企业的环境法律责任

1.企业的法定义务

企业的法定义务与企业的法律责任息息相关。 法律条文规定义务, 一般以两种行为模式出现。 一种模式是应当干什么, 也就是 “应为”, 应该做出某种行为, 比如应当达标排污、 应当清洁生产; 另一种模式是禁止做什么, 或者是不得做出某种行为, 也就是 “不得为”, 比如不得违法排污、 不得未批先建。 这些都是法律规定的义务, 即法定义务, 必须履行。 “应为” 而没有 “为” 的, “不得为” 而 “为” 的, 即法定义务没有履行, 则要承担相应的法律责任。

环境责任是指根据人在环境中所处地位在对环境整体维护中应承担的责任。环境责任原则应包括以下这些内容: (1) 污染者付费。 污染者付费是指对环境造成污染的单位或个人必须按照法律的规定, 采取有效措施对污染源和被污染的环境进行治理, 并赔偿或补偿因此造成的损失。 (2) 开发者保护。 开发者保护是指对环境将进行开发利用的单位或个人, 有责任对环境资源进行保护、 恢复和整治。 (3) 利用者补偿。 利用者补偿也称谁利用谁补偿, 是指开发利用环境资源的单位或个人应当按照国家的有关规定承担经济补偿责任。 (4) 破坏者恢复。破坏者恢复也称谁破坏谁恢复, 是指造成生态环境和自然环境破坏的单位和个人必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。 这些基本的环境原则也可以看作是企业的法定义务。

企业的环境责任具体包括如下几个方面。

应该在产品的设计、 材料选购、 工艺制造、 成品出厂等所有活动和过程中,严格按国家标准, 注重减少污染和保护环境。 对于废气、 废水、 废物进行治理,努力降低直至消除污染物, 与周边自然环境及当地民众和谐相处。 对自己的建设项目进行严格的环境评估, 逐步淘汰一批落后的生产工艺, 采用清洁生产、 少废无废工艺, 加强绿色科技产品的开发, 积极采用先进的生产技术和管理技术, 进行环保生产, 实施环保管理。 科学、 合理地利用自然资源, 提高自然资源的回收利用率。 建立资源节约型社会发展机制, 实行集约化经营战略, 依靠技术进步实现产品的最大增值。 在节约资源的同时, 加强废物的综合循环利用, 实现废弃物资源化, 注重研发无害于环境和人体健康的产品。 在产品有可能对环境造成损害的时候, 积极采取预防和补救措施。

企业必须履行的环境义务。 在2015年新 《环境保护法》 中, 对于企业义务的规定, 增加了企业应当清洁生产、 按照排污许可证排污、 公开排污信息、 建立环境保护责任制度和安装使用监测设备等具体规定。 这些内容, 有的在单行法或者部门规章里已有规定, 新 《环境保护法》 吸纳了其他法律、 法规、 规章以及文件的有关规定, 进行了统一规范。 具体来说, 关于企业的法定义务, 主要有四个方面。 一是清洁生产的义务, 包括应当优先使用清洁能源, 采用资源利用率高、 污染物排放量少的工艺、 设备, 不得生产、 使用国家明令禁止生产、 使用的农药, 不得将不符合标准的污染物施入农田等。 二是减排、 合法排污义务, 包括应当防止污染和危害, 不得通过暗管等逃避监管的方式违法排污, 应当按照排污许可证排污和不得超标、 超总量排放污染物等。 三是环境管理义务, 包括应当建立环境保护责任制度, 应当安装使用监测设备, 应当制定突发环境事件预案等。四是接受监管、 监督的义务, 包括不得未批先建、 应当接受现场检查, 应当公开排污信息等。

2.企业承担的法律责任

法律作为一种行为规范, 其重要特征之一就是具有国家的强制性。 这种强制性集中表现在对违反环境法的行为人追究法律责任, 也就是由有关国家机关依法对违反环境法者, 根据其违法行为的性质、 危害后果和主观因素的不同, 分别给予不同的法律制裁。 法律责任是指因违反了法定义务或契约义务, 或不当行使法律权利、 权力所产生的, 由行为人承担的不利后果。 在我国, 根据性质不同, 企业承担的否定性法律责任可以分为民事法律责任与行政法律责任。

