公共组织结构的基本内涵

3.1　公共组织结构的基本内涵

3.1.1　公共组织结构的概念

公共组织结构是组织系统中重要组成要素之一，是支撑组织有效运作的骨架或框架体系。因为，组织结构确定了组织活动的形式、职能与正式的制度。建立组织结构的目的是通过权威关系来发布命令，并协调组织成员的行为以实现组织目标。

公共组织结构就是公共组织内部各组成要素产生相互作用的联系方式或形式，也可称为组织各要素相互联接和排列组合的框架。组织结构是公共组织根据其目标和规模而采用的各种组织管理形式的统称，它包括组织图、职位系列、工作说明书、规章制度、权力关系体系、沟通网络、工作流程等。

John Child(1984)认为组织结构的定义包含了3个方面的关键要点：

(1)组织结构决定了组织中的正式报告关系，包括职位层级的数目和主管人员的管理幅度。

(2)组织结构决定了将个体组合成部门、部门再组合成整个组织的方式。

(3)组织结构包含了确保部门之间沟通、协作与力量整合的制度设计。

描述公共组织结构最常用的方法是组织结构图。组织结构图是对组织的一整套基本活动和过程的形象化描述。一张完整的组织结构图不仅可以显示组织中的职位、部门、报告关系，而且还可以反映正式沟通的网络、工作流程和管理层级。

3.1.2公共组织结构的关键要素

公共组织结构界定了对组织中的工作任务进行正式分配、组合和协调的方式。Stephen P.Robbins提出管理者在设计组织结构时，必须考虑6个关键要素：工作专门化、部门化、命令链、控制跨度、集权与分权和正规化。表3-1描述了每个要素的内涵和作用。以下便对这6个结构要素进行分析。

表3-1　组织结构的6个关键要素

(资料来源：(美)斯蒂芬·P.罗宾斯.孙健敏等译.组织行为学(第10版)［M］．北京：中国人民大学出版社，2008.467．)

1.工作专门化

劳动分工经常被称为工作专门化(work specialization)，描述组织中把工作任务划分成若干步骤来完成的细化程度。劳动分工是马克斯·韦伯描述的组织结构七大特征之一。这一概念可以追溯到18世纪的经济学家亚当·斯密，他通过对大头针的制作进行研究，提出了将生产进行分工以提高生产率的理念。20世纪初，亨利·福特(Henry Ford)通过建立汽车生产线而富甲天下，享誉全球。他的做法是，给公司每一位员工分配特定的、重复性的工作。福特的经验也表明，让员工从事专门化的工作，他们的生产效率会提高。

工作专门化的实质是：一个人无法完成整个工作，因而需要把工作分解成若干步骤，每一人完成其中一个步骤。也就是每个人专门从事工作活动的一部分，而不是全部活动。

20世纪40年代后期，工业化国家大多数生产领域的工作都是通过工作专门化来完成的。尽管实行工作专门化首先出现在企业，实际上在公共组织领域也广泛存在。例如，大多数卫生保健组织中的医学专家、学校教育中各种专业的教师、研究院的科研人员等都是使用工作专门化的做法。

管理人员认为，工作专门化是一种最有效地利用员工技能的方式。通过实行工作专门化，员工每天从事重复性的工作，他们的技能会更加娴熟。从组织角度来看，实行工作专门化，有利于提高组织的培训效率。因为，组织来挑选和训练从事具体的、重复性工作的员工比较容易，而且成本也较低。另外，工作专门化的结果是提高了工作的标准化和一致性，从而有效利用劳动力。

20世纪50年代以前，管理人员把工作专门化看做是提高生产率的不竭之源。但随着工作专门化的广泛运用，到了60年代以后，越来越多的证据表明，高度的工作专门化也是有其弊端。在某些工作领域，已经出现了这样一种状况：由于工作专门化而造成人力的非经济性因素——表现为员工的厌烦情绪、疲劳感、压力感、低生产率、低质量、缺勤率上升、流动率上升等，超过了其经济性影响的优势。

由此可见，工作专门化或劳动分工既有优势也有不足。现代的管理者和组织理论家们试图解决工作专门化的主要不足之处——导致工作内容重复、令人厌烦，从而降低员工的满意度、参与和工作效率。另外，极端的工作专业化可能与新的、整合的计算机化的制造技术相矛盾，因为这些新技术要求高度熟练的工作团队。在这种情况下，可以通过工作扩大化、丰富化和工作轮换提高工作效率，也可以让员工加入到各种工作团队或降低工作专门化的程度等方式提高他们的产出和工作满意度。

