政府行为接受

环境政治责任包括积极意义的环境政治责任和消极意义的环境政治责任, 前者是指政治制定符合民意的环境公共政策并推动其实施的职责, 后者是指政府未能履行职责时应承受的谴责和制裁。

1.追责主体

对于政府责任的追责机制, 通过自我追究、 政党追究、 权力机关追究、 专门机关追究和社会追究五种方式展开。

第一, 自我追究。 自我追究是指环境政治责任主体对自己的环境政治行为做出公正的评价, 对于应当由自己承担的政治责任主动承担不利后果。 政府实现责任的自我追究是政治文明的体现, 要建立责任政府, 需要建立完善的行政问责制。 问责制度实施之前, 政府的自我追究机制主要是党纪政纪处分, 只有触犯法律、 法规才会启动处分程序。 改革开放以后, 尤其是20世纪90年代以来, 随着各种事故的增加, 引进了新的政府管理模式, 逐步开始关注问责。 问责制度的宗旨是指政府官员即便不触犯党纪国法, 但是在其责任范围之内、 职务范围之内,出了问题也要承担责任。

依照2005年 《中华人民共和国公务员法》 第82条的规定: “担任领导职务的公务员, 因个人或者其他原因, 可以自愿提出辞去领导职务; 领导成员因工作严重失误、 失职造成重大损失或者恶劣社会影响的, 或者对重大事故负有领导责任的, 应当引咎辞去领导职务; 领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务, 本人不提出辞职的, 应当责令其辞去领导职务。” 这就为担任领导职务的公务员从法律角度规定了三种辞职的方式, 即自愿辞职、 引咎辞职、责令辞职。 按照2005年 《环境保护违法违纪行为暂行规定》, 问责的结果分为五种: 警告、 记过或记大过、 降级、 撤职。

第二, 政党追究。 “党政同责” “一岗双责” 是十八大以来中央的一种宏观治国理政的模式。 在安全生产、 食品安全等领域相继提出了 “党政同责” “一岗双责” 的要求之后, 鉴于环境问题的重要性和迫切性, 环境保护领域内实行“党政同责” “一岗双责” 亦势在必行。 所谓 “党政同责” 是指地方各级党委、政府在环境保护管理或者监管方面都有责任; 当党委和政府违反了各自的责任时, 都须承担政治、 纪律或者法律责任。 具体而言, 尽管地方行政首长是本地环保第一责任人, 但是, 当重特大环保事故的发生与党委的路线、 政策、 人事安排相关联时, 书记则有可能成为第一责任人。[1]“党政同责” 代表着环境监督模式的转变, 由最初的监督企业到监督政府、 监督地方党委。 长期以来企业是“靶”, 政府是 “箭”, “以箭射靶” 式的监管片面强调了企业的责任, 而忽视了政府对环境保护的主体责任。[2]毫无疑问, 在环境污染事件的原因反思中, 承担直接污染责任的是污染企业。 地方党委需要对环境保护承担责任源于地方的权力架构体系。 在地方的权力架构中, 党委的权威大于政府, 党委领导政府开展工作, 党委决策、 政府执行, 党政同责意味着从顶层设计分析环境保护方面的责任体系。

2015年中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行)》 正式施行, 明确了地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责, 党委和政府主要领导成员承担主要责任。 环境保护 “党政同责” 在国家层面首次明确提出。

除此之外, 对政府及其有关部门滥用行政权力和不作为的监督缺乏法律规定, 建立健全政府环境责任追究制度和环境问责制, 采取 “一票否决” 制, 环保做不好, 官帽不能保, 许多环境污染和破坏行为的发生, 与政府及职能部门不无关系, 这样来自自上而下的追究, 可以从政府及主管部门的源头上杜绝违法行为的发生, 让牺牲环境换取地方经济发展的现象得到有效的遏制。

第三, 权力机关追究。 权力机关追究是指人大问责, 包括人大及其常委会的问责。 《宪法》 第63条规定: “全国人民代表大会有权罢免下列人员: 国务院总理、 副总理、 国务委员、 各部部长、 各委员会主任、 审计长、 秘书长”; 《宪法》第101条规定: “地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、 市长和副市长、 县长和副县长、 区长和副区长、 乡长和副乡长、镇长和副镇长。” 2013年全国人大会议期间, 在环保部门的述职表决中, 环保部部长获得了171张反对票, 另有47张弃权票, 赞成票为2734张, 是所有部长中获得赞成票最少的。 对于政府的环境责任的追究, 通过权力机关追究政府环境责任的路径需要完善, 方能取得切实效果。2015年 《环境保护法》 在发挥人大监督作用方面做出新规定。 突出了人大常委会监督落实政府环境保护的责任, 规定县级以上人民政府应当每年向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标的完成情况, 对发生重大环境事件的, 还应当专项报告。

