出让合同的性质及其受政府行政管理行为的影响

第二节　出让合同的性质及其受政府行政管理行为的影响

主题案例

Q国际有限公司与R国土资源局国有土地使用权出让合同书争议仲裁案^[38]

案情回顾

1993年10月18日，Q国际有限公司(申请人)和R国土资源局(被申请人)签订了出让合同。其中约定申请人应在1995年10月底前按规划要求建设项目并完成地块内的配套，否则被申请人有权给予罚款直至无偿收回本地块使用权。后被申请人以申请人逾期开发土地为由收回申请人的土地使用权。

申请人认为自己在购满本案所涉土地使用权后无法使用该土地，责任在被申请人。申请人在1993年向规划局进行投资时，政府向其承诺所有买得土地由政府进行平整和完善配套设施建设。出让合同中规定所交地价中包括出让金、征地拆迁平整费、综合配套费、小区配套费和土地管理费，可见被申请人应完善相应的配套设施。但被申请人一直未将该土地进行平整，未能通水通电通路，致使申请人无法使用，其购买土地进行投资开发的目的依据无法实现，被申请人的行为已经构成根本违约。被申请人还于2002年1月10日作出《公告》对涉案土地进行了规划控制调整，决定停止办理各类建设用地的审批、报建手续。故而申请人无法向有关政府部门进行开发用地审批、报建手续，不可能合法使用该土地。此外，被申请人在仲裁开始后收回土地使用权的行为既无法律依据，程序上也不合法，属于违法行为。请求解除出让合同，被申请人退还地价款。

被申请人则认为，(1)申请人对《公告》的异议属于行政诉讼范畴，仲裁庭无权管辖;(2)向申请人交付土地时该土地已经通路、通水、通电;(3)申请人未按出让合同的约定在1995年10月底前申请开发许可，《公告》发布的日期远在申请人开发期限之后。且《公告》未禁止开发建设，只是要求进行土地开发和工程建设必须经许可，申请人也未正式提出工程建设申请。

争议焦点

出让合同的性质和政府行政行为对出让合同履行的影响。

裁判意见

仲裁认为:(1)关于合同性质。相关法律、法规以及司法解释的规定表明，土地使用权出让合同是平等的民事主体之间按照自愿、有偿的原则签订的，在一方违反合同的情况下，另一方享有请求违约赔偿等民事法律中所规定的权利，且关于土地使用权出让合同纠纷所应当适用的司法解释也是依据《民法通则》、《合同法》等民事法律制定的，因此土地使用权出让合同应属于民事合同，仲裁庭对由此产生的争议可以管辖，但如果双方因为被申请人作出的某一具体行政行为法释争议，则不属于仲裁庭的审理范围。(2)关于涉案地块的配套设施，出让合同中规定地价款包括综合配套费和小区配套费，但又规定申请人应在1995年10月底前完成地块内的配套。表明用地红线内的配套是由申请人辅助建设，而用地外的配套有谁建设并没有约定，申请人指称被申请人没有完成相应的配套设施构成违约没有依据。且根据被申请人提交的证据，涉案地块已经“三通一平”。(3)对于被申请人发布的《公告》，应属于具体行政行为，此外申请人所称的被申请人收回土地使用权也属于行政行为，二者均不是仲裁庭审理。综上对于申请人提出的解除出让合同、返还地价款的请求不予支持。

评析探讨

如“基本原理”中所述，目前学界对土地使用权出让合同的性质尚存在争论，其中的关键就在于出让人必须是政府，其一方面根据出让合同享有合同权利，另一方面又对土地的使用享有管理和监督的权力。本案中即体现了这一点，在整个案情中，R国土资源局可以按照合同的约定收取土地出让金，交付土地，同时也可以根据《土地管理法》和《城乡规划法》(2008年1月1日前施行的《城市规划法》)的规定行使土地规划和管理的权力。就出让合同而言，《物权法》第138条以及明确规定了当事人可以约定解决争议的方法，因此当事人可以约定协商解决，协商不成的提交仲裁委员会仲裁或者依法向人民法院起诉。^[39]从这一点来看，至少从现行法律上确定了建设用地使用权出让合同可以通过民事争议的解决方式加以解决。

就仲裁方式解决争议而言，《中华人民共和国仲裁法》第3条明确排除了“依法应当由行政机关处理的行政争议”的可仲裁性，因此本案中国土局的审批、收地等行政行为皆不属于仲裁庭的管辖范围，^[40]仲裁庭只能对出让合同中的民事争议部分进行裁决。仲裁庭采用文义解释的方法，确定了出让人和受让人关于土地平整的义务，进而认定出让人根据出让合同没有违约行为。

从本案中也可以看出传统的民事争议解决方式(包括仲裁和民事诉讼)在解决国有建设用地使用权出让合同这一非典型民事合同时的局限性。