环境法律责任制度的完善

第二节　环境法律责任制度的完善

环境法律责任是环境法律制度的重要组成部分，是环境法适用的重要条件。分析研究环境法律责任能促使环境法的有效实施，而正确处罚违法行为是遏制环境破坏的重要保证。这不仅是一个法理问题，更是一个法律实践问题。所谓责任，乃为义务人违反其义务时，所应受的法律处罚。故法律责任的存在以法定义务为前提，只要违反法定义务，就应当承担否定性的法律后果，即法律责任。所以，法律责任有所谓“第二性的义务”之说。《布莱克法律词典》把法律责任解释为某种义务，依其解释，法律责任是指，因某种行为而产生的受惩罚的义务及对引起的损害予以赔偿或用别的方法予以补偿的义务。一般认为，法律责任是指行为主体因违反法律义务、造成对他人的损害，从而承担某种不利后果的应当性。据此，环境法律责任可以界定为：环境法律责任即根据环境法的规定，环境行为主体因违反环境法律义务或造成对他人的损害从而承担的某种不利后果。

一、环境法律责任的构成及特征

环境法律责任制度是环境法不可或缺的重要组成部分，是发挥环境法环境保护作用的强有力的手段，通过环境法律责任制度强制性作用的发挥，才能促使环境法有效的实施并遏制环境违法行为，保护环境。

(一)环境法律责任的构成

由于环境违法行为是环境法律责任的原因行为。环境违法行为是指违反环境法律法规，侵犯环境社会关系，污染和破坏环境的活动。环境法律责任有四个构成要素：责任主体、违法行为、损害结果和因果关系。责任主体方面，凡是违反了环境法律法规，对环境造成危害，且具有法定责任能力的一切单位和个人，都可能成为环境法律责任的主体。环境违法行为指不符合现行环境法律的规定，超过环境法律法规所允许的范围以外的活动，给社会造成了危害的行为。损害结果是指违法行为侵犯他人或社会的权利和利益所造成的损失和伤害，包括实际损害、丧失所得利益以及预期可得利益。因果关系是环境违法行为与环境损害后果之间的必然联系。因果关系是归责的前提和基础，要追究责任主体的环境法律责任，首先必须确认其违法行为与损害结果之间有无因果关系。

(二)环境法律责任的特征

环境法律责任是法律责任的一种，所以，环境法律责任具有一般法律责任的属性。但环境法律责任具有自身的特殊性：

1.环境法律责任以保护与实现环境权为核心和宗旨

环境权是主体享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。环境法通过保障环境权利实现环境利益，但环境权利也会经常受到侵犯。权利受到的负面影响主要有三种：被压倒，这是正常的；被侵犯，但却是可以原谅的，如政府对土地的合法征用；被侵犯，而且是不可原谅的⁽¹⁰⁾。在环境权利可能受到的负面影响中，环境权被压倒，这种情况指的是在整个社会范围内环境资源作为整体在各个领域内进行配置，环境资源到底是作为生境功能还是作为劳动对象功能出现?第二种情形在环境法律领域内也会经常出现，实质上是环境利益的不同表现形式，如环境法上的排污收费制度。环境权受到第三种形式的负面影响，即环境权遭受到不可原谅的侵犯时，这时需要对侵犯行为进行处理，即追究环境法律责任。

2.环境法律责任范围对传统法律责任范围的拓展

具体来说，环境法律责任范围包括了责任人对自然人、法人、社会和国家等的环境法律责任。同时，环境法具有自身的特殊性，环境法是“人类行为规则”，但环境法对于人与人之间的关系的调整是以自然为中介的，环境法调整的是“人—自然—人”属性的社会关系，在环境法律关系中具有人—自然与人—人关系互为中介特性。况且，环境法与传统法律部门把环境视为纯粹的客体不同，还承认环境某种意义上的自身价值，所以环境法律责任还包括了人对环境的责任。

3.环境法律责任兼具公益性和私益性

环境权具有公益性和私益性的特点，公益性意味着环境权的公权化、救济依据的公法化和救济途径的公力化，私益性意味着环境权的私权化和救济的私法化。环境权的私权化是由其本质属性决定的，一方面它直接进入私法系统，通过限制传统民法上的绝对所有权，实现法律的价值平衡；另一方面，它要通过特别法的形式，确立对环境权的不法侵害标准和救济措施，实现对环境权的实体保护，实现环境权的多元价值。⁽¹¹⁾环境法律责任是环境法权救济的法律化方式，因此它也兼具有公益性和私益性的特点。

