环境行政的法治模式

在环境行政理念逐步向法治转向的情境下，制度模式的变革也不可避免。环境法治模式包含三个重要因素，即环境行政权多元化、环境行政主体多元化和环境行政程序正当化，这是法治模式的转型方向。

1.环境行政权适度多元化

美国瑟夫·萨克斯教授在“公共信托说”理论中，提出了环境行政权，他通过阐述环境资源是一种共享资源且属于全体国民，强调了环境资源的重要性。委托国家对此进行管理的目的是为了合理支配和保护这些共有财产。^[18]从法律意义的角度来说，环境行政权是为了保障环境公益，国家环境行政主管部门基于法律规定，行使包括环境管理和环境监督职能在内的权力。

随着20世纪中后期，行政领域的变迁使得“全能政府”逐渐过渡到“有限政府”，随之转变的还有行政权。“现代行政权呈现出多元化的发展趋势，国家行政机关已不是唯一行使行政权的主体，其行政权部分地归还于社会主体。”^[19]环境行政权的结构变化源于两方面：一方面，环境行政权是一种较为特殊领域的行政权，包含诸多社会环境责任；另一方面，手段单一、缺乏灵活性和主动性的特点在实践中凸显，影响治理效果。二者交织在一起使得法治理念逐渐偏离。

首先，弱化政府环境管理权力。对于政府管理能力不足的地方，可以在一定程度上松开攥紧权力的手，允许非政府组织进行自治。环境行政权可以被分割成两方面内容，分别是环境管理权与环境监督权。允许非政府组织进行自治，可以把政府所拥有的环境管理权转化成监督权，而政府主要负责规制环境法规。

其次，强化公民环境自治权利。环境权，是指上天赋予人们的拥有在健康、舒适的环境中生存的权利，包含管理监督的权利，参与决策的权利以及知情权。随着公民环境自治权的逐步强化的进程，公民参与相关环境问题的决策，负担起部分政府环境权的职能，承担环境自治责任。公民环境权在得到有效保障的基础上，得到了充分的发挥。

此外，法律的保障有助于环境行政权多元化的落实。（1）立法保障。有关公民环境权的规定数量较少且只在有关环境立法中有所涉及，以《环境保护法》为实际例子，在该法中第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”虽然和公民参与权有关联的内容已经在《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》两部法律中提及，但是问题的关键在于法律缺少对公民参与的途径和程序的明文规定，有关公民参与的范围同样是限制得过为狭小。公民环境权的落实和政府行政权的多元化需要通过环境立法将公民环境权和自然资源物权的形式、方式和过程具体化、制度化。（2）执法保障。环境行政部门执法的力度对于环境权多元化的保障程度有着很大的影响。因此，需要政府建立起完备的行政责任追究机制，严守相关法律法规，以期环境行政多元化的实现。（3）救济保障。为了切实保障公民的环境行政权，在环境法治建设中扩大和保障公民环境诉讼，当公民行使环境管理职权受阻时，实实在在的救济保障可以充当“及时雨”的角色。

2.环境行政主体适度多元化

环境行政机关和法律、法规授权组织组成了我国的另一类环境行政主体。由于环境行政机关在管理环境问题过程中，管理权能狭小，导致环境行政管理中需要非政府组织等自治力量的加入。

在环境行政主体多元化的过程中，政府与非政府组织的角色有一定差异。为了充分发挥政府和非政府组织的特色，政府必须转变其原有角色。（1）管理者角色。政府虽然向非政府组织转移部分环境行政权，但并不代表政府管理职能完全消失。政府利用保留下来的部分行政权，对环境行政和非政府组织的运作进行必要的适度管理。例如，重新定位登记管理机关，加强其在执法、监督和投诉受理方面的职能。（2）培育者角色。政府应加强对非政府组织的培养。主要有两方面的内容：鼓励公众参与环境治理事业，推动公众环保意识的提升；推动并支持非政府组织的发展。（3）监督者角色。政府对非政府组织依法、适度监管。由于环境非政府组织质量各异，甚至有打着保护环境的旗号进行非法集资、非法牟利的行为发生，沽名钓誉、账目不清、贪腐诈骗的现象在组织内部也是屡见不鲜。所以，政府应该对非政府组织的发展进行适当合理的监督，不能完全放任其发展。

