有效地行使自己对行政机关、司法机关的监督制约权力，监督法也迟迟无法出台，从而导致监督处置权“虚置”、监督机构不健全、监督措施不得力、监督效果不理想等诸多问题普遍存在。

也就是说，按照宪法规定和人大现有的部门建制，完全可以完成对新闻部门的对口监管。当然，要让监管真正行之有效，改变以往人大监督只有表面文章，没有实效的弊端，关键是按照宪法的精神，彰显全国人民代表大会作为最高国家权力机关和监督主体的地位，厘定和廓清执政党与人民代表大会，人民代表大会及其常委会与“一府两院”之间的关系和各自职权范围，完善国家机关和各个权力主体彼此的制衡关系。

常设委员会是我国人大以及西方议会为适应国家管理事务复杂化和专门化的需要而发展起来的。西方议会常设委员会基本上是与政府的职能部门相对应设置的，每个委员会专门审议研究与之相对应的政府部门的各项议案，并对其执行情况进行全面的监督。与我国相比，西方议会常设委员会的特点在于：其一，部门的设置和分工相当细致。美国参众两院有常设委员会43个，小组委员会100多个，工作人员40000多人。日本国会常设委员会35个，工作人员4000多人。其二，委员的任职资格和遴选标准相当严格，普遍实行专职化。国外的议员基本上是专职的，许多国家均明令禁止某些职业的人士成为议员，如军人、警察、法官和行政机关公务员，若要参选必须辞去公职，以保持委员会的独立性。不仅如此，各国议会还提供充足的经费，保障各个议员建立自己的办公室和智囊团队，以便开展更为细致的工作。如美国每个众议员平均有20名以上的助手，参议员则更多。

与之相比，我国人大专门委员会还相当不完善。其一，全国人大现有的9个专门委员会虽然大致涵盖了各个方面，但仍有相当的机构缺漏和人力分配不均的现象，不仅难以全面深入细致地研究审议和决定国家所有重大事务，更谈不上对其相应的政府职能进行有效的法律监督。实际的情况是，各个专业领域的审议、调查、质询经常流于表面。以科教文卫委员会为例，涵盖科学、教育、文化、卫生如此庞大的领域，委员也区区只有35个。其二，委员普遍采取兼职。再以科教文卫委员会为例，其委员组成多为各个部门的第一、二把手，日常工作就异常繁忙，难以真正履行作为一个专门委员会委员的职责。更重要的是，委员自身就是本部门、本单位的行政领导，这样的身份构成决定了无法对本专业领域进行有效的监督。

有鉴于此，可否把全国人大科教文卫委员会中有关广播电视新闻的管理机构或办公室分离出来，在全国人大常委会之下另辟新的专门委员会——广播电视新闻委员会。这是一个集执行、监督和公众服务为一体的专门机构，下设三个分支机构：执行委员会、评议委员会和公共服务中心。

8.3.3.2　执行、监督和公共服务：各司其职的分支机构

执行委员会负责日常新闻的采集、制作与传输。机构组成由原有电台、电视台的新闻部门成建制划归此委员会，但节目经营权仍保留在相关媒体手里。各台分管新闻的副台长或部门主任组成编委会，负责新闻节目总体的运作、策划和协调工作，原则上最高编辑权归人大常委会，其他微观运作机制基本不变。

评议委员会是一个类似于西方新闻评议会的自律机构，通过制定和执行新闻职业标准、行为规则等自律公约，监督和规范广播电视新闻执行委员会下设各个新闻部门的传播行为，同时为公众提供一个便捷的投诉通道，在新闻机构、公众和政府间起到中介、协调的作用。

