公民治理的基本内涵

1.公民治理的内涵

理查德·C.博克斯通过建构与阐述美国21世纪新型社区治理模式，最早清晰地提出了“公民治理”这一行政模式。以政府代议者、公共服务职业者和公民之间的角色定位与关系变化为中心，主张回归小而有回应的政府、地方主义、公共服务职业者作为公民的帮助者和咨询者这三种价值取向。其认为必须坚持民主原则、理性原则、责任原则和适度规模原则，提倡抛弃传统官僚制的集权管理模式，变“政府中心”为“公民中心”，以此建构公民治理模式。

公民治理理论的核心思想为：相对于被动的接受，公民更应该积极参与；公民应作为基层公共事务治理的主心骨，积极地参与治理；政治代理人要紧守本分，去协调而不是统治，要放权于公民去管理公共事务活动；行政专业人员在公民参与公共事务时不应该去控制，而是应当帮助。因此，在公民治理模式中，政府是短小精悍具有回应性的，需要社区和公民更多地参与公共事务的实施。换而言之，以一种新型政府治理模式身份出现，把公民参与作为公共管理的中心，此即公民治理。

公民治理的一大特征就是其拥有着明晰的目标。这一模式的目标是：“在最基层的社区层面上，为了帮助公民持续、便利地参与公共事务的决策与实行，建立起必需的组织机构，塑造出‘积极的公民’，从而最大限度地实现‘强势民主’。”^[11]有必要指出的是，“积极的公民”所代表的是一批不仅关心社区事务，并且能够在实际中积极发挥自身的作用，乐于参与其中还带来正面的长期性影响的公民。 ^[12]“强势民主”是一种参与的政治形态，其基本的价值在于参与的行动，公民的态度是积极地参与决策过程，但是必须在分权的政府形态下才能实现。

公民治理模式中主体有公民、代议者和公共服务职业者。公民指治理的利益相关者，即广大民众；代议者即政府或管理当局。希尔在他的文章中提到：“偏见这一品质不能够在代议者身上体现，他们最应具有的品质是成熟果断，富有良知，开朗通达，不应为你、为任何人或为任何类型的生活方式左右。他们应该拥有的这些品质源于天赋，不是来自你是不是喜欢，抑非是法律条文的规定，他们必须本着高度负责的精神认真对待。”^[13]公共服务职业者就是公共服务管理者，即那些全职且具备相应能力的，投身于社区公共服务的人。

此外，还需要创造以下条件作为实现公民治理前提和基础：第一，公民协调委员会。委员会通过收集来自各方不同的声音，变民选产生进行中央决策制定的治理机构为公民协调的治理机构。第二，公民理事会。通过建立理事会，从而对地方政府进行协助。具体内容主要是针对卫生、消防等为代表的各项公共事务。第三，帮助者。将社区的服务、议题与政策更为直观地传达给公众，并协助他们执行日常事务。^[14]

2.公众参与环境治理的社会条件

其一，经济的发展和社会的进步是影响公众参与的最为显著的影响条件。在这可以使用一句广为人知的话：“经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。”中国经济的快速发展，在某种水平上为我国民众的公共参与奠定了较为良好的基础，这毋庸置疑地会影响到我国公众参与的实践。然而，在计划经济体制下，公众参与虽具有一般性和普遍性，但国家对公民的经济、政治、文化、社会等各方面进行全面干预，这使得公众参与自发性与理性皆是不足的。因为计划经济体制和当时的政治状态的影响，这时期的公众参与具有强烈的政治动员性、革命性和意识形态色彩，公众参与的目的是为了响应党和国家的号召。从表面上来看，这时期的公众参与是大规模且广泛的，但此时的公众参与并不是公民们自发自愿地做出的明确的和理性的选择，而是在地方政府或基层政府的命令和强迫下进行集体活动。

其二，公民意识的觉醒是促进公众参与的助跑器。当代文化学者张修林认为：“形成现代公民意识的意义在于，它能够在很大程度上为现代民主社会核心价值理念的形成提供强有力的保障。”现代民主意识与现代社会的核心价值和理念处于共生的关系，它们之间彼此交融，共同促进。参与意识、监督意识、责任意识和法律意识是构成公民意识的四个主要构件。在这之中作为公民意识的最重要意识是参与意识。要想塑造公民的理性参与意识，必须要提高公民对其所拥有的权利义务的深入认识与体会，让他们亲身参与有着切身利益关联的事务。

其三，法律制度的完善是公众参与的重要保障。依法保障公民的参与权，体现在各种法律法规的制定和施行上。民众虽然享有着当家做主的权利，但是还是要用法律法规来维护和保障公民所享有的权利及相对应的义务。此外，建设社会主义和谐社会需要依靠社会主义物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设三者的有机结合，公民依法参与政治生活，进一步实现社会主义民主，维护社会的公平正义和安定有序。

为了推进环境决策的民主化，在法律层面为公众合法的环境权益提供保障，国家环保总局在2006年2月发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。此外，已经出台了一系列对公开环境信息、引入公众参与、强化社会监督做了规定的法律法规和规范性文件，例如《环境保护行政许可证暂行办法》、《环境保护行政主管部门政务公开管理办法》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等。法律法规是公众参与权不可或缺的依据和重要保障。