政府的主要行为

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【摘要】：中国虽然国土面积大，但人口众多，人均土地资源有限，西部边疆民族地区也是如此。美国经常运用政治外交手段要求日本和欧盟扩大进口美国农产品。我国西部边疆民族地区要高度重视农业科技研究，加大资金与技术投入，搞好农业关键技术，完善科技推广体系，提高农业生产效益，形成农业科技投入和效率的统一、科技进步与产出效益的统一。

政府的主要行为_边疆民族地区三农问题研究

第三节　政府的主要行为

农业现代化是世界农业发展的基本趋势。二次世界大战以后，许多国家在农业现代化建设方面取得了突出的成就，农业已由资源依附型转化为智能依附型的高效率、高附加值、高效益的现代产业。

一、从实际出发探索农业现代化的方式

世界上一些国家由传统农业向现代农业转变的道路基本上有两条，一条是资本集约型，或叫技术集约型；另一条是劳动集约型。

一般来说，实现工业化较早，土地资源丰裕，而劳动力又相对缺乏的国家，农业现代化的起步往往从生产工具和技术的改革上入手，走资本集约或技术集约道路。如美国地多人少，主要以劳动力节约型为主，采用以州为单位的、区域性布局的农场或生产基地，充分利用农业机械、良种技术，形成规模化、产业化经营。以色列的农业组织形式是基布兹集体农庄和摩沙夫合作社区，由于其土地资源以沙漠为主，自然环境条件恶劣艰苦，因而重点进行了节水型农业科技的研究，形成其技术集约型农业特色。

作者在联合国总部参观

人多地少的国家是以劳动集约作为农业现代化的起步方式，首先在充分利用劳动力方面找出路，侧重于采用生物技术，精耕细作，进行集约经营，以提高单产。如荷兰是一个小国，但其注重设施农业和“温室革命”，由土地高产出型的家庭农场与完善的社会服务网络相辅相成，成为世界农业强国。日本是一个岛国，农业的发展主要采用了全盘合作化的土地节约型模式，即由农协联合分散农户形成劳动集约经营，其农协的作用闻名世界。

发达国家历经一个多世纪，创造了各自不同的发展方式，最终都实现了农业现代化。从这一过程中我们可以得到这样一些教益，一个国家究竟采取什么方式走向农业现代化，是由其客观的资源条件和历史背景决定的，农业现代化的方式不能盲目照搬或模仿别国的模式。

中国虽然国土面积大，但人口众多，人均土地资源有限，西部边疆民族地区也是如此。对于西部边疆地区而言，还由于自然地理的影响，以山区为主体，推进农业现代化建设的难度就更大。因此，必须根据西部地区的特点，按照农业现代化的要求，逐步解决农村经济发展中的各种矛盾和问题，全面提高综合要素生产率，使农业成为与各类产业交融的高效产业。

二、制定和实施切实有效的农业保护政策

农业保护的实质是政府对农业资源转移采取的干预措施。其具体形式是多种多样的，如实行价格支持，调节农产品供求状况；鼓励农产品出口，限制农产品进口；增加对农业的投入，实行财政金融支持和灾害保险；加强农业基础建设，保护农业资源和环境等。其中保护农产品价格是核心内容。

值得一提的是，发达国家都实行了保护主义的贸易政策，限制进口数量和提供出口补贴，有时甚至通过外交途径争夺国际市场。美国经常运用政治外交手段要求日本和欧盟扩大进口美国农产品。欧盟则建立了共同农业市场和实施共同农业政策，取消成员国之间的关税和非关税障碍，支持出口和自由流通；对进口到欧盟市场的农产品，规定了“门槛价格”，外部要向欧盟各国输出农产品时，需要交纳“差价税”。欧共体国家30多年里从农产品净进口国一跃成为对世界有重要影响的出口国，在很大程度上应归因于农业保护政策。

有些国家在保护农业方面却走了弯路，如日本、韩国为支撑工业起飞，在很大程度上牺牲了农业的利益，致使农业大伤元气，其后遗症长期无法治愈。日、韩两国工业化之后都实行工业反哺农业政策，才使农业现代化水平大幅度提高。日、韩两国的这段历史很值得我们认真研究。

