北极地区的社会经济转型

北极地区指北极圈(北纬66°33′)以北地区,冬季漫长、黑暗而寒冷,即便在最温暖的月份,平均气温也在10°C以下。北极地区除了寸草不生的永冻土层之外,就是冰雪覆盖的一片汪洋。由于全球气候变暖的影响,北极的海洋冰面已有一定程度的缩减。居住在极地区域的土著或原住民早已适应当地的极端气候条件,他们分布稀疏,人口平均密度低。20世纪的最后30多年里,由于出生率上升,此外涌入许多以开发自然资源为目的商业移民,拉动了该地区的人口增长率,但北极地区的人均寿命仍然低于周边地区。20世纪90年代,北极地区的净迁出人口超过了人口自然增长,导致人口数量下降。

北极地区的环境极为脆弱,但对全球气候系统至关重要。世界其他地区排放的有机污染物在该地区不断积聚,影响了土著居民的传统食物供应链,对其健康造成了严重危害。此外,当地的资源开采等活动也导致了其他污染。臭氧层被破坏,造成紫外线辐射增加。鉴于极地对全球气候的重要作用,日益加剧的气候变化和全球变暖现象使北极地区自身和全球其他区域面临着巨大的挑战。《2004年北极气候影响评估》中列出了一些主要的气候变化现象,如降雨增加、河流水位上涨、冰雪面积缩小、永冻土层融化、河湖冰面变小、冰川融化、格陵兰岛冰层融化、夏季海冰线后退、海平面上升、海洋盐度变化等。以上变化不仅影响自然环境系统,而且导致狩猎文化消亡、食品安全度降低、人类健康面临危机以及北部淡水渔业不景气等重大社会问题。

极地周边人口除了已在此生活上千年的土著人口之外,还有二战后陆续移民到此的非土著人口。新移民主要担任行政管理、教师、医疗保健人员、建筑工人和生产人员等职位,大部分人的收入和生活水平较高,与当地人相比更有优越感。这两大群体在人口统计学特征和生活方式上大相径庭。^[3]总体而言,土著人口的自然增长率很高,例如加拿大因纽特人的人口自然增长率是全国平均水平的一倍多。但是由于移民不断增加,因此,虽然土著居民在某些地区仍占主导地位,但在北极地区的永久居民中已属少数民族。^[4]俄罗斯北部的人口迁入量最多,某些地区土著人口与外来人口的比率已由10∶1变为1∶10。而在格陵兰岛,丹麦人的数量在1950年至1975年间增长了9倍。更有甚者,在过去几十年中,越来越多的土著人口迁出家园,导致土著人口的少数化倾向愈加严重。约有7000名格陵兰岛土著居民(相当于格陵兰岛总人口的15%)迁往丹麦各地,其中三分之二为女性。

北极三分之二的人口集中在5000人以上的城市中,这个比例在各地有所不同,反映了各个国家和地区定居模式的不同(俄罗斯的城市化率达到80%,而格陵兰岛的城市化率则低于33%)。冰岛有超过60%的居民(18万人)居住在大雷克雅未克(Greater ReykjaVik)地区,另有5%居住在第二大定居点阿库雷里(Akureyri)地区。而另一方面,加拿大有相当一部分人口居住在小型或微型社区。这种差异是由不同的、但同样不可逆转的城市化、移民和集中定居的进程所导致的。

北极地区通过经济转型,不仅增加了居民收入,同时也消除了绝对贫困(但相对贫困依然存在)。贫困人口的减少得益于两组政策:一是转移支付政策,主要帮助居民提高家庭收入,并为公共服务机构和基础设施提供资助;二是地区发展政策,重点是消除发展过程中存在的国内地区性差异和收入差异(见第八部分)。

图1 北极地区土著人口比例(信息来源:北极理事会,2004年)

注:Non-indigenous population非土著人口
Indigenous population土著人口
Total population总人口
USA(Alaska)美国(阿拉斯加)
Canada加拿大
Russia俄罗斯
Greenland格陵兰
Norway挪威
Iceland冰岛
Finland芬兰
Sweden瑞典
Faroe Islands法罗群岛
Arctic circle北极圈
AHDR Arctic Boundary《北极人类发展报告》北极边界
Arcticmap byW.K.Dallmam,Norwegian Polr Institute:北极地图,制图:W.K.Dallmam,挪威北极研究所