二、环境法律责任的综合性——传统法律责任形式在环境法律责任中的体现

环境法律系统的开放性、协同性和沟通协调性以及环境权的复合性决定了环境法律责任体系必然具有综合性的特点。一般来说，综合性的环境法律责任包括(但不限于)传统的民事责任、行政责任和刑事责任这三种基本责任形式。

(一)环境民事责任

1.环境民事责任的实质

环境法上的民事责任主要是一种侵权责任，是因环境污染或生态破坏而引起环境权益的损害而应承担的法律后果。其以行为人污染或破坏环境，且造成环境损害或他人人身、财产方面的损害为前提条件。

确立环境侵权行为，是追究行为人的法律责任或为受害人提供救济的前提。由于环境权关系是一种以环境为媒介而产生的社会关系，所以环境侵权行为直接的表现形式是对环境的侵害，而后由于环境的综合作用而导致的人的权利侵害，所以一般将环境侵权行为称之为“环境侵害”⁽¹²⁾。

2.环境民事责任的承担方式

环境民事责任的承担方式指的是法律规定的对实施各种污染或破坏环境的行为追究民事责任的具体处置方式，法律将采取何种手段和措施制裁环境侵权行为。我国法律规定的环境民事责任承担方式主要有以排除危害和赔偿损失为主的以下几种：

(1)排除危害

从《环境保护法》第41条规定可以看出，排除危害是环境污染民事责任的主要责任形式之一。环境法上的排除危害是指，对已经或者可能造成环境危害者，由国家强令其排除可能发生的危害或者停止已经发生的危害，并消除其影响的一种民事责任形式。排除危害，既包括对已经发生的环境污染危害的排除，也包括对实际可能发生的环境污染危害的排除，具体来说应包括三个方面的含义：第一，消除、治理已经造成的环境污染，使其不再对他人的环境权益造成进一步的损害；第二，设置或者加强防治环境污染侵害的措施和设备；第三，停止正在进行的污染环境行为。这一责任形式的设定，可以避免、减轻或者消除危害后果，是一种预防性的责任形式。⁽¹³⁾

(2)赔偿损失

环境法上的赔偿损失是指，国家强令环境危害者以自己的财产赔偿受害人的人身或者财产损失的一种责任形式。赔偿损失是法律规定的最为基本的一种民事责任承担方式，我国《环境保护法》中也有明确规定，这也是环境民事责任中最为经常采用、最为纯粹的民事责任形式。

(二)环境行政责任

环境法上的行政责任是指环境行政法律关系的主体在违反环境行政法律规范或者不履行环境行政法律义务时应依法承担的法律后果。该责任与环境行政违法行为之间有一定的因果关系，环境行政责任是环境行政违法行为所引起的法律后果。

1.环境行政责任的形式

环境行政违法行为的法律后果主要表现为两个方面：一是对环境行政违法行为人进行惩罚；二是对环境违法行为进行补救。与此相适应，行政责任的形式可分为惩罚性行政责任与补救性行政责任。

惩罚性的行政责任指的是行政违法行为必然导致的在法律上对违法主体进行惩罚的法律后果。具体形式包括通报批评、行政处分和行政处罚。补救性的行政责任是指环境行政违法行为的主体补救履行自己的法定义务或补救自己的违法行为所造成的危害后果的法律责任。这类责任既适用于环境行政主体，又适用于环境管理相对人，其具体的责任形式包括承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除危害、履行职务、撤销违法、纠正不当权益、恢复原状、行政赔偿、支付治理费用、停业治理等。

2.环境行政责任的追究

在我国，有权追究行政责任的法定组织包括权力机关、人民法院、各级人民政府、各级人民政府的环境行政主管机关和分管机关以及上级行政机关。其中，对于环境行政主体责任的追究依法由权力机关、人民法院和上级行政主体进行，权力机关可以通过改变和撤销的形式来追究环境行政主体的行政责任；人民法院可以在行政诉讼的范围内追究环境行政主体的行政责任，撤销或部分撤销具体行政行为，变更显失公正的行政处罚，决定行政赔偿等。只要是下级行政主体所为的违法行为，上级行政主体都可以依法追究相应的行政责任。

环境相对人的行政责任则由法定行使环境行政权的机关追究，在我国主要是各级人民政府、各级人民政府的环境行政主管机关以及分管机关。除了行政赔偿以外，几乎所有的行政责任形式，都可适用于环境相对人。

(三)环境刑事责任

环境法上的刑事责任是指故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成了犯罪所要受到的刑事制裁。刑事责任作为国家对环境施加影响的最严厉手段，必须得到运用。但它只能作为“最后手段”，即在其他较缓和的措施特别是行政措施不能奏效时才可采取。

