城市改革的关键是增强企业的活力

城市改革的关键是增强企业的活力^[1]

(1984年9月)

目前，我国城市经济改革工作正在蓬勃展开。以执行“放权十条”、“以税代利”等措施为中心的“小配套”改革已经广泛展开，并将进一步向城市综合改革发展，形势喜人。与此同时，迅速发展的大好形势也提出了一系列理论和实际问题，需要我们研究。特别是许多中央的主管部和若干省、自治区的主管厅局正在酝酿“简政放权”，把原来由自己直接管理的企业下放到中心城市。同时，一些中心城市也积极准备“接管”下放来的企业。于是，城市如何管理经济，就成为一个迫切需要妥善解决的问题。有的同志认为，城市改革的实质在于把中央部和省(自治区)厅、局管理工业改为城市管理工业。还有相当一部分同志认为，只要城市的行政管理机关从中央或省政府手里把企业接管过来，就能够克服旧体制的种种弊病，实现改革的目标。我以为，这类认识是不完全或者是不正确的。

一、行政性分权与经济性分权

一、行政性分权与经济性分权^[2]

必须区分行政性分权和经济性分权这两种不同性质的分权。

什么是改革要解决的中心问题?一种认识是:改革的中心问题是克服旧体制下决策权过分集中于中央的缺点，把中央的权力下放给省、市、县，由地方行政机构管理经济。另一种认识是:旧体制的主要缺点，在于决策权过分集中于行政主管机关，而作为生产经营基本单位的企业则缺乏自主权和与之相联系的活力，因此，改革的中心问题是向企业分权，使它们获得日常活动的微观决策权，使之成为相对独立的商品经营者。前一种解决办法，可以叫作“行政性分权”;后一种解决办法，可以叫作“经济性分权”。我国经济管理体制变化的实践表明，单纯的行政性分权只是使企业从原来中央机关的附属品，变为地方行政机关的附属品，并没有解决企业缺乏活力的问题。相反，由于单纯的行政性分权在保持行政集权体制的总框架不变的情况下削弱了这种经济的主要调节者——中央行政机关的调节作用，就会使地方各自为政和互相封锁的现象滋长起来，并不可避免地导致国民经济的混乱。为了克服这种混乱现象，又不得不重新集中。于是就出现了过去几十年管理体制上放了收、收了放的循环现象。虽然已故著名经济学家孙冶方同志早在1961年已经指出，把体制改革理解为行政性分权是不正确的，不幸的是，人们仍然常常把行政分权同改革混为一谈。我国1958年的体制下放和1970年的企业下放在很大程度上具有行政性分权的性质，1980年的财政“分灶吃饭”，也在一定程度上具有这种性质，导致了种种消极结果。

所以，单纯的行政性分权不是出路。改革的中心问题是使企业变为相对独立的经营主体，或者说相对独立的商品经营者。

由此可以得出结论，在当前的改革中，我们不应停留在中央和省(自治区)下放企业这一步骤上，而必须在实现这一步骤的同时跨出决定性的另一步，这就是企业放权，使它们成为相对独立的商品经营者，让企业根据市场情况自主作出日常生产经营活动的微观决策。

当然，在社会主义条件下，相对独立的企业并不是不受任何约束的“自由企业”。首先，它们要受国家法令的约束。其次，它们要受在国家管理和调节下的市场的约束。市场需求、市场价格的变化会影响企业的利益，会给企业带来动力、压力、活力，引导企业的微观决策符合社会的利益与需要。

所以，在企业成为相对独立的商品经营者的有计划的商品经济模式中，行政机关将运用立法的、行政的和经济的手段调节整个社会经济活动。具体说就是:制订计划、规划，协调各种经济活动;分配重大投资和提供信息;制定法律、规则并监督执行这些法令、规则;搞好基础设施、公共福利事业;保证有一个良好的市场条件，防止垄断，保护公平竞争，并运用各种经济杠杆(包括工资、税收、利息、价格等)调节市场，间接调节企业的经济活动。