一般认为，人均国民生产总值达到1000美元左右是开始实行农业保护的最佳时机。鉴于我国西部边疆民族地区农业发展现状及客观经济条件、国际环境，应该实行农业保护，探索适合国情、区情的各类农业保护政策。现阶段，应着重加强对农业园区的政策推动和引导，从加强农业基础地位着眼，从深化农业体制改革着手，以理顺城乡、工农业关系为主线，以充分挖掘农业自身发展潜力为前提，以提高农业综合生产能力及形成产业化为基本目标，以保护农民利益为落脚点，以中国加入WTO为契机，从资金、技术、保障上对农业园区的生产、加工和贸易环节予以支持保护，为农业在国民经济中的协调发展创造最根本的保障条件。

三、切实加强农业科学技术的研究和推广

在现代农业中，当农产品产量达到一定水平后，农业增长主要依靠科学技术的进步，而农业科技进步的最基本要求，是科技与本国农业资源状况相匹配，并且能普及推广。

世界许多国家，特别是一些发达国家，为了加快农业发展的步伐，都建立了比较完善的农业科技体系，有着实力雄厚的农业科研机构和规模庞大的科技推广队伍，其每年用于农业科研的经费支持力度，一般为本国农业GDP的0.6%，而用于农业科技推广经费的支持力度，为本国农业科研经费的3倍。美国实行农业研究、教育、推广三位一体的体制，并且都有相应的法律予以保障，农业立法还规定各州要提供与联邦赠款数额相当的资金用于本州农业科技推广。荷兰、日本等国都有着发达的农业科研和推广体系，国土只相当于我国江苏省2/5的荷兰，在各地有39个农技推广站，每个技术人员负责150～200个农户，在世界居于领先地位的农业科技，加上成功的政策和周到的服务，使荷兰农业成为世界上仅次于美国的第二大农产品净出口国。这些国家的农业科研均针对本国国情，重点研究适用的现代化技术和设施，如美国主要是高度机械化及良种化，荷兰是工厂化设施，以色列是温室和滴灌技术，加拿大是畜禽胚胎移植及杂交育种技术，而日本突出了生物化学、机械技术等，最终都使农业成为高效产业。

我国西部边疆民族地区要高度重视农业科技研究，加大资金与技术投入，搞好农业关键技术，完善科技推广体系，提高农业生产效益，形成农业科技投入和效率的统一、科技进步与产出效益的统一。

四、加大人力资本投入，提高农业劳动者素质

现代农业被称为知识密集和技术密集型产业。土地和其他物质技术资源必须通过农业劳动者才能转换成为各种农产品，因此，高素质的农业劳动者是现代农业发展必不可少的条件。

教育是人力资本投资的最重要形式，西方发达国家对农业教育都十分重视，有着完善的农业教育体系。荷兰各类农业院校的学生共有6万人，相当于农业劳动力的29%；丹麦农民中有85%是大学毕业生。在法国有继承权的农场主子女，在接受基础教育之后，还要再上五年农校，再经过三年学徒期，考试合格后才能取得从事农业经营的资格。几十年来，发达国家农业就业人数大幅度减少，而农业生产却大幅度增长，这与农民素质的提高密切相关。

我国农村劳动力资源丰富，但是素质较低。新中国成立以来国家培养的140万农技人员中有一半以上流向其他部门。高素质的农民是高效农业的根本，而人力资本的较高投入则是造就高素质农民的关键。加快西部边疆民族地区经济发展，农业是关键的产业，要建设现代农业，就更应该重视现代农业的发展，应通过政策鼓励、舆论引导、教育投入等多种措施，实现农业人才的培训和集聚，构筑农业人才的新高地。

五、建立农业社会化服务体系

农业社会化服务体系是现代农业分工与协作进一步发展、农工商一体化日益加强的必然产物。从发达国家看，农业社会化服务主要是提供技术、生产作业、供销、信贷、保险等服务。

美国农业社会服务组织覆盖面广，将几乎所有农业生产和经营领域都纳入推广服务范围，大到改良农业生产和销售技术，小到各种度量换算和计算捷径，都可到州县农业推广服务部门获取满意的服务；美国直接种田的人只占总人口的3%，但是为农业配套服务的人员占27%。在以色列，非营利性的农产品出口和内销组织，包揽了其国内全部的农产品销售，农民只管生产，一般不会受到市场风险的侵扰。日本农协有着严密的组织，除提供各类服务外，在政府制定政策及调控农业方面，农协作为代表农民政治与经济利益的系统组织发挥其参与和管理职能，成了政府、市场、农户之间强有力的中介组织。