现在，大多数管理人员并不认为工作专门化已经过时，但也不认为它还是提高生产率的不竭之源。因为，他们认识到了在某些类型的工作中工作专门化所起到的积极作用，以及过度使用可能带来的消极影响。

2.部门化

通过工作专门化将完成任务细分之后，就需要按照类别对它们进行组合以使共同的工作可以进行协调。对工作单元进行合并的基础就是部门化(departmentalization)。部门化实际上是在一个组织内部集中管理资源的方式。在公共组织中实施部门化的方式主要根据职能、产品或服务、地域、流程或过程、顾客进行划分的。

(1)职能部门化。对工作活动进行分类组合最常用的方法是根据职能来进行。根据职能进行部门的划分适用于所有的组织，例如，企业、事业和政府部门，不过职能的变化可以反映组织目标和活动的变化。如湖北省政府的机构主要按照职能来划分部门，设置包括省人民政府办公厅、经济委员会、科技厅、人事厅、财政厅等24个职能部门。其中省人事厅根据职责设置了11个职能处(室)：办公室、政策法规处、综合计划处、专业技术人员管理处、专业技术人员职称处、公务员管理处、教育培训与对外交流处、流动调配处、工资福利与离退休处、军官转业安置处等。

这种职能部门化的主要优点在于：首先，把从事同类工作的人或专家集中在一起利于沟通与合作，能够提高工作效率。其次，通过把专业技术、研究方向接近的人分配到同一个部门中工作便于个体之间享有共同资源，能够实现规模经济。当然，职能部门化也存在缺点：部门内部的成员可能对其他职能部门的情况和人员不了解，这样就可能影响到各部门之间的协作。

(2)产品或服务部门化。工作任务可以根据组织生产的产品或服务类型进行部门化。例如，中国地质大学(武汉)根据培养的人才类型设置了18个学院，包括地球科学学院、资源学院、环境学院、材料科学与化学工程学院、工程学院、地球物理与空间信息学院、机械与电子信息学院、经济管理学院、信息工程学院等，每个学院都有一位正院长和数名副院长负责本学院的教学管理、学科建设和人才培养。如果一个组织的活动是提供服务，每一种服务活动也可以进行分工。例如，湖北省教育厅有些部门就是根据服务的不同来划分的，设置有基础教育处、高等教育处、职业教育和成人教育处等。

产品或服务部门化的主要优点在于：提高产品或服务绩效的稳定性和责任性，强化了生产同一产品或服务的员工之间的互动与沟通，并可以减少协调问题。因为每个部门都会在一个产品或服务主管的指导下，提供一系列产品或服务项目。这一方法的不足之处是员工可能会变得过于关注自己的特定产品或服务，从而忽视其他部门的技术或服务的改进与创新。

(3)地域部门化。根据地域来进行部门化意味着按照国家或全球的不同地区进行分组。销售或营销部门通常根据地理位置进行划分。大型跨国组织的营销或服务事务可以按大的地理区域进行分割，围绕这个地区而形成了一个部门。如果一个组织的顾客分布地域较宽，这种部门化方法就有其独特的价值。

例如，新华社派出机构就是根据地域来划分分支机构的，分为新华社驻国内分支机构和新华社驻国(境)外分支机构。新华社包括中国国家通讯社和世界性通讯社，拥有遍布国内外150多个分支机构，国内除台湾以外，在各省、自治区、直辖市和香港特别行政区、澳门特别行政区共设有33个分社；国内50多个大中城市设有支社或记者站；海外100多个国家和地区设有国外分社。作为国家通讯社，新华社承担着国内外重大事件、会议及体育赛事的新闻报道工作，有很多移动报道组在各地与总社进行着信息传递，通信安全是快速、准确的新闻报道的基础和保障。利用以地理位置进行部门化的方法可以带来显著的成本节约和更大的市场覆盖范围。另外，按地区分组使得员工对分支部门的忠诚度高于对总部的忠诚度。

(4)流程或过程部门化。利用流程或过程进行部门化与利用职能进行部门化大致相同，但它更多偏重于根据活动的过程而形成的特定工作小组。企业的制造工作通常被分成一些明确的制作流程：钻孔、铣削、热处理、喷漆和装配。由于不同的环节需要不同的技术，因此这种部门化方法对于在生产过程中进行同类活动的合并提供了基础。流程或过程部门化方法适用于产品的生产，也适用于顾客的服务。在公共组织中也有一些工作是按照流程和过程来进行部门化的，例如，医院通常利用流传进行部门化，病人进入医院医治的流程是：门诊部挂号——专门科室就诊——化验、放射诊断——划价交费——取药，如果病情很严重就要转到住院部治疗。如果你到一家区属机动车辆管理办公室去办驾驶执照，你必须跑好几个部门，每个步骤由一个独立部门负责：①负责核查工作的机动车辆分部；②负责办理驾照具体工作的驾照部；③负责收费的财务部。