第四, 专门机关追究。 专门机关对政府环境政治责任的追究以环保督察为主。2015年7月中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过 《环境保护督察方案 (试行)》, 要求全面落实党委、 政府环境保护 “党政同责” “一岗双责” 的主体责任, 为环保督察制度奠定了制度依据。2016年1月4日, 被称为“环保钦差” 的中央环保督察组正式亮相, 首站选择河北进行督察。 中央环保督察组由环保部牵头成立, 中纪委、 中组部的相关领导参加, 是代表党中央、 国务院对各省 (自治区、 直辖市) 党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。2016年7月, 中央环保督察组首批进驻内蒙古、 黑龙江、 江苏、 江西、 河南、 广西、 云南、 宁夏8个省区, 开展为期一个月的环保督察。 近日, 中央环保督察组陆续向以上省区反馈督察意见, 列出7个省区 (除云南外) 存在的各类环保问题。 由于空气质量下滑, 郑州、 徐州、 哈尔滨等城市被点名。 截至2016年11月, 公布督察情况的7个省区问责人数已达3100人。[3]中央环保督察的 “重拳出击” 传达着两方面的意蕴, 其一, 是对具体环境问题进行整治, 倒逼地方积极整治; 其二, 是向全社会传递信号, 表明中央铁腕治污的决心。 使人们充分认识到, 环境保护关乎国家经济发展和社会稳定, 随着中国经济步入新常态, 解决好可持续发展的问题越来越重要。

为督促地方政府及其有关部门切实履行环境保护责任, 解决突出环境问题,保障群众环境权益, 环保部制定了 《环境保护部约谈暂行办法》。 所谓约谈, 是指环境保护部约见未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关负责人, 依法进行告诫谈话、 指出相关问题、 提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施。2014年5月以来, 有多个城市或单位因为环保问题被环保部约谈, 其中包括哈尔滨、 沈阳、 昆明、 长春、 郑州多个省会城市。 环保部对地方政府的 “环保约谈” 覆盖了多个城市, 一些地方甚至以紧急关停污染企业来实现环保指标的要求。 “环保约谈” 模式也开始在省级得到推广, 各省环保厅通过约谈县级负责人传导环保治理的压力, 约谈成了目前解决环保问题的最佳利器。如果说综合督察是 “把脉会诊”, 那么公开约谈则是让地方党政一把手 “红脸出汗”。 对政府的环境责任的督察与追究势在必行。

第五, 社会追究。 政府环境责任的社会追究与公众的监督权、 媒体的监督权紧密相关。

公众监督。 在一个良好的法治环境中, 公众的环境权利应得到尊重, 政府有保障公民合法的环境权益的责任。 同时, 公众对于公共环境质量的维护和改善也负有共同的责任和不可推卸的义务。 政府面对的是当代的公众会越来越多地参与到对环境的维护、 对企业的质疑、 对政府的监督等事项中来。 如果政府未能正确引导、 保障、 接受公众参与环境事项, 公众对于环境事项的参与会以其他方式体现出来。 如近年来频发的 “邻避现象”, “邻避” 来自于英文 “Not In My Back Yard”, 简称为 “NIMBY”, 即所谓的 “不要在我家后院”, 指的是某地政府推行某些对社会整体而言是必要的政策时, 该地公众强烈反对并付诸行动予以抵制的一种运动。 如对于PX化工厂、 垃圾焚烧厂、 核电厂等项目的抵制。

2015年 《环境保护法》 第53条明确规定: “公民、 法人和其他组织依法享有获取环境信息、 参与和监督环境保护的权利。” 而 “各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门, 应当依法公开环境信息、 完善公众参与程序, 为公民、 法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。” 政府有保障公众的环境知情权、 环境表达权、 环境参与权、 环境监督权的义务。

2.追责时间

从追责主体上, 有自我追究、 政党追究、 权力机关追究、 社会追究几种方式。 从追责时间上体现监督模式的深化, 确立起 “终身追责” 制度。 终身追责是由生态资源和环境污染的特点决定的。 生态的恶化及环境污染的时间影响久远、 地域分布久远、 社会影响久远。 如2010年中科院的青藏高原研究所在受外界人类活动直接影响可能性极小的人迹罕至的珠穆朗玛峰的冰芯和表层雪中检测出了20年前禁用的农六氯苯、 DDT、 六六六和有机氯农药等有机污染物。 环境污染以及环境污染的治理存在着周期长、 见效慢的特点, 环境问题的潜伏性和高危性, 法律制度存在滞后性, 均使建立起环境损害的终生追责迫在眉睫。

2015年 《关于加快推进生态文明建设的意见》 明确提出: 建立领导干部任期生态文明建设责任制, 对任期内造成生态严重破坏的要记录在案, 实行终身追责, 不得转任重要职务或提拔使用, 已调离的也要问责。 实现领导干部生态损害的终身追责的前提条件是由中立的监测机构科学地摸清家底、 找准节点, 在实践中把握这样几个问题: 当前追责与离任追责相结合; 终身追责与终身表彰相结合; 事后追责与事先预警相结合; 追责的处罚意义与警示意义相结合; 决策追责与执行追责相结合, 积极动员全社会的力量, 引导公民和其他利益相关者有效参与。

[1] “党政同责” “一岗双责”: 环保牙齿2郾0中央督政之后, 地方还需什么”, 《南方周末》,2016年9月7日。

[2] 翁智雄, 葛察忠, 王金南: “环境保护督察: 推动建立环保长效机制”, 《环境保护》,2016年2月25日。

[3] “中央环保督察动真格 督察一个月问责7省区3100人”, 《光明日报》,2016年11月22日。