此类政策及多种其他机制共同造就了当今北极地区的经济和生活现状,主要涉及两类内容:一类是为公共服务机构及科研和军事机构提供的转移支付或国家专项拨款,在有些地区,此类经济行为已经占到了各种经济行为总量的三分之二至四分之三^[5];另一类则是资本集中型的资源开采和以家庭为单位的商业捕鱼活动(传统狩猎、捕鱼和牲畜养殖活动)。通常,这两种经济行为占经济总量的比重为14%至22%(但需指出的是,GDP统计一般不涵盖传统狩猎和捕鱼活动)。第二产业在格陵兰岛、芬兰北部占据重要地位,经济比重接近30%,而在冰岛则为20%(见图2)。

北极地区的经济主要依赖于大型企业进行的大规模资本密集型自然资源开采活动。开采重点最早为鱼、鲸、动物皮毛,之后改为金属矿藏(镍、铅、锌)、贵金属、宝石、准宝石、石油和天然气(北美普拉德霍湾【Prudhoe Bay】油田、西伯利亚西北部天然气田、巴伦支海【Barents Sea】潜在的油气资源)等各种大量其他资源。由于自然资源的市场价格波动频繁,因此这些资源开采活动有时会为当地带来创收,有时则会造成租金及收益的外流。这使极地经济在缺乏多样化的情况下变得尤为脆弱。此外,环境和动物保护组织为保护野生动物所开展的各类活动也会对开采收益的高低产生重大影响。而上述资本密集型经济行为的分布不均匀也是导致各地生活水平巨大差异的一大原因(见图3)。

除此之外,开采金矿和镍矿等所产生的有毒排放物通常会污染环境。这不仅会对人口密集区和以传统资源开采为主的地区的居民健康带来不利影响,同时也降低了传统产业的产能。为了解决这些问题并增加当地财富和收入,极地地区的相关政府部门开展了环境和社会影响评估,并努力贯彻惠益分享制度。

渔业几乎是北极地区所有沿海地区和岛屿的支柱产业,其组织方式有多种类型。工业化捕鱼业使用的是渔业加工船,有时会从其他地区输入资本和劳工,有些类似大规模的资源开采产业。北极地区的部分地方政府及企业主拥有自己的捕鱼加工船。有些私人船主也有自己的小型船队,有时会雇佣家庭成员,他们也成为增加当地收入、提高就业率的重要来源。捕鱼业的发展首先取决于政府是否针对下游加工和销售产业出台了扶持政策,其次要看是否有相应的鱼类保护等管理规定。渔业、农业和畜牧业依然是私人家庭和社区的主要经济支柱。如今,这些经济活动的市场化程度很高,被视为居民获得收入和食物的重要来源。有时,此类创收和基本生存活动也会创造一些就业岗位和福利。开展此类活动的社区也能在管理和保护自然资源以及吸引游客方面发挥重要作用。

图2 2001年北极地区经济体国内生产总值产业结构,根据美元购买力标准计算
(来源:北极理事会,2004年)

注:Primary:第一产业
Secondary:第二产业
Tertiary:第三产业
Non-specified:非特定产业
Alaska:阿拉斯加
Northern Canada:加拿大北部
Northern Russian Federation:俄罗斯联邦北部
Greenland:格陵兰岛
Northern Norway:挪威北部
Northern Finland:芬兰北部
Iceland:冰岛
Faroe Island:法罗群岛
Northern Sweden:瑞典北部
Arctic circle:北极圈
AHDR Arctic Boundary《北极人类发展报告》北极边界
Source:Arctic map by W.K.Dallmam,Norwegian Polr Institute:
信息来源:北极地图,制图:W.K.Dallmam,挪威北极研究所

图3 2001年北极地区人均国民生产总值(来源:北极理事会,2004年)

Per Capital Gross Product.Circumpolar Arctic,regions and countries,2001
2001年环极地区和国家的人均生产总值
SUS-PPP(per capital):可持续购买力(人均)
Circumpolar:环极
Alaska:阿拉斯加
Faroe Islands:法罗群岛
Greenland:格陵兰岛
Iceland:冰岛
Northern Canada:加拿大北部
Northan Finland:芬兰北部
Northan Norway:挪威北部
Northan Sweden:瑞典北部
Northan Russian Federation:俄罗斯联邦北部