现在有一些城市准备把下放的企业连同原属自己管理的企业联合起来，组成市经委或专业局领导下的专业公司，使这种公司成为市政府对企业进行管理的基本组织形式。这也是一个值得慎重研究的问题。公司这种组织形式可以包含很不相同的内容，它可以是独立的法人，作为经济实体从事某种经营活动并负责自己的盈亏，即所谓“经营性公司”;也可以是换了一块招牌的行政管理部门，即所谓“行政性公司”。前几年，各级各地建立了一些行政性公司，效果是不好的。今后我们不应再建立这样的公司了。至于经营性公司，也应分别不同情况，有选择地组织。首先，并不是每一个行业都需要组织公司。实行联合和组织公司的经济依据，在于经营规模的扩大能够取得规模经济效益。换句话说，只有组成公司以后能够提高整体经济效益并使参加公司的单位都得到好处，组织公司才是合理的。其次，公司并不一定要囊括全行业的所有企业，因为，把同一行业的所有企业联合组成一个大公司，在某些情况下有可能形成地区性的垄断。再次，组成公司以后，不必硬性要求对成员企业的一切经济活动实行统一经营和统一核算。因为，各种经济活动所要求的最优规模往往是不尽相同的，从取得规模经济和避免规模不经济的观点出发，应当因事制宜，只把那些需要大规模经营的经济活动交由公司承担，其余经济活动则仍以原来的企业独立经营，采取有分有合、较为松散的形式。最后，组织公司只是实现经济联合的一种形式，不是唯一的形式。我们应当广泛探索和试验组织适合于不同行业、不同经济活动的多种联合形式。国外现有的某些联合形式，“双重结构”、联合经营、经营者联合会、特许经营制等，都值得我们借鉴。

需要强调的是，无论是否组织公司，都要把行业管理同企业经营严格分开，不能赋予企业性组织(包括公司)行政管理的职能，以免出现另一种形式的政企不分的情况。

在我国的经济学界讨论经济改革的目标模式的论著中，常常提到如何解决企业“婆婆太多”的问题。有的同志主张，我们的目标，应当是使每一个企业只有一个“婆婆”。我以为，“一个企业只有一个婆婆”并不是根本解决“婆婆”太多问题的良策。问题的症结，并不在于企业有几个“婆婆”，而在于企业应不应当有“婆婆”，或者应当有什么样的“婆婆”。我认为，无论就企业的微观经济决策，还是从社会的宏观经济管理看，作为目标模式的原则，“一个企业只有一个婆婆”的公式都是不适当的。就企业的微观经济活动，即产、供、销活动而言，既然企业日常的具体生产经营活动由他们自行作出决策，就根本不需要有什么“婆婆”。其实，所谓“一个企业只有一个婆婆”，只不过是传统模式的行政等级结构中“一个下级单位只有一个直接上级”的理想组织原则的另一种说法。至于说国家行政部门的宏观经济管理和运用经济手段通过市场对企业经济活动的调节，如果也叫作当“婆婆”，那么，任何一个企业的“婆婆”都肯定不止一个。例如，宏观计划由计划部门管，企业登记注册由工商行政管理部门管，税收由财政税务部门管，经济立法的实施、合同的履行由司法部门保证，行业管理由专业管理机关和行业协会负责，如此等等。这样的“婆婆”，并不具体干预企业的日常生产经营，多一些没有什么坏处。

二、冲破条块分割的根本办法

只有政企分开，放活企业的产供销，才能根本克服条块分割等旧体制的弊病。

旧体制的一个突出弊病是条块分割，自成体系，“小而全”，“大而全”。怎样才能克服这种弊病呢?主要措施是两条:第一，各级政府简政放权;第二，扩大企业自主权。这两条措施互相制约，互相补充。一句话，实现政企分开，放活企业的产供销，就能从根本上解决条块分割问题。如果丢掉了扩大企业自主权这一条，又把简政放权的范围从“各级政府”缩小到仅仅包括中央和省(自治区)两级，肯定不能达到这一目标。

35年来我国经济管理体制变动的历史已经证明，不解决政企不分这个根本问题，条块分割、自成体系的问题就无从解决。这是因为，按照行政系统组织经济，无非有两种办法:或者采用部门原则，使企业归属于部门行政机关，这形成了按“条条”原则组织起来的经济系统;或者采用地域原则，使企业归属于地区行政机关，这形成了按“块块”原则组织起来的经济系统。在国民经济这个大系统中，数以万计的企业相互间的经济联系错综复杂，任何一个企业与其他企业的联系都不会局限在某一“条条”或“块块”之中。无论按“条条”还是按“块块”原则组织经济，都会人为地割断超越本部门或地区的经济联系，造成条块分割状况。多年来，人们曾多次企图在旧模式框架不变的情况下改变这种状况。结果是:当企图用组织托拉斯等办法密切属于同一行业(“条条”)的企业之间的联系时，往往加剧了不同条条之间以及中央同地方之间的矛盾;而当强调按地区(“块块”)原则组织经济时，又加剧了不同地区之间的矛盾和地方自成体系、互相封锁的倾向。现在，如果我们只是取消中央政府和省政府直接管理企业的职能，而不改变政府行政机关(现在是市的行政管理机关)直接管理企业的老格局，那么，这种“下放”只不过把条条改成块块，或者把大块块切成小块块。这同把小块块并成大块块(如大协作区)，或者组织大条条(如垄断性的托拉斯)一样，决不可能从根本上克服条块分割、各成体系的状态;相反，还会造成新的矛盾。