非政府组织也扮演者不可或缺的角色。非政府组织在环境行政模式法制转型中，发挥着核心作用。可以将非政府组织的特征概括为三点：（1）性质定位。非政府组织并非政府管理职能的代理者或准政府组织，其成长和发展依托于民间组织。具有自治性和相对独立性。非政府组织应该代表社会各界群体与政府建立沟通、理解、协商和互助的关系。（2）职能划分。在管理环境事务方面，明确了非政府组织的管理范围。比如属于非政府组织管理职责内的和政府管理缺失的，需要非政府组织重新承担和弥补的领域。（3）法律保障。我国在法律法规的制定上对非政府组织的支持力度相对较小，这远远不及非政府组织在当下的发展速度。基于这种现状，为了使非政府组织得到法律层面的保障，需要构建一套法律制度。

3.环境行政程序正当化

环境行政程序是环境行政向法制转型必须依靠的保障。环境行政程序作为一种管理的程序，实施主体是环境行政主管部门和该部门的工作人员，换而言之就是环境法律关系主体依照法律，在行使权力（利）、履行义务时必须遵循和采用的方式方法。基于环境行政程序设计者的思考和权衡，正当的程序设计是结果正当性的保证。因此，环境行政程序促进了环境行政手段的正当性。

环境行政程序法正当的基本内涵包括：首先，基于环境程序具有规范管理化特点， 在程序上管理相对人被单方面规定的义务和不履行义务的情况需要得到转变。例如，涉及公民、法人和社会组织的合法权益时应当予以告知当事人，包括环境行政行为的内容、理由、不利于当事人的证据和当事人寻求救济的渠道和期限等。其次，需要在法律条文中明确环境行政程序的基本原则，包括行政公平原则、行政公开原则、行政民主原则、行政效率原则等。最后，通过建立统一的环境行政立法，建立排污收费、污染事故和纠纷等相关程序，将环境程序立法状态有序化。

环境行政按程序进行是正当化行政程序的中心环节。管理职权的行使需要环境行政主体依照法律规定的程序进行，例如依照法定程序，对当事人公开信息，提前向当事人告知环境行政行为的内容、理由和法律依据；听取利害关系人的陈述意见等内容。

【注释】

[1]张艳玲：《江苏溧阳为保污染钢厂逼村庄搬迁，村民被迫歇耕》，2013年12月19日。http://www.jkh.com.cn/hcalthnews/2013/1219/292035.htm1.

[2]“The Power of Instability: Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”，American Journal of Sociology，2013, 118 (6): 1475-1508.

[3]韩志明：《利益表达、资源动员和议程设置》，载《公共管理学报》，2012年第2期，第52—66页。

[4]徐剑：《环保总局叫停六里屯垃圾焚烧发电项目》，2007-06-15，http://finance. qq.com/a/20070615/000544.htm.

[5]汪明生、钟国南：《环境治理与公共事务》，（台湾）智胜文化事业有限公司2015年版，第162页。

[6]陈剩勇、吴兴智：《公民参与与地方公共政策的制定》，载《学术界》，2007年第5期，第30页。

[7]《PX魔咒》，载《中国经营报》，2012年11月3日。

[8]〔美〕保罗·斯洛维奇：《风险感知》，冯欣等译，北京出版社2007年版，第14页。

[9]〔英〕安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版，第80页。

[10]US National Research Council, “Florida Fresh-Market Vegetable Production: Integrated pest Management”, In Alternative agriculture, National Academy Press, Washington, D.C., 1989, pp. 336-349.

[11]徐君：《公民治理理论及其对中国街政改革的启示》，载《学海》，2007年第3期，第133页。

[12]〔美〕理查德·C.博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏英译，中国人民大学出版社2005年版，第63页。

[13]B. W. Hill，ed.，On Government，Politics，and Society，New York：International Publication Service， 1976.

[14]〔美〕理查德· C.博克斯：《公民治理：引领 21 世纪的美国社区》，孙柏英译，中国人民大学出版社2005年版，第137页。

[15]李伟权：《政府回应论》，中国社会科学出版社2005年版，第57页。

[16]The World Bank， Public Involvement in Environmental Assessment Equirements，Opportunities and Issues，Washinton D. C. ：The World Bank，1993.

[17]〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1981年版，第167—168页。

[18]郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第86页。

[19]郭道晖：《法治行政与行政权的发展》，载《现代法学》，1999年第1期。