该区域的制造业一直没有得到发展,在有些地区是逐渐消亡,而在有些地区则是从未起步。冰岛和格陵兰岛虽有制造业,但只是基础的鱼类加工,缺乏产业多样性。令人瞩目的是,芬兰北部奥卢周边地区的电子行业欣欣向荣,提供了5000多个工作岗位,其中包括诺基亚公司的3000个工作岗位。

服务行业是第二大就业领域,其发展的主要驱动力是国家对地方政府、公共服务机构和私人家庭提供的大量转移支付款。例如,丹麦政府替格陵兰岛自治政府支付其年度预算的一半左右,而加拿大政府则承担了纽纳武特地方政府85%的运营费用(见下文)。公共服务产业占到了阿拉斯加国内生产总值的20%至25%,占加拿大北极地区的40%。公共服务产业为教育、医疗和管理领域提供了就业机会。此外,商品和服务的消费水平在很大程度上也取决于政府向个人、家庭、地方政府及公共服务机构划拨的转移支付款。不过,服务业也为零售业(占零售业工作岗位的12%～25%)、运输业、旅游业(参加生态游的游客数量与日俱增)提供了就业岗位。通讯网络、运输基础设施、商业服务、个人服务以及公共服务等领域都达到了很高的水平。

不过在服务业中,公共行政管理领域所创造的财富和就业岗位数量最多。该领域的发展及相应的支付转移增长至少可以追溯至二战时期。当时在阿拉斯加、加拿大北部和格陵兰岛等地区,各国政府相继出台了相关政策,将因纽特人迁往永久定居点。政府出面建立定居点,并负担其运营费用,一方面将其视为战时军事活动的一个环节,另一方面也考虑到,由于20世纪30年代皮毛贸易的衰落,造成因纽特人陷入贫困和资料匮乏的困境。皮毛价格下降对因纽特人的经济造成了灾难性的打击,原因是皮毛交易收入的减少意味着购买枪弹的资金减少,枪弹不足又会影响捕捞数量,从而形成恶性循环。冷战加强了各国政府通过设立定居点捍卫国土的决心。同时,福利型国家的发展也推动了公共服务业的发展,公共管理工作规模不断扩大。20世纪70年代的石油危机促使北美各国对北极地区的能源资源虎视眈眈,但政府的开发意图却遭到了土著居民的反对。此类矛盾最终导致许多土著群体建立了自己的政治决策机构,其中最早的土著自决机构于1971年在阿拉斯加成立。1979年,挪威在兴建水电站的问题上也引发了很大的争议,当地土著人口最终也成立了自己的决策机构(见第四部分)。

由于政府在医疗和教育领域采取了干预措施,北极地区的居民生活条件得到了改善。其中在医疗领域取得了以下成就:消灭了肺结核病(在阿拉斯加和加拿大北极大部地区);建立了产前和产后保健体系,母婴预期寿命延长;针对离群索居的族群开展遗传学研究,为其制定疾病预防及康复计划(冰岛);每个社区都配备一名受过专业培训的医务人员,为居民提供基本医疗服务,而近十年来,大量此类医务人员利用计算机远程医疗体系及诊断工具接受了培训,并为患者提供医疗专家的远程咨询服务。在斯堪的纳维亚地区,有关机构为驯鹿牧民群体配备了移动远程医疗设备。除医疗项目外,食品供应的日益充足和规范、水质及住房条件的改善提高了当地居民的健康水平。政府采取了一系列措施解决卫生、污水和垃圾处理问题。但是,仍有许多问题由于自然环境的特性以及地方政府缺乏资金和人员而无法解决。虽然取得了上述进步,但土著人口的预期寿命仍低于各自国家的平均水平:格陵兰岛的人口平均寿命比丹麦少10年;加拿大因纽特人的平均寿命比该国其他民族的人口平均寿命少12年。在本章后面详细讨论加拿大因纽特人地位的部分中,我们还会看到这些进步也带来了新的难题(第五、六部分)。

政府在教育领域采取的干预措施逐步打破了学校招生能力和就学距离方面存在的障碍,让更多的人有机会接受教育。某些地区仍存在语言和文化上的障碍,但绝大多数学龄儿童仍有机会接受中小学教育。过去,许多学生不得不背井离乡去求学(如今仍有学生远赴外地接受高等教育),但现在大多数社区都建立了学校。下文将结合加拿大的土著居民政策,探讨土著人口的教育问题,尤其是课程设置和语言教学(见第五、六部分)。