新闻自律是传媒界为了遏制极端自由主义理论所导致的放任自流、滥用新闻自由的危机，同时规避来自政府的更严格的法规手段干预媒介运作而采取的一种自我管理方式。正如社会责任论所指出，如果媒介不对“良知和公共道德”负责，那么自由将处于危险之中。虽然，新闻自律从一开始就是一种被动行为，但是“‘自律’这个词本身充满了道德价值的永恒与完美……是新闻业为自己在内在精神‘立法’。”⁽⁶⁶⁾美国著名专栏作家李普曼（Lippmann）和《纽约时报》总编辑莫茨（Merz）在一篇评论中写道：“界定并实施新闻从业标准的力量何在？主要还是专业自身……新闻工作人员内心深处的希望与畏惧，才是最大的新闻检查者与鼓吹者。”⁽⁶⁷⁾可见，以说服性、自觉性为特征的新闻自律与其他他律方式相比的优势在于，这种文化控制或道德控制一旦发挥作用，其效果往往更加深厚，它“为新闻业输入一种精神，成为新闻生存与发展的重要支点。”⁽⁶⁸⁾

新闻自律真正行之有效，要求新闻自律机构一方面必须建立行业权威地位，另一方面也不能缺失来自公众和政府的充分信任。英国报刊投诉委员会（Press Complaint Commission，以下简称为PCC）的实践被认为是全球媒介自律的典范。其成功之处大致可以归纳为三点。首先，定位纯粹，就是监督和规范新闻媒介的传播行为，避免重蹈以往新闻评议会角色扮演自相矛盾，左右摇摆，最终失去各方信任的覆辙。其次，从人员构成和经费供给上保障PCC的自主与独立，这是建立权威地位最重要的基石。最后，建立一套严格、明确的媒介行为规范和简单快捷的执行机制，在降低公众投诉门槛和成本的同时，也让被规制的媒介机构心服口服。借鉴西方近百年的新闻自律实践，我们对广播电视新闻评议委员会的机构设置和运行机制的构想如下：

在委员会职权上，制定并定期修改广播电视新闻相关的规章制度，对此可以参照《中国新闻工作者职业道德准则》，进行细化和完善；根据相关规章制度对广播电视新闻机构的日常运作进行监督；受理社会各方的投诉，在进行相关调查、听证后做出裁决；监督被投诉机构及个人执行裁决情况，并予以公示。

在委员会机构建制上，可以考虑以中华全国新闻工作者协会和中国广播电视协会牵头进行整合；委员构成上，退休的资深广播电视新闻编辑记者、（新闻、政治、经济、法律、公共管理等相关领域）高校专家、人大代表各占一定比重，同时兼顾性别和职业的平衡，原则上委员会主任由非新闻行业背景的委员担任；委员的任用采取专职化，每年人大会议召开时换选一定比例的委员，在保持评议工作延续性的基础上保持委员构成的更新性；在部门的设置上，分成综合办公室和各个监察小组，对各类新闻进行归口监督。

在运行机制上，在日常监督方面，监察小组如发现相关机构有违反规章制度者，提出口头警告，警告无效提交综合办公室，在定期举行的全体会议上进行裁决。受理公众投诉方面，可以借鉴PCC的做法，投诉人应先追求由新闻机构的编辑进行纠正。如果努力未果，可向综合办公室投诉，通过书信提供相关的书面证据即可。综合办公室将投诉分发到相关监察小组，监察小组在听取投诉人和相关新闻部门的意见和解释后，进行独立调研，在规定时间内形成书面材料提交综合办公室，同样在全体会议上进行裁决。一旦裁决相关新闻部门有错，委员会予以告诫，严重者公开谴责，出错的新闻部门有义务在规定的时段播发委员会公开声明。整个处理时间应该控制在规定的工作日内，并在处理过程中定时将进展告知投诉人。同时，处理过程的所有统计数据、裁决文件通过出版物或网站全部公开，年度和季度报告向人大常委会、各成员机构、市民咨询机构、公共图书馆报送。