六、现代农业只能在市场经济的环境中成长和发展

市场经济的迅速发展不仅增加了对农产品的需求，而且吸收了大量农村劳动力，农业中的技术革命也就应运而生。农民可以根据市场的价格信号进行资源配置，不断调整农业产业结构并趋向合理，促进农业产业一体化的形成和发展。当然这也离不开政府的正当干预。从国外现代农业发展中，可以概括出如下经验。

（一）农民必须获得土地使用权或经营权，成为独立的商品生产者，这是现代农业的制度基础和重要前提

美国独立战争胜利后，把向西推进得到的土地宣布为国有，出售给移民垦殖，使西部建立起大量的、规模较大的家庭农场。日本明治维新后，废除了作物耕种和土地转让的限制，允许农民自由种植和土地自由买卖及出租。这些举措使农民能自主安排自己的生产活动和调整资源配置，获取更多收益便成为他们从事农业生产经营的内在动力，这种动力是推动传统农业向现代农业转变以及农业现代化建设的根本力量。

在建设现代农业中，可探索家庭联营，尝试通过使用权入股、租赁、转包、抵押、联营、转让、收购等措施完善土地流转机制，明确农业主体的地位和权益，充分调动其积极性，提高农业综合效益和市场竞争力。

（二）高度产业化是现代农业的必然选择

发达国家的经验表明，农业发展不能仅靠本身，还需要其他产业的支持。在我国经济基础相对薄弱的情况下，农业发展的有效选择只能是农业资源的就地转化增值，实行农业产业化。西部边疆民族地区在现代农业建设中，应特别注重产业化的实施，可根据自身的资源优势和技术优势，围绕特色产品，形成从科研、生产、加工、运输到销售一整条产业链，以提高农产品的附加值，实现农业的积累和发展。

（三）完善的市场购销体系是现代农业必不可少的条件

发达国家农产品购销体系主要有：①私营企业。美国私营企业经营的农产品占全国农产品购销的60%以上；日本的私营企业几乎垄断了畜产品的加工和销售；②销售合作社。荷兰的销售合作社高峰时多达350家，后合并为25家大型拍卖公司；法国共有4000多家合作社，1/5的农场主是它的社员；丹麦被称为合作社的摇篮，它的农民联合会成了当地社会生活的基础，是将土地和市场联系起来的纽带；③国营商业。为了实施干预、调节农业的政策，市场经济国家都不同程度地直接参与农产品购销活动，成为农产品销售体系中的一个组成部分，日本的大米等主要粮食作物和烟草的收购，基本上由国家控制；④农业生产者的自产自销：美国自销农产品约占销售体系总量的5%。

为加快边疆民族地区经济社会的全面发展，政府除加强农副产品批发市场主渠道建设外，应特别重视和扶持农民的合作性营销组织、市场经纪人、产地经纪人等农业新经济组织，使其能发展演变为产地农副产品的上市经济组织，形成完善的市场机制。

（四）政府对农业发展的适度调控是现代农业的重要保证

西方发达国家市场组织比较健全，农业劳动生产率较高，政府一般的调控目标是稳定和保护农业，主要以经济手段（价格政策、货币政策及财政政策）和法律手段进行调控，辅之以必要的行政手段。

西部边疆民族地区的农业生产正处在自然经济向商品经济的转变中，市场发育尚不完善，交易也不规范，因此，政府要进行必要的宏观调控，建立良好的市场秩序和较为完善的农业风险保障机制，为农民进入市场创造良好的外部环境。在这一转变过程中，西部边疆民族地区在现代农业建设中，还要加强政府的宏观调控，建立健全农业法规并依法执行；增加对农业的有效投入，改善农业生产条件；通过信息系统及时传递先进的农业科学技术和各种经济信息，引导家庭经营形成适度的规模经营；利用各种经济杠杆及优惠政策，引导农民联合起来，走现代化农业的道路；完善农业保险风险基金的管理和有效运用，降低农业及高新技术生产的风险率。