1.危害环境的犯罪的特点

危害环境资源的犯罪是指行为人违反环境法律法规，污染和破坏环境，造成人身健康或生命财产的严重危害，应受到刑罚处罚的行为。这类行为有如下特点：(1)危害环境的犯罪行为直接针对环境进行，一般是污染或者破坏环境，从而造成生命财产的严重的损害；(2)危害环境的犯罪行为后果严重，危险性更大；(3)危害环境的犯罪的主体大多为法人；(4)危害环境的犯罪大多为过失犯罪；(5)危害环境的犯罪大多附带有民事责任。

2.环境刑事责任的追究与我国《刑法》对环境犯罪的规定

我国于1997年10月1日起施行修订后的《中华人民共和国刑法》，其后，全国人大常委会对《刑法》又进行了数次修订，并对危害环境资源的犯罪内容进行了完善。根据新《刑法》及其修正案，以及最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定(二)》，我国有关环境资源的犯罪及相应的环境刑事责任主要有以下一些罪名及相对应的法律条文的规定：《刑法》第三章第二节部分条款规定了与环境资源有关的走私罪、《刑法》第六章第四节部分条款规定了与环境资源有关的妨害文物管理罪、《刑法》第六章第六节专节规定了“破坏环境资源保护罪”、《刑法》第九章规定了渎职罪。

三、专门环境法律责任的诞生——传统环境法律责任形式弊端的克服

环境法律责任体系的复合性不仅仅表现在环境法律责任的追究要综合采用传统的民事责任、行政责任和刑事责任这三种形式，还要产生专门的环境法律责任。只有在传统的三种责任形式的基础上加上专门的环境法律责任，才能完整体现环境法律责任的综合性，实现环境法律责任体系的重构和创新。

(一)专门环境法律责任的定义和内涵

这里所定义的专门环境法律责任特指违法者对其环境违法行为所应承担的，由特定的、有特色的环境法律规范所规定的不利的法律后果。这种专门环境法律责任来源于特定的环境法律义务，代表了环境法律对环境违法行为的否定性评价，并且不同于根源传统法律责任类型的环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任，其本身具有不可替代性，也最为鲜明地体现了环境法律理论和制度的特色以及环境法作为一个独立法律部门在规制社会秩序、保护环境中所作出的独特贡献。

(二)专门环境法律责任设定的必要性和可能性

目前在环境法律理论和制度研究中，对于环境法律责任存在着民事责任、行政责任和刑事责任这三种形式已经成为了共识。那么，专门环境法律责任是否存在?有无设定的必要?以下从可能性和必要性两个方面作出探讨。可能性表明专门环境法律责任的存在具有理论上的可行性，必要性是从现实角度去探讨专门环境法律责任制度设计对于解决实际问题的重要意义。

1.从法律责任产生的机理上看

在法学理论中，法律责任以违法行为和法律规定的事实为条件，法律是其根据。因此，现有的法律责任的分类是根源于法律部门的划分，主要是以当事人违反传统的民法、行政法和刑法等几个主要法律部门为基础的。由于部门法并不局限于上述几个，并且部门法的划分本身就存在着诸多问题，故从理论上看，传统理论对法律责任的划分只是提供了一个主要框架，并不能说是一个封闭的、完善的、静止的体系，对于法律责任的划分远未穷尽，因为新的法律部门会不断出现。由于部门法的划分在整体上是一种“异面”划分，不仅会有许多遗漏，而且在局部上还可能存在一些交叉，因此，我们不能束缚于传统理论，而必须有所突破，有所超越。⁽¹⁴⁾就法学理论而言，法律责任除了具有制度设计之初的基本的惩罚作用之外，还有恢复权利和教育的作用。而就现代法律权利本位来说，法律责任的恢复权利的功能更为凸现。因此，法律责任划分的标准和来源要相应适时地考虑权利因素，作为以保护环境权利为核心的环境法来说，专门的环境法律责任出现也是法律发展的必需。

2.从法律理论和制度自身的发展路径来看

法律作为一种调整社会关系的手段，实质上不过是以人的有限理性把握无限世界的方法。同样，法律责任是法律所创制的概念，并没有先天的、固定不变的本质，在不同的历史时期、不同的国家和地区以及在同一国家的不同法律部门中，其含义、分类往往发生许多微妙的变化，因此，就需要有不同的理论和和观点来进行解释。当法制环境发展时，现有的概念体系必然随之变动，既有的责任理论不应当也不可能绝对化。⁽¹⁵⁾法律是自生自发秩序规则和人类理性设计同时并存在的产物，就这两个方面来看，法律的发展和完善的过程既与现实世界的发展又与人类认识能力提高紧密相关，所有制度设计都应该是一个不断发展完善、趋近现实世界的动态过程。环境问题一直存在，晚近特别突显其严重性。现代环境法产生才数十年的时间，因此，在我们的法律体系中要以开放的心态接纳包括专门环境法律责任在内的环境法律理论和制度。