公共服务中心是一个具有鲜明公益性和服务性的机构。其职能在于，其一，作为媒介素养教育机构，帮助公众发展一种认识和建设性使用媒介的能力，培养公众健康的媒介批判能力，并充分利用媒介资源参与社会公共事务；其二，在行政、法律管理和媒体自律之外，为公众提供另一个监督批评媒介的渠道；其三，作为促进公众、媒介、政府以及学术界就大众传播议题相互沟通的平台。

在机构组织上，除常设机构外，可以采取较为松散的组织方式，对各种相关的非政府组织、学术团体等等，或整合纳入体系，或为其提供资助。在运作方式上，可以采取杂志、广播电视节目、网络，以及各种定期不定期的会议、讲座、培训班、联谊会等面对面的方式进行。

在这方面，可供参照的是美国全国性媒介监督组织Fairness＆Accuracy In Reporting（简称FAIR）和加拿大全国媒介监督组织Media Watch。这两个机构不仅主动对主流媒体在报道运作中的偏差提出质疑，而且鼓励民众成为媒介行动者（Media Activists），共同进行对媒介偏误的讨伐。为此，它们通过杂志、广播节目、网站，以及面对面的研究讲习会等形式，教导公众相关的媒介批判角度和监督方法，同时在网上建立系统化的媒介议题监督的资料库，发起对媒介相关议题的讨论，以期通过这种方式“提升民众的媒介素养，以达到全民共同监督媒介的理想”⁽⁶⁹⁾。这两个机构同时扮演着一个很重要的桥梁角色，为公众、媒介、政府和学术界各方进行充分沟通和对话构建公共平台。

在中国也有同样的努力。在中国儿童表达中心（www.chinace.org）网站上，专门开设了“媒介课堂”，“通过网络这一青少年经常使用的媒体向他们开设一种使我们获得对大众媒介具有批判能力的新课程”。该栏目下设新闻、广告、电视、网络四个子栏目，分别就各自领域的基本知识做了讲解，并对如何正确认识和利用这些媒介做出了生动的解答，旨在“让每一个准备通过新闻来了解世界的青少年和儿童，每一个热爱新闻并准备从事新闻职业的青少年和儿童，都能够正确认识新闻，使用媒介。”⁽⁷⁰⁾类似的尝试还有创办于2004年的中国大陆第一个媒介素养专业网站（www.medialiterary.org.cn），提供媒介素养研究、调查、实践、动态等等相关的资料和服务。

本章最后必须强调的是，对于以上广播电视新的体制构造设想，是立足于当下广播电视媒介体制单一、数量有限，以及媒体的创办权没有自由放开的现实基础之上。因为，一旦媒体的创办权彻底放开，广电媒体的出资人身份不一，数量繁多，此时必然在公共经费的供给上重新斟酌、设计，所以以上我们提出的体制构想，是针对我国新闻媒体创办权未做重大改变时的阶段性解决办法。

【注释】

(1)刘建明：《第四权力说的历史滑落》，http://academic.mediachina.net/academic_zjlt_lw_view.jsp？id＝5143＆peple＝42。

(2)［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年1月第1版。

(3)［加］马克·莱伯伊：《世界公共服务广播的形势：俯瞰与分析》，《新闻与传播研究》1997年第2期。

(4)［加］马克·莱伯伊：《世界公共服务广播的形势：俯瞰与分析》，《新闻与传播研究》1997年第2期。

(5)［英］J·哈里森L·M·伍兹：《定义欧洲公共广播》，《新闻大学》2003年冬季号。

(6)郭镇之：《欧洲公共广播电视的历史遗产及当代解释》，《国际新闻界》1998年第5期。

(7)Le Carnaval des images.La fiction bresilienne，par Armand et Michele Mattelart，Paris INA/La documentation francaise，1987，p.109.转引自陈卫星《法国电视体制的市场化转型》，《全球化背景下的广播电视》，北京广播学院出版社2001年8月版。