第一, 企业承担环境民事责任。 企业承担环境民事责任从构成要件、 归责原则、 承担方式几个方面来阐释。

环境民事责任是指, 当造成污染损害时, 需要主要承担排除危害、 恢复原状和赔偿损失等责任。 传统的民事责任构成包括四个要件: 主观上有过错; 行为上有违法行为; 有损害结果; 违法行为与损害后果之间具有因果关系。 但是环境民事责任, 在其构成要件具有特殊性, 即主观上的过错和行为的违法性不是环境民事责任的必然构成要件, 而更加强调致害行为、 损害后果、 行为和结果之间的因果关系。

环境民事责任的前提是侵害事实的发生。 在对因环境破坏和环境污染而损害他人权益的现象, 有诸如 “环境损害” “环境侵害” “环境侵权” 等不同的表述,这里 “环境侵权” 的用法更为妥当。 所谓环境侵权是指因生产活动或其他人为原因, 造成环境污染和其他公害, 并给他人的财产、 人身权益造成损害或损害危险的法律事实。[1]

探讨环境侵权, 必须有明确的是环境侵权的归责原则。 侵权责任的归责原则是指以何种根据确认和追究侵权行为人的民事责任, 它所解决的是侵权的民事责任之基础问题。 《民法通则》 第106条第3款规定: “没有过错, 但法律规定应当承担民事责任的, 应承担民事责任。” 关于环境侵权责任的归责原则, 当代世界各国 (包括我国) 环境保护立法和侵权行为法的基本趋势是无过错原则, 有关国际条约也采用无过错原则。 无过错责任原则是指加害人对损害的发生无论是否有过错, 均应承担赔偿责任。 相应的, 环境民事侵权的无过错责任即是指行为人的环境污染行为给他人造成了损害, 除法定的免责情况外, 不论其主观上有无过错, 均应对损害结果负责。 我国 《侵权责任法》 中第65条规定: “因污染环境造成损害的, 污染者应当承担侵权责任。” 之所以这样规定, 理由如下, 第一,造成环境损害的大多是现代企业, 其所从事的生产活动本身具有高度危险性。 也就是说, 企业即使没有过错, 也会给他人造成巨大的财产或人身损害。 如果坚持过错责任原则, 就无法对无辜的受害人进行救济, 这对于维护人民的生命财产安全, 保护生态环境和生活环境是十分不利的。 第二, 由于环境案件十分复杂, 要证明加害人主观上有过错是十分困难的。 如果坚持过错责任原则, 要求受害人提出加害人是否有过错的证据, 就必然使受害人陷入不利的境地, 在举证成本与获胜机会作价值权衡时, 如果受害人另有退路-如获得社会救助可供选择的话, 往往会选择后者而使侵权行为人免责。 这对于保护受害人的合法权益、 维护社会利益都是非常不利的, 同时也会放纵污染环境的行为, 造成更大的损害。 第三, 在环境损害中实行无过错责任也是公平合理民法思想的要求。 在环境损害案件中,排污者大多是经营性的获利企业, 它们既然由此而获利, 就应当为其获利过程中所造成的损害承担责任。 环境侵权无过错责任归责原则的确立在很大程度上完善了侵权责任理论。 无过错原则在法律规定的条件下予以免责。