(5)顾客部门化。根据顾客的类型来进行部门化常常被称为“按市场进行部门化”。这种部门化通常不太强调过程的专门化，因为员工必须具有灵活性，以便能够强化与顾客的关系。根据顾客类型来划分部门的理论假设是，每个部门的顾客存在共同的问题和要求，因此，通过为他们分别配置有关专家，能够满足他们的需要。按照顾客的类别对其进行管理是提供最佳产品或服务的最有效的方法。例如，医院的护士经常根据护理的病人进行分组，如外科、内科、妇科、儿科等护士，其原因是不同的疾病需要不同的护理以及专业知识。比较大的法律事务所可根据其服务对象是公司还是个人来分设部门。公安局签证办理部门根据顾客出境的类别划分了国内港澳办理部和国外办理部。

许多大型公共组织，如学校、医院、公安、司法等组织可采用上述各种方法的混合式部门化方案，以取得较好的效果。这些组织可能拥有独立的运营分部或分支机构，但在各个分部中，部门的划分可能是基于业务职能、流程、服务、顾客或地理位置。哪种方法最有效依赖于组织的战略、活动、沟通、协作的需要。例如，一所综合大学是采用混合设计，各个二级部门是按照职能来划分，如财务处、人事处、学生工作处、科技处、教务处等；各院系是根据培养的专业人才来进行产品部门化；学校在同一个城市不同的辖区设立分校或校区实际上是根据地域进行部门化。

20世纪90年代以来，组织结构的部门化设计呈现两个较为普遍的倾向：第一，以顾客为基础进行部门化越来越受到青睐。为了更好地掌握顾客的需要，并有效地对顾客需要的变化作出反应，许多组织更多地强调以顾客为基础划分部门的方法。例如，医疗、法律服务组织常采用顾客部门化的设计。这样使得组织能更好地了解谁是它的顾客，并更快地满足他们的需要。第二个倾向是，坚固的职能性部门被跨越传统部门界限的工作团队所替代。随着工作内容日益复杂，所需要的技术日趋多样化，管理人员开始将注意力转向多功能型团队。例如、科研院所、高等学校等开始有效运作科研团队。

3.命令链

在公共组织中，命令链(chain of command)的概念是组织设计的基石，因为，命令链是一种不间断的权力路线，从组织最高层扩展到最基层，澄清谁向谁报告工作。它能够回答员工提出的这种问题：“我有问题时，去找谁？”“我对谁负责？”

由于命令链反映了员工个人和工作群体向谁汇报工作、向谁负责的问题，所以有几个相关概念必须澄清：责任、权威和命令统一性。责任(responsibility)是做某事并期望带来一些结果的义务。例如，一位处长可能希望员工在某一日期之前提出一个新的工作计划，这样那位员工就有责任准备这一计划。责任来自于组织的所有权。责任链或命令链在整个组织中延伸，因为每个管理者都有履行责任的义务：恰当地利用组织的资源(人员、资金、设备)，满足所有者的希望。尽管管理者们可以向其他人指派责任，并期望他们获得结果，但每一位管理者仍然要对他分派任务的人产生的结果负责。

权威(authority)是指管理职位所固有的发布命令并期望命令被执行的权力。只有当权力成为正式的组织角色的一部分时才能变成权威。为了促进协作，每个管理职位在命令链中都有自己的位置，每位管理者为完成自己的职责任务，都要被授予一定的权威。与责任一样，权威也产生于对组织的所有权。权威与责任相联系，因为负责实现某一结果的管理者有权使用资源去达到这些目标。责任与权威之间的关系必须是对等的，即管理者必须拥有足够的使用资源的权威，才能满足其他人对结果的预期。但权威和责任也存在差异，责任不能委托给下属，但权威可以。

命令统一性(unity of command)原则有助于保持权威链条的连续性。它意味着，一个员工应该对一个主管而且是唯一的一名主管直接负责。如果命令链的统一性原则遭到破坏，一个下属可能就不得不忙于应付多个主管发出的相互冲突的命令，或考虑选择命令的优先次序。