3.从解决现实问题的需要来看

环境法律责任通过惩罚环境违法行为、使环境违法行为人承担不利后果来实现制度设计的目的、保障环境权，因此，环境法律责任的存在和制度功能有效发挥是环境法解决现实问题，通过法律实现治理，保护环境的关键环节。就现实来看，环境法在解决现实环境问题、保护环境中的作用并不尽如人意。最近数年来，我国环境立法进入了高峰期，但现实环境问题层出不穷，每年都有引起社会轰动甚至是造成国际恶劣影响的环境事件的出现。环境法何以成为了摆设?现有的环境法律责任体系是否存在问题?⁽¹⁶⁾这需要我们从多角度进行反思，没有完善的有效的环境法律责任体系，环境法律将形同虚设。

(三)专门环境法律责任的具体形态

环境法学者既要在理论上论证专门环境法律责任的可能性和必要性，也要在法律实践中提炼出专门环境法律责任的具体形态。

1.污染者负担责任

“污染者负担”既是环境法律原则也是环境法律责任制度，它是指在生产和其他活动中造成环境资源污染和破坏的单位和个人，应当承担治理污染、恢复生态环境的法律责任。“污染者负担”原则以法律的强制性和规范性，明确规定环境污染者和生态破坏者的责任，要求环境保护与人们的经济利益和其他利益相结合，以保证环境保护的顺利进行。强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会，明确表明和规定了污染者不仅应当承担治理污染的责任，而且应承担防治区域污染的责任，有参与区域污染控制并承担相应费用的责任，有在国家、社会中采取各种预防措施，以防止开发和建设活动中产生的新的环境污染和破坏、积极自觉参与环境保护工作并且承担相关费用的责任。责任范围的扩展、阶段的延长必然意味着主体范围的扩大，环境责任主体不限于污染排放者，还包括污染物产生者，污染治理的责任范围不局限于主体自身，还扩展至区域的环境保护。这体现了环境的系统性、环境资源和环境保护的公益性质特点。

在具体的环境立法中贯彻这一环境法律责任有一个过程。对污染者的环境责任问题，经济合作与发展组织于1972年就提出了“污染者负担”原则，并很快得到了国际社会的认同，被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。我国的环境立法对“污染者负担”责任原则的接受和确认经历了一个逐渐演进深化的过程： 1979年的《中华人民共和国环境保护法》(试行)中的规定是“谁生产，谁治理”的原则，1989年的《中华人民共和国环境保护法》修改为“污染者治理”原则，1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则(也称为“污染者负担”原则)。这一原则在法律条文中的规定不断明确化、细致化，也就是其本身制度化的过程。

2.生产者责任延伸制度

生产者责任延伸制度，是指将产品生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再生利用阶段，使生产者承担废弃产品的回收、处置等有关的法律义务，促进改善产品全部生命周期内的环境影响状况的一种环境保护制度。

生产者承担的延伸责任的内容主要有：(1)经济责任，指生产者承担产品生命周期内全部或部分环境成本，包括产品的回收、循环利用或最终处置的成本。(2)废物管理责任，指生产者直接参与废弃产品管理，负责产品回收及限期淘汰有毒有害危险材料的使用等，要求生产者对产品在使用寿命终结之后对环境产生的负面影响应当承担具体的责任。(3)信息责任，生产者要向产品生产过程中其他相关主体提供必要的信息。

生产者责任延伸制度是一种责任制度，其制度设计的初衷是为了保护环境和节约资源。在现有的环境法律中这一制度也有具体法律规范上的体现。日本在1998年通过法律要求所有的电子电气产品在报废后必须交回给生产者处理，处理费用由生产者和消费者共同承担。1997年的《容器及包装循环法》、2000年的《推进循环型社会形成的基本法》及2001年的《电子家用设备循环法》等法律中都反映了生产者责任延伸思想。韩国于2003年2月开始修订《资源节约及再利用促进法》，将生产者责任延伸计划列入全国实施规范，该法于2004年1月开始生效。

我国虽然没有制定明确的生产者责任延伸制度，但在相关的法律法规或规章中已有所体现。2005年1月1日起施行的《电子信息产品污染防治管理办法》第16条规定：“生产者应该承担其产品废弃后的回收、处理、再利用的相关责任。”2005年4月1日施行修改后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第5条规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”该法第18条还规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。”根据这些规定，生产经营组织对其设计、制造、进口和销售的产品，在经消费者使用后有义务进行收集、处置和再利用等。