环境民事侵权行为承担民事责任的方式依照 《民法通则》 规定, (一) 停止侵害; (二) 排除妨碍; (三) 消除危险; (四) 返还财产; (五) 恢复原状;(六) 修理、 重作、 更换; (七) 赔偿损失; (八) 支付违约金; (九) 消除影响、 恢复名誉; (十) 赔礼道歉。[2]以上承担民事责任的方式, 可以单独适用,也可以合并适用。 环境侵权行为是一种新型的侵权行为, 其侵害的客体通常是相当地域内不特定多数人的多种法益, 侵害的既有财产权, 也有生命权、 健康权。既可以表现为造成损害事实, 也可以表现为尚未造成损害事实。 这就决定了对于环境侵权行, 其承担民事责任的形式也就多样化。2016年4月以来, 多家媒体报道了江苏省 “常州外国语学校事件”。 自2015年年底, 江苏常州外国语学校的学生不断出现不良反应和疾病, 先后有近500名学生被检测出皮炎、 湿疹、 支气管炎、 血液指标异常、 白细胞减少等异常症状, 个别学生被查出淋巴癌、 白血病等恶性疾病。 事件发生后, 学生家长怀疑罪魁祸首是学校旁边的化工厂旧址。 根据环境检测结果显示: 该地块地下水和土壤中的氯苯浓度分别超标达94799倍和78899倍, 四氯化碳浓度超标达到22699倍。[3]常州外国语学校事件发生后, 环保部、 江苏省政府联合成立环保调查组, 国家卫生计生委、 江苏省卫生计生委联合成立医疗卫生专家组, 在常州迅速展开全面调查。 教育部也派出督导组赴常州开展专项督导。4月25日, 常州委市政府对外发布, 要彻查常外事件中存在的违法违规行为, 对责任不落实、 监管不到位、 处置不得力、 失职渎职的, 依法依规严肃问责、 严肃处理。 目前, 就发现的问题, 已对相关责任人进行立案调查。其实与我国常州毒地事件如出一辙的是, 早在几十年前, 美国就有类似的案例。

案例: 一部法案——CERCLA的由来

美国的 《综合环境反应、 赔偿及责任法》[4]因其中的环保超级基金而闻名,所以又被称为 《超级基金法》。 该法于1980年12月11上美国国会通过;1986年通过补充法案, 扩展了环境法中知情权的内容; 1996年通过修订案, 对相关责任方进行了例外规定。 该是美国为解决危险物质泄漏的治理及其费用负担而制定的法律。

促成 《超级基金法》 出台的是美国半个多世纪前的 “拉夫运河事件”。 拉夫运河距离尼加拉河上游的尼加拉大瀑布5英里处, 运河长3000英尺, 宽60英尺,1892年一位叫威廉·拉夫 (William T郾Love) 的人试图连接尼加拉河上游和下游而修建了该运河。 后来拉夫先生因为资金问题而中断了运河的修建。 于是,这条废弃的运河被当地政府公开拍卖。1942年被美国胡克公司买下用作填埋场,而早在1920年开始, 直到1953年, 它一直被充当一个化学废物填埋场。 胡克化学公司是这个垃圾场的主要倾倒者。 这个垃圾填埋场大概填埋了200种化学废物, 包括美国明令禁止使用的杀虫剂、 DDT杀虫剂, 复合溶剂、 电路板和重金属。

20世纪50年代开始, 尼亚加拉地区的人口开始迅速的增长。 原来的土地面积已经不能满足此时众多人口发展的需要。 当地的教育董事会向胡克化学公司购买拉夫运河这块垃圾填埋区。 开始胡克公司拒绝出售这块土地, 并且带领教育董事会的成员到填埋区现场做土壤取样, 证明这块土地已经被化学废物污染。 然而, 教育董事会仍然坚持要买这块土地用于修建学校。 最终胡克公司将这块土地以1美元的价格卖给当地的教育董事会, 并附上一份17行的警告说明。 他们希望以这样一种手段来规避将来可能承担的法律责任。 教育董事会当时并没有意识到胡克化学公司倾倒的化学物质潜在的危险。1954年在运河附近建了一座小学。20世纪50年代, 房地产在运河周围得到开发。 到1978年, 这里大约有800套单亲家庭住房和240套低工薪族公寓, 以及在填埋场附近的第99街学校上学的410多个孩子。