(8)在加拿大的民族构成中，法裔与英裔占最大比重。在加拿大历史上，英裔与法裔加拿大之间的摩擦时有发生。1963年，加拿大政府试图通过实施“二元文化主义”政策来协调两者的关系。不料此举不仅未能解决上述问题，而且又引发其他非法非英族裔的不满，因为“二元文化主义”政策暗示，其他族裔为“二等公民”。在此背景下，加拿大政府被迫在1971年将“二元主义文化”政策调整为“多元主义文化”政策。

(9)参见石丹：《加拿大广播电视体制研究》，广电总局《各国广播电视体制研究》子项目，2006。

(10)赵曙光：《媒介经济学案例分析》，华夏出版社2004年1月第1版。

(11)郭镇之：《欧洲公共广播电视的历史遗产及当代解释》，《国际新闻界》1998年第5期。

(12)郑涵：《当代西方广播电视体制商业模式研究》，《上海大学学报》2002年第4期。

(13)吕岩梅：《默多克数字天空的扩张及其问题》，《新闻大学》2004年秋季号。

(14)洪浚浩、劳伦斯·舍里克：《BBC与BskyB之战》，《新闻大学》2003年冬季号。

(15)［加］马克·莱伯伊：《世界公共服务广播的形势：俯瞰与分析》，《新闻与传播研究》1997年第2期。

(16)Communication Act of 1934，http://www.fcc.gov/Reports/1934new.pdf.。

(17)夏倩芳：《公共利益界定与广播电视规制》，《新闻与传播研究》2005年第1期。

(18)［美］阿兰·G·格鲁奇：《比较经济制度》，徐节文等译，中国社会科学出版社1983年版，第91页。

(19)［美］迈克尔·埃默里、埃德温·埃默里、南希·L·罗伯茨：《美国新闻史》，展江译，中国人民大学出版社2004年4月第1版，第632页。

(20)王海：《反垄断背景下寡头传媒与FCC的博弈》，《国际新闻界》2003年第5期。

(21)苗棣、李黎丹：《美国电视约束机制》，《现代传播》2004年第4期。

(22)孙亚菲：《〈新闻周刊〉事件谁惹了祸？》，《南方周末》2005年5月26日。

(23)夏倩芳：《公共利益界定与广播电视规制》，《新闻与传播研究》2005年第1期。

(24)［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第349页。

(25)许杰：《教育分权：公共教育体制范式的转变》，《教育研究》2004年第2期。

(26)许杰：《教育分权：公共教育体制范式的转变》，《教育研究》2004年第2期。

(27)［英］亚当·斯密：《国富论（上卷）》，商务印书馆1972年版，第14页。

(28)［英］亚当·斯密：《国富论（上卷）》，商务印书馆1972年版，第25页。

(29)参见《马克思恩格斯选集》第2卷第439页、第4卷第246页；《马克思恩格斯全集》第1卷第82页。

(30)沈湘平：《理性范式、人的发展阶段与“理性经济人”假设》，《社会科学》2000年第2期。

(31)潘忠党：《“补偿网络”：作为传播社会学研究的概念》，《国际新闻界》1997年第3期。

(32)潘忠党：《新闻改革与新闻体制的改造》，《新闻与传播研究》1997年第3期。

(33)潘忠党：《新闻改革与新闻体制的改造》，《新闻与传播研究》1997年第3期。

(34)李良荣、沈莉：《试论当前我国新闻事业的双重性》，《新闻大学》1995年夏季号。

(35)［美］朱迪·波伦鲍姆：《中国新闻事业之透析》，《新闻与传播研究》1996年第1期。

(36)时统宇：《中国电视世纪悖论：人文精神与世俗精神的碰撞和紧张》，《新闻传播学前沿2004》，中国传媒大学出版社2005年版，第197页。

(37)徐光春：《在全国广播影视局长座谈会上的讲话（2003年7月24日）》，http://www.chinasarft.gv.cn/manage/publishfile/10/787.html。