时代在变化，组织设计的基本原则也在变化。随着电脑技术的发展和给下属充分授权的潮流的冲击，现在，命令链、权威、命令统一性等概念的重要性大大降低了。现在，一个基层员工能在几秒钟内得到20年前只有高层管理人员才能得到的信息。同样，计算机技术的发展，日益使组织中任何位置的员工都能同任何人进行交流，而不需通过正式渠道。而且，权威的概念和命令链的维持越来越无关紧要，因为过去只能由管理层作出的决策现在已授权给操作员工自己作决策。除此之外，随着自我管理团队、多功能团队和包含多个上司的新型组织设计思想的盛行，命令统一性的概念越来越无关紧要了。当然，许多公共组织仍然认为通过强化命令链可以使组织的生产率最高，但今天这种组织越来越少了。

4.控制跨度

控制跨度(span of control)或控制幅度是指一位管理者可以有效地指导多少个员工。它直接决定着组织管理层次的设计和管理人员的配备，最终影响着组织效率。

控制跨度宽或窄对组织效率都会产生不同程度的影响。控制幅度宽的优点：(1)管理层次少，组织节约管理成本。目前，研究证明在其他条件相同时，控制跨度越宽，组织效率越高。假设有两个组织，基层操作员工都是4096名，如果一个控制跨度为4，另一个为8，那么控制跨度宽的组织比控制跨度窄的组织在管理层次上少两层，可以少配备800人左右的管理人员。如果每名管理人员年均薪水为4万元，则控制跨度宽的组织每年在管理人员薪水上就可节省3200万元。显然，在成本方面，控制跨度宽的组织效率更高。(2)因为在人数多的情况下管理者无法事无巨细地进行管理就授权给下属，这样鼓励员工积极主动投入工作，增加灵活性、缩短与顾客的距离。(3)简化沟通、加速决策过程。控制幅度宽的缺点：由于主管人员没有足够的时间为下属提供必要的领导和支持，员工的绩效会受到不良影响。

控制跨度窄的优点：把控制跨度保持在5～6人，管理者就可以对员工实行严密的控制。缺点：(1)管理层次增多，管理成本会大大增加。(2)使组织的垂直沟通更加复杂。(3)易造成对下属监督过严，妨碍下属的自主性。

近几年的趋势是加宽控制跨度，减少管理层次。例如，在通用电气公司和雷诺金属公司这样的大公司中，控制跨度已达10～12人，是15年前的2倍。汤姆·斯密斯是卡伯利恩公司(Carboline Co.)的一名地区经理，直接管辖27人，如果是在20年前，处于他这种职位的人，通常只有12名下属。只有在员工具有能力和动力自动完成任务时，管理者能有效地管理很多人，这时管理跨度就可以加宽。

5.集权与分权

集权和分权是组织中决策权分配的两种极端化倾向。集权化(centralization)是指组织中决策权集中于最高层的程度。在集权化的组织中高层管理者权力最大，中层有一部分，基层员工几乎没有什么权力。大多数组织是从集权化结构开始的，随着组织不断成长，环境越来越复杂时，组织倾向于分权化。分权化(decentralization)是指组织的决策权分散到最基层管理人员手中，基层人员参与程度高，能够自主地做出决策。在分权式组织中，采取行动、解决问题的速度较快，更多的人为决策提供建议。在大型组织中，基层管理人员更贴近操作实际，对有关问题的了解比高层管理者更翔实。

近年来，分权式决策的趋势比较突出，这与使组织更加灵活和主动地做出反应的管理思想是一致的。但是，也要考虑过度分权所带来的不利结果。所以，组织决策权应该根据组织发展的需要实行集权和分权相结合的方式。

6.正规化

正规化(formalization)是指组织通过规章制度、程序和相关机制对员工和管理者的工作行为实行标准化的程度。在高度正规化的组织中，有明确的工作说明书，有繁杂的组织规章制度，对于工作过程有详尽的规定。如果一种工作的正规化程度较高，就意味着做这项工作的人对工作内容、工作时间、工作手段没有多大自主权。人们总是期望员工以同样的方式投入工作，能够保证稳定一致的产出结果。所以，正规化在一定程度上可以提高工作效率，产生标准化的结果，但是也会降低员工工作的自主性和组织的灵活性。然而，正规化程度较低的工作，员工对自己工作的处理权限就比较宽。可见，由于个人权限与组织对员工行为的规定成反比，工作标准化程度越低，员工决定自己工作方式的权力就越大。

组织之间或组织内部不同工作之间正规化程度差别很大。例如，在高等学校职能部门中，财务处、人事处和教务处的某些工作正规化程度较高，管理人员制定了一系列详尽的规章制度。然而，某些科研部门的工作正规化程度很低，科研人员可以自主决定自己的工作内容和工作方式。