各级行政机关放权以后经济应当怎样组织?现在有一个很正确的口号，就是“以中心城市为依托组织经济网络”。但是看来目前对这一口号有一些误解。有的同志把这一口号理解为由中心城市按照过去部管、省管的老办法直接管理企业的产供销，按照这种想法，若要组织经济网络，就得把在经济网络范围内的地区和企业都划给中心城市管辖，形成新的块块。

我以为，这种理解是不正确的。“以中心城市为依托组织经济网络”，是在社会主义商品经济观念的基础上提出的口号。以城市为中心的经济网络只能在商品交换、金融往来关系的基础上形成。因此，只有真正做到政企分开，把企业的产供销放活，使它们都成为相对独立的商品经营者，贸易关系和信贷往来四通八达，企业之间横向联系畅通无阻，才能形成这样的网络。

总之，经济改革是一场由旧模式到新模式的根本性变革。我们要实现的新模式的特点是:大的方面管住，小的方面放开;或者说，宏观决策由国家作出，微观决策由企业根据市场情况作出。我们在进行经济体制改革时，执行每一个步骤都要想到这个目标。把眼前走出的每一步同这个目标联系起来。否则就会发生误解，把现象看成本质，把局部的看成全体，或者把过渡性的措施看成目标本身，甚至用在旧的体制下形成的观念去理解和解释新的口号和新的改革措施，使后者在实行时变形走样。

三、需要着力解决三个问题

如果以上的分析是正确的，我们就应当把实现政企分开、放活企业的产供销，作为城市综合改革工作的重点，着力解决以下三个问题:

第一个问题是计划体制的改革。目前指令性计划管得过多过死，企业的基本产供销活动，都由上级机关的指令性生产计划以及随之而来的调拨计划决定，而各级行政机关承担着中转各种计划指标的繁重任务。这就使“简政”和“放权”都有很大的局限性。或者造成企业只在名义上有一些自主权，实际行使权力则非常有限的状况。现在主管部门已经决定从1985年起缩小指令性计划的范围，同时放活产品和原材料的流通。这个方向是正确的，应当努力促其实现。这方面改革的步子，似乎可以迈得尽可能大一些。为了减少变革过程中可能出现的混乱，除供需协调，已经形成买方市场的产品可以完全取消指令性计划外，对于看得不太准的产品可以先采取指令性指标同市场(价格)调节双管齐下的办法，待到有较大把握以后，再把指令性计划改为指导性计划。