(38)张亮，北京电视台新闻中心主任，2004年10月21日在北京电视台新闻中心接受课题组访谈。

(39)唐宁，南京电视台新闻中心主任，2005年1月19日在南京电视台新闻中心接受课题组访谈。

(40)［美］朱迪·波伦鲍姆：《中国新闻事业之透视》，《新闻与传播研究》，第46页。

(41)吴霄峰，上海东视新闻娱乐频道主编助理，2004年11月12日在上海东视娱乐频道接受课题组访谈。

(42)凌燕：《可见与不可见——90年代以来电视文化的政治经济学研究》，北京师范大学博士论文，2001年，第10页。

(43)［美］林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治、经济制度》，上海三联书店1994年版，第43页。

(44)钱蔚：《政治、市场与电视制度》，河南人民出版社2002年6月第1版，第171页。

(45)沈湘平：《理性范式、人的发展阶段与“理性经济人”假设》，《社会科学》2000年第2期。

(46)胡正荣：《媒介寻租、产业整合与媒介资本化过程——对我国媒介制度变迁的研究》，http://www.people.com.cn/BIG5/14677/22100/32914/36383/2701716.html。

(47)胡乐明：《“理性经济人”：意阈与批判》，《山东财政学院学报》2002年第3期。

(48)朱羽君、高传智主编：《进退之间——中国电视新闻从业人员心态录》，中国传媒大学出版社2005年8月第1版，第1页。

(49)李良荣：《当前中国新闻改革的基本特点》，《现代传播》2004年第5期。

(50)来自2004－2005年课题组对北京、上海、南京、广东、甘肃等地从业者的访谈。

(51)这一观点还可以细化为：多种声音、一个方向；扩大报道面；建立意见市场；发展社会主义新闻自由。代表学者为甘惜分、孙旭培等。引自孙旭培《当代中国新闻改革》，人民出版社2004年4月第1版，下同。

(52)这一观点还可以细化为：多层次报业结构、多层次领导与管理、结构多元化、办新型报纸。代表学者为童兵、喻国明、孙旭培、李良荣等。

(53)孙旭培：《新闻改革之管见》，《新闻学会通讯》1984年第9期。

(54)孙旭培：《新闻体制改革略议》，《北京广播学院学报》1988年第6期。

(55)李良荣、沈莉：《试论当前我国新闻事业的双重性》，《新闻大学》1995年夏季号。

(56)李良荣：《论中国新闻媒体的双轨制》，《现代传播》2003年第4期，第2页。

(57)李良荣：《中国传媒业的性质定位和制度创新》，《南方电视学刊》2004年第2期。

(58)吴霄峰，上海东视娱乐频道主编助理，2004年11月12日在上海东视娱乐频道接受课题组访谈。

(59)吴霄峰，上海东视娱乐频道主编助理，2004年11月12日在上海东视娱乐频道接受课题组访谈。

(60)当然这并非说深度报道就不存在收视市场，课题组在调研中也发现，少数像《新闻调查》这样的栏目收视率并不逊色于同时段的其他节目，广告收益也相当可观。

(61)喻国明：《中国新闻事业透视》，河南人民出版社1993年版，第98－100页。

(62)林琳：《冲突、协调与发展——西方广播电视体制及其管理》，复旦大学博士论文，1998年，第57页。

(63)马克思《法兰西内战》，《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第55页。

(64)龙太江：《关于“议行合一”几个问题的辨析》，《云南行政学院学报》2000年第5期。

(65)张惠敏、李申：《健全有中国特色的横向分权制约制度》，《当代世界社会主义问题》2004年第4期，第26页。

(66)王怡红：《越过迷误：追寻新闻自律的价值意义》，《新闻与传播研究》1994年第4期。

(67)刘建明：《当代新闻学原理》，清华大学出版社2003年版，第395页。

(68)［美］舒德森：《探索新闻：新闻报业社会史》，何颖怡译，远流出版公司1993年版，第155页。

(69)肖苹：《介绍国外媒体监督组织FAIR和Media Watch》，《新闻学研究》总第60期。

(70)www.chinace.org。