洛伊斯·吉布斯 (Lois Marie Gibbs) 的女士住在拉夫运河附近, 她是两个孩子的母亲, 她5岁大的儿子麦可在第99街上幼儿园, 患有肝病、 癫痫、 哮喘和免疫系统紊乱症。 吉布斯不明白为什么儿子会患上这么多奇怪的病症。1978年的一天, 她偶然从报纸上得知, 拉夫运河小区曾经是一个堆满化学废物的大垃圾场。 她开始怀疑儿子的病是不是由这些化学废物导致的。 随后, 她要求学校为麦可转学到一所公立学校, 但校方拒绝了这个要求。 在得不到学校董事会、 市和州代表的帮助后, 吉布斯开始一家一户敲门走访, 请求关闭第99街学校。 很快吉布斯意识到, 整个社区的家庭都有着类似的不幸遭遇, 患癌、 流产、 死胎、 婴儿畸形、 生育缺陷、 泌尿系统疾病。 居民逐渐意识到这个严重问题的存在。 事实的揭露令小区居民震惊不已。 他们走上大街游行示威, 要求政府进行更加详细的调查, 并做出合理的解释, 采取相应的措施。

在媒体的关注和居民的质问下, 纽约州卫生部采取行动着手进行环境检测,对239户家庭的空气进行了检测, 同时对最靠近运河的庭院的土壤进行了检测,发现了具有危险性的化学物质的存在。1978年4月, 当时的纽约卫生部部长罗伯特·万雷亲自前往视察。1978年8月纽约州卫生部发表声明, 宣布拉夫运河处于紧急状态, 命令关闭第99街学校, 建议孕妇和两岁以下的小孩撤离, 并委任机构马上执行清理计划。 但是政府担心会引起恐慌, 拒绝对小区居民进行疏散。 其他的居民也很恐慌, 为他们3岁、5岁或10岁的孩子以及他们自己是否也处于污染的威胁中惶恐不已, 绝望地呼喊: “我想知道我的孩子是否能够正常地长大成人? 请求你们查明原因, 千万不要让悲剧再次发生。” “我们要搬出去! 离开这里!” 针对孕妇和两岁以下的小孩撤离的建议, 卫生部不能科学地证明他们对特定年龄的界定是否正当, 因为也许有更多的小孩正处于危险中。 在公众巨大的压力下,1978年8月, 卫生部和凯里州长同意疏散239个家庭, 不管这些家庭的孩子年龄有多大。1978年10月, 垃圾场开始清理。 一条排水沟建成, 同时, 垃圾场表层铺设了一层黏土, 运河北部一线的下水道和小沟渠也被清扫, 但已穿越社区和住房的废物还是存在。 此时, 大约还有660户家庭居住在这个社区, 未能得到疏散的安排。 他们继续向管理者、 联邦当局和卡特总统施压, 希望扩大疏散区域。 一份由志愿科学家和居民开展的健康调查显示,1974—1978年之间出生的孩子, 其中56%有生育缺陷。 自从搬进了拉夫运河, 妇女流产率增加了300%;泌尿系统疾病也增加了300%, 而且很多孩子也被感染了。 鉴于问题的严重性,纽约卫生部于1979年2月8日发布了第二道疏散命令, 针对对象是孕妇和所有660户家庭两岁以下的孩子。 如同先前的那份疏散命令, 这个命令在未列入疏散计划里的居民中同样也制造了巨大的恐慌。

拉夫运河小区的居民们逐渐意识到必须团结起来, 有所行动。 于是拉夫运河业主协会成立, 吉布斯担任该协会的主席。 义愤填膺的居民们扣留了美国环保署代表作为人质, 要求白宫答应帮助他们解决问题, 疏散居民, 并宣布这里是重灾区。 媒体宣称支持居民的行动, 呼吁政府就这一事件尽快做出解释, 并妥善解决。

美国国家环境保护局当时的一篇文章写道: “拉夫运河事件是美国历史上最可怕的环境灾难之一, 但这不是最让人不安的, 更糟糕的是这不是孤立事件, 它可能会再次发生, 发生在这个国家的任何地方, 除非我们迅速采取行动。” 面对民众质疑和媒体曝光, 时任美国总统吉米·卡特于1978年和1980年两次宣布拉夫运河为联邦突发性环境事件, 大约950户家庭被转移到其他地方。 拉夫运河社区的居民凭借团结和努力, 最终撤出了污染重灾区。 事发之后, 小区居民纷纷起诉排放化学废料的胡克化学公司, 因胡克公司多年前已经将运河以1美元转让的同时附有有毒物质的警告书, 成为胡克化学公司规避污染责任的理由。