第二个问题是价格改革。社会对企业经济活动的调节，有两种基本手段，一是行政指令，二是有调节的市场机制。越是缩小指令性计划的范围，越要加强国家通过市场对企业经济活动的调节，否则就容易出现国民经济发展的无政府状态和宏观经济的混乱。但是，发挥市场调节的积极作用的一项基本前提，就是有一个合理的价格体系。而在我国过去那种僵硬的行政定价制度下形成的价格体系极不合理。这使得价格的短期调节和长期调节的积极作用都无法发挥，同时，它所造成的扭曲使企业的经营效果评价和根据效益的高低进行奖罚发生很大的困难。为了使市场机制正常地发挥作用，根本的出路是进行价格体系的全面调整和定价制度的彻底改革。然而，全面的价格改革，需要有一定的政治经济条件。在没有进行这种改革以前，目前主要采取了两项补救的措施。这就是:(1)实行“以税代利”的改革，用征税的方式部分地排除因价格偏高等客观因素而造成的赢利水平差别。(2)允许企业以浮动价格销售超计划增产的产品，从而在局部范围内发挥市场调节的作用。从目前情况看，这两项措施都是必要的，有益的。但是，我们还必须看到它们的局限性。拿“以税代利”来说，由于它的第二步实施后仍然保持“调节税”这种非税的“税”，而调节税率是按企业规定的，“一户一率”，其性质接近于旧体制下的利润分成，因而在一定程度上保留着指标考核法的缺点，不能避免评价企业工作时的某些主观性，也容易出现“棘轮效应”( ratchet effect)和“鞭打快牛”的问题，不利于激励企业在制定自己的产供销计划时树立尽可能高的目标，在执行计划时力争上游，前进再前进。至于允许企业自销产品时采取浮动价格，这对于鼓励企业主动调整各种产品的数量以适应社会的需要确有积极作用。可是在另一方面，它会造成相同的使用价值有多重价格的状况。如果对于每一种产品的产供销都能做到“低对低”、“高对高”，这种多重价格体制将不会造成国民经济核算的扭曲。然而“低进低出”、“高进高出”却并不是能够经常做到的。这样，只能“高进低出”的人们就会受到无端的惩罚，而能够“低进高出”的人们却可以在不付出超额努力的情况下得到很大的收益。特别是一些投机倒把者和其他不法分子，更能利用价格体系上的这种漏洞，牟取暴利。因此，长时期地保持多重价格体制对改善企业经营、提高社会经济效益是不利的。看来，需要在积极准备价格的系统调整和定价制度根本改革的同时，在可能的范围内尽量采取某些松动的措施。例如，小商品的价格可以进一步放开。某些产品的国家定价可以作局部性的调整。即使是总价格水平不宜改变的产品，在保持总的价格水平不动的条件下贯彻优质优价的原则，有升有降，拉开档次，也可以使价格体系趋于合理。在这方面，授权进行综合经济改革的地区应当有可能采取更多的主动行动。

第三个问题是建立社会调节中心，学会综合运用立法的、行政的特别是经济的手段来调节国民经济。为此，我们首先要打破那种只有用指令性计划调节的经济才是社会主义计划经济的陈旧观念，把运用税收、信贷、工资、价格、外汇兑换率等经济杠杆调节企业经济活动和整个国民经济作为计划工作的重要内容。其次，要努力改变不善于运用各种经济杠杆调节国民经济的状态，学会熟练地运用这些杠杆进行调节的本领。再次，为了避免各个职能部门在运用它们掌握的经济手段和行政手段时各吹各的号，互相抵消力量，要在国家的调节中心(如计委或经委)的统一领导下，协调地运用各种经济法律和经济杠杆，引导企业的自主经济活动，使之符合社会主义的利益和宏观计划的要求。

如果以上三个问题解决得比较好，我们就能够比较顺利地逐步做到政企分开，放活企业的产供销，逐步实现“大的方面管住管好，小的方面放开放活”的目标。在这样的经济体制的保证下，我国国民经济的繁荣昌盛将是指日可待的。

【注释】

[1]本文根据本书作者1984年9月15日在上海《世界经济导报》星期讲演会上所作题为“谈谈城市经济改革的关键——企业应成为相对独立的经营主体”的演讲整理而成。载《世界经济导报》，1984年9月24日。

[2]1984年7月在加州大学贝克莱分校举行的一次讨论会上，一些美国同行提醒我注意，我提出的“行政性分权”和“经济性分权”问题，前人已经作过讨论。经查阅有关文献，H. F. Schurmann在Ideology And Organizition In Communist China一书中早已明确提出，社会主义经济中的“分权”(decetralization)有两种形态，其中“分权I”是把决策权一直下放到生产单位，“分权II”则只把决策权下放到下级行政单位。他认为，在1956年中国开始考虑进行体制改革时，“分权I”的想法占优势; 1957年决定进行“分权I”和“分权II”混合型改革; 1958年实际执行的，则是“分权II”改革，这种分权引起了混乱，因而不得不实行重新集中化(见该书，1968年加州大学出版社第2版)。此外，美国著名的比较经济学家M.鲍恩斯1977年在美国国会就东欧经济改革情况作证时也认为，在东欧的讨论中，所谓从中央机构向下分权有两种不同的概念:一是“行政分权”，一是“经济分权”;其中，前者的目标是改进原有的行政管理方法，使之更为有效，后者的目标是走向有调节的市场经济(regulated-market economy)(见《赫尔辛基会议后的东欧经济》，华盛顿—哥伦比亚特区:美国政府出版局，1977年)。——吴敬琏1987年补注