3.环境保护问责制

环境保护问责制已经初步而且也必将正式成为一种专门的环境法律责任形式。环境保护问责制是行政问责制的一个方面。行政问责制是政治问责制的一个重要组成部分，是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。环境保护问责制就是在环境保护领域，对环境保护享有职权承担职责的各级政府、各级政府所属机构及其公务员的一切行为及其后果都必须能够追究责任的制度。其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，使其公共权力的行使最终达到保障公民环境权、保护环境的目的。其所追究的“责任”主要涉及政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。

我国的行政问责制是随着一系列突发公共性危机和重大恶性事故的出现而不断完善的。近年来环境突发事件非常引人注目，是突发公共性危机中非常重要的内容，如2005年底爆发的松花江污染事件，因此国家特别突出了环境保护领域的问责制。我国在2006年2月20日起公布施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定了环境保护问责制的具体内容。把环境保护问责制设定成一种正式的具体的专门环境法律责任制度，上述内容仅仅提出了一些法律原则和归责范围，还需要在具体的责任构成设计上进一步研究，比如明确规定责任主体、确定行为的可责罚性的种类、责任的具体承担方式等方面的细致规定。

4.环境税制度

环境税是税收体系中与环境资源利用和保护有关的各种税种、税目和总称。环境税制度也是追究环境违法者责任的一种重要制度，并且这种责任制度直接针对环境污染和生态破坏一旦产生就难以逆转的特性，采用事前苛加责任的形式力求避免传统责任制度事后处理的形式带来的弊端，从内在机理上与环境法所追求的源头控制的路径一脉相承。环境税作为一种全新的税种亦称为绿色税，是一种生态环境补偿费，最早起源于英国经济学家庇古的外部性理论。它体现了“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿、谁受益谁付费”的生态环境开发利用保护原则。环境税具有以下的重要功能和意义：环境税能为政府提供财政支出所需的资金，具有筹集财政收入的功能；环境税的征收和支出能改变人们消费和生产的方式；环境税还能使社会财富均等化，以税收这种方式矫正社会对整体资源在不同领域分配中的难以避免出现的误差和情势的变更，从这个意义上看，环境税制度具有法律责任制度的明显特性。

环境税作为一种环境法律责任制度也需要进行具体的制度设计。发达国家征收的环境税主要有以下几种：(1)环境(污染)税，又具体包括废气和大气污染税、废水和水污染税、固体废物税和噪音污染税四类。(2)生态(破坏)税。(3)其他税收环保政策，具体包括：第一，鼓励对环保技术的研究、开发、引进和使用；第二，鼓励对环保的投资；第三，鼓励环保产品的生产、使用，促进环保产业的发展；第四，鼓励环保行为；第五，对污染产品和不利于环境保护的行为征收重税等⁽¹⁷⁾。我国现在也正在积极探讨环境税的征收，中国政府在2007年6月首次明确开征环境税。其时，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》，其中一项具体政策措施即为“研究开征环境税”。2007年10月，中共十七大报告提出要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿标准”，资源与环境问题被提至更高的层面。开征环境税在2008年就成为政府重点推进的税收政策之一。具体研究制定工作则由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局(现国家环境保护部)政策法规司三部门联合进行。⁽¹⁸⁾2009年至2010年如何开征环境税一直是社会讨论的特点问题。据有关报道，2010年初环境税开征方案已经上报国务院，目前正在环保部、财政部和税务总局等相关部门讨论具体实施细则⁽¹⁹⁾。现在对于环境税的具体构成和内容尚未形成定论，学界和全社会正在热烈讨论之中，有多种方案亟待讨论，我们认为根据自然资源发挥的作用可将环境税分类为环境消费税、污染税和资源税，根据纳税义务人与实际担税者是否为同一人标准可以将环境税分类为直接税和间接税，当然具体的内容以及最后法律上的定论亟待全社会积极参与探讨。

四、总结

环境法律责任制度以直接规制环境违法行为为指向，以保障环境权为目的，因此科学、完善的环境法律责任制度是实现环境法预期目的的关键。环境法律责任制度具有综合性、体系化特征，而环境法律实施实践表明以传统的三种责任形式构成的现有的环境法律责任体系明显存在着很多力有未逮之处，这需要我们通过理论创新和制度创新，论证和完善污染者负担、生产者责任延伸、环境保护问责制和环境税制度等一系列专门的环境法律责任制度。