1980年12月1日, 美国国会通过了著名的 《超级基金法》。 根据这部法律,胡克公司和纽约州政府被认定为加害方, 共同赔偿受害居民经济损失和健康损失费30亿美元, 但拉夫运河的污染物清理工作直到2004年才宣告完成, 用时24年, 耗资4亿多美元。

拉夫运河事件催生了具有划时代意义的 《超级基金法》。 该法案最重要的条款之一, 就是针对责任方建立起 “严格、 连带、 可追溯” 的法律责任。 即不论污染行为发生时是否合法, 污染者都要为其污染行为负责; 连带行为就是当存在两个或更多的潜在责任方时, 其中任何一个潜在责任方都有可能被要求对整个清理修复工作负全责。 反思2016年 “常州外国语学校事件”, 自2016年4月份来,对于媒体的广泛关注, 常州外国语学校有过回应质疑, 经过持续一个月时间的调查, 三个月后经常州市政府向媒体公布调查通报, 对10名干部给予党纪、 政纪处分, 对事发地新北区政府给予通报批评, 并责成其加强 “常隆地块” 修复过程的环境监管, 尽快将其建成生态公园, 确保达到治理要求。 同时通报常州外国语学校的环境是安全的。[5]在这起事件中, 有政府、 受害者、 媒体的各种声音,唯独污染环境的企业没有任何回应。

第二, 企业接受环境行政制裁。 企业承担环境行政责任比较常见的方式是接受行政处罚。 罚款是行政处罚中适用最多的一个处罚种类, 但是长期以来在实践中 “违法成本” 远远低于 “治理成本”, 造成企业领域 “宁可违法、 不愿守法”。以著名的两起水污染事件为例。2004年沱江污染事件。 四川省的名字来源于它境内的四条河流。 丰沛的水源, 造就了四川这个天府之国。2004年2月到3月,四条河流之一的沱江, 却给天府之国带来了一场前所未有的生态灾难。2004年2月16日, 川化集团有限责任公司简 (简称 “川化集团”) 的控股子公司川化股份有限公司 (简称 “川化股份”) 所属第二化肥厂 (简称 “川化二厂”) 二车间水解、 解吸装置的两台给料泵发生故障, 导致含高浓度氨氮的尿素工艺冷凝液排入沱江的支流毗河, 一直持续到3月2日。 氨氮含量超标几十倍的废水随滚滚江水倾泻而下, 导致沱江流域严重污染, 沿岸百万群众生活用水被迫中断, 直接经济损失超过3亿元。 (第一次污染事故造成直接经济损失2郾19亿元, 造成沱江沿岸的资阳、 内江等地几十方群众饮水困难。 第二次污染事故造成沱江资中投死鱼4万余公斤, 直接经济损失89郾7万元。[6]) 当时的国家环保总局对这起事故的定性是: 近年来全国范围内最大的一起水污染事故。

2005年松花江污染事件。2005年11月13日, 吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸。 截至同年11月14日, 共造成5人死亡、1人失踪, 近70人受伤。 爆炸发生后, 约100吨苯类物质 (苯、 硝基苯等) 流入松花江, 造成了江水严重污染, 沿岸数百万居民的生活受到影响。 爆炸导致松花江江面上产生一条长达80公里的污染带, 主要由苯和硝基苯组成。 污染带通过哈尔滨市, 该市经历长达5天的停水, 是一起工业灾难。2005年11月21日, 哈尔滨市政府向社会发布公告称全市停水4天, “要对市政供水管网进行检修”。 此后市民怀疑停水与地震有关出现抢购。 同年11月22日, 哈尔滨市政府连续发布两个公告, 证实上游化工厂爆炸导致了松花江水污染, 动员居民储水。 同年11月23日, 国家环保总局向媒体通报, 受中国石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故影响, 松花江发生重大水污染事件。 国家环保总局认定松花江污染属于重大污染事件。[7]

沱江污染的直接损失是3亿多元, 松花江特大污染造成的损害是数亿元……对污染者的罚款是多少钱呢? 松花江污染损害中国石油与川化集团均被罚款100万元人民币。 这种处罚的额度, 对于这些污染企业来说就是九牛一毛, 不但不足以遏制违法行为, 反而可能对污染企业故意违法起到激励作用。[8]

2015年新 《环境保护法》 实施以来, 对于 “史上最严环保” 的期待集中体现在对污染企业的行政制裁上。 为配合新 《环境保护法》 的实施, 环保部公布包括环境保护主管部门 《实施按日连续处罚办法》 《实施查封、 扣押办法》 《实施限制生产、 停产整治办法》 《企业事业单位环境信息公开办法》 和 《突发环境事件调查处理办法》 等五项实施细则。 对于按日连续处罚、 查封扣押、 限产停产、 环境信息公开等行政执法中的痼疾都有了明确的制度规定, 对于企业的监管更加严格, 期待能够发挥出预期的效果。

2015年1月1日起, 新 《环境保护法》 施行, 其中第59条规定, 企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物, 受到罚款处罚, 被责令改正, 拒不改正的, 依法做出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起, 按照原处罚数额按日连续处罚。 前款规定的罚款处罚, 依照有关法律、 法规按照防治污染设施的运行成本、 违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。 地方性法规可以根据环境保护的实际需要, 增加第1款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。 为配合新 《环境法》 实施, 环保部出台了四个相关配套细则, 其中 《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》 因 “罚无上限” 而最受关注。按日连续处罚制度打破了对环境违法行为罚款数额的限制, 对违法排污企业来说, 这无疑是一把高悬的利剑。 按日连续处罚的立法初衷在于以重罚遏制污染,但在实际上却存在着困惑和难度。 由于按日计罚是一项全新的制度, 对于一个经济不发达地区的企业开出10万元的环保罚单, 就足以让多数企业难以承受, 再开出按日计罚罚单, 处罚额度将变得更大。 环境执法面临着空前的压力。 各级环保部门普遍缺乏操作经验, 迫切需要制定具体办法, 规范适用范围、 实施程序和计罚方式等, 使按日连续处罚真正成为环保部门打击环境违法行为的有力武器和督促排污者自觉履行环保主体责任、 改善环境的强有力手段。

第三, 企业环境刑事责任。 环境刑事责任是指, 企业的行为构成犯罪时, 法院判处企业罚金, 判处直接负责的主管人员和其他责任人员有期徒刑、 罚金等。对于企业而言, 追究刑事责任最常见就是对企业处以罚金。 企业的刑事责任追究更多地体现在对于企业的经营人员的责任追究, 所以, 对企业的刑事责任追究合并到公民的刑事责任承担部分。

[1] 张梓太: 《环境法律责任研究》, 商务印书馆2004年版, 第54页。

[2] 《中华人民共和国民法通则》 第134条。

[3] “江苏学校近500人身体异常氯苯超标近十万倍”, 中国青年网2016年4月18日, http: //d郾youth郾cn/shrgch/201604/t20160418_7873452_1郾htm, 最后访问于2016年12月20日。

[4] CERCLA法, 是由Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act缩写而成。

[5] “常州外国语学校事件” 调查结果公布 (附常州通报全文), http: //mt郾sohu郾com/20160827/n466355403郾shtml, 最后访问于2016年12月20日。

[6] “细看沱江污染事件的再次报告”, 人民网2014年6月15日, http: //opinion郾people郾com郾cn/GB/70241/4759479郾html, 最后访问于2015年2月10日。

[7] “国家环保总局: 松花江污染属重大环境污染事件”, 人民网2005年11月25日, http: //env. people. com. cn/GB/1072/3888720. html, 最后访后于2014年12月26日。

[8] 汪劲: 《环境法治的中国路径: 反思与探索》, 中国环境科学出版社2011年版, 第16页。