年改革实绩评价与年改革重点设想

1994年改革实绩评价与1995年改革重点设想^[1]

(1994年12月)

我国十几年来的改革之所以比较成功，其原因在于当国有部门改革受阻之后，及时地将改革的重点转移到了农村和对外开放方面。迄今为止，我国改革所取得的成就，在很大程度上与这一特点有关。

采取这种策略，我们解决了其他社会主义国家改革中没有能够解决的一个难题，即怎样在根本改革原有经济的领导成分和骨干力量——国有经济——计划同时，保证国民经济的有效运转。从中国实际出发，我们找到了一条新路:不是只盯住国有经济不放，而是一方面维持国有经济的运转，另一方面把主要精力放到非国有部门去寻找新的生长点。这就使整个改革无论是在经济上还是在政治上都找到了支撑点，从而使15年来我国国民经济持续快速发展，出口增长更快。依靠迅速生长起来的经济力量，我们较快地克服了种种不稳定因素，使改革成为不可逆转的潮流。

然而这种策略也不是没有缺点的。特别是这种“外围战”的长期化会带来不少棘手的问题。经济体系是一部配置资源的机器。目前这部机器被一分为二:旧的部分仍在运转，而且占据领导地位;新的机器虽然部分建立，但是不够完整。这种状况如不尽快加以改变，新的经济体制不能作为一个系统建立起来，整个经济的效率就不可能提高，因而会出现许多影响经济发展和社会稳定的不利因素。主要表现在:经济“过热”和通货膨胀压力经常存在并不时爆发;双重体制并存使得寻租行为和腐败的滋生存在着很强的体制基础;不同地区、不同社会集团之间的收入差距有扩大的趋势;国有部门的困难日益加剧。

为此，根据党的十四大精神和十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的决定》，在“整体推进，重点突破”方针的指导下，从1994年初开始，我们在财税、金融、外汇管理、企业制度、社会保障体系等关键部门或领域采取了一系列重大的改革措施，以期有所突破，从而为在20世纪末初步建立起社会主义市场经济的基本框架打下了坚实的基础。到目前为止，上述改革措施进展状况尽管不尽相同，但对于稳定经济、促进发展起到了良好的作用。上半年，国内生产总值增长11.6%，工业增加值15.8%(其中国有工业5.3%)，国民经济保持了快速发展势头。

一、1994年改革措施出台的实际成效与评价

在1994年上半年出台的诸项改革中，财税体制改革和外汇体制改革的步子迈得较大，进展比较顺利，甚至超出了预想效果。这两项改革，议论已久，但是一直因为对后果如何有种种顾虑而下不了决心;1993年年底改革措施出台前，人们最担心会出问题的也是这两项改革。但是，从措施出台以来的实际情况看，效果还是比较好的。虽然出了一些小毛病，也有一些方面需要进一步深入和改善，但从总体上讲，取得了具有历史意义的进展。具体情况是:

第一，财税体制改革顺利推进，达到了预定目标。

目前，新税制的总体框架已经大体形成，各级预算按照税种划分收入的改革也已经实现。新体制运转正常并已开始对我国财政状况产生了积极影响。1994年以来，我国财政收入保持较快增长势头。上半年，全国财政收入达1979亿元，比1993年同期增长22.6%，其中，中央财政收入增长11.5%，地方财政收入增长39%。全国财政支出1973亿元，增长27%。财政收支相抵，基本持平。

第二，外汇管理体制改革的第一步——经营项目的可兑换，已经在外资企业以外的领域中实现。

这一步改革的重点是取消双重汇率制度，实行企业与银行间的结汇、售汇制，建立银行间外汇交易市场。从上半年情况看，新的外汇管理体制运转正常，汇率稳中有升，国家外汇储备增加，银行间外汇市场交易活跃，进出口贸易发展势头良好，外商直接投资继续增加。上半年外商实际投资142亿美元，比1993年同期增加40亿美元。

在进行外汇管理体制改革的同时，外贸管理体制改革也有新的进展。外贸管理体制改革的重点:一是落实外贸企业经营自主权，按照现代企业制度的要求发展外向型企业集团;二是在大大减少进出口配额的同时，逐步实行配额公开招标、拍卖制度。1—6月份，我国进出口总值比1993年同期增长25.4%。

但是，在以上两方面的改革取得了重大突破的同时，其他三项改革相对滞后。

1.金融体制改革相对滞后，尚未取得重大突破

自1993年6月开始实施旨在加强宏观调控的16项措施以来，银行方面做了不少工作，譬如:中国人民银行将吞吐基础货币和调节贷款规模的权力收回到总行，取消省以下人民银行分支机构的利润留成制度;割断了财政赤字与中央银行基础货币的直接联系，财政不再向中央银行透支借款，收不抵支时通过发行国债来解决;建立政策性银行;等等。但是，最基本的工作没有到位。

(1)《中央银行法》至今尚未出台，人民银行的组织机构也未作根本性调整，货币政策委员会制度有待确立。因此，中央银行的独立性缺乏保证，贷款限额等直接调控手段仍起主导作用，公开市场操作、票据贴现等间接调控手段的运用还有待探索。

(2)金融改革未能取得预想成就的主要原因，是国有专业银行的商业化、企业化经营进展缓慢。1994年年初以来，国有专业银行虽已在加强系统内集中统一管理、强化内部管理、推行资产负债比例管理等方面做了一些工作，但由于上半年贷款利率处于深度负利率的情况下，专业银行不能不主要根据行政指令，采用行政手段来控制贷款项目;同时，银行工作人员的腐败行为也难以遏止。

(3)虽然三家政策性银行已经基本建立，但是政策性融资的范围没有明确界定，且有扩大的趋势。更为重要的是，建立政策性银行的目的本来是为了使国有专业银行从政策性金融业务中脱离出来，如果专业银行向商业银行转制不成功的话，则新组建政策性银行的意义也就体现不出来，甚至有可能形成3+4个政策性银行的局面，使政策性融资渠道非但没有减少，反而有所增加;政策性贷款规模非但不会得到控制，反而还会继续膨胀。

2.企业制度改革尚处于组织力量、研讨方案阶段，一些重大的理论和政策问题尚未达成共识

改革伊始，人们就把企业改革作为重点，但企业改革的方向始终没有搞清，甚至一度以为，只要有了“企业”(实际上指企业内部人员，主要是经理人员)自主权就有了积极性，有了积极性企业就会努力改善经营，从而使生产效率得到提高。在这种错觉诱导下，“放权让利”就成了既定方针。直到党的十四届三中全会才在这个问题上有了重大的突破:将企业改革的重点转到了企业制度创新上，并且指出，对于国有大中型企业来说，就是建立现代公司制度。

但是，由于理论上和组织上准备不足，国有大中型企业中建立现代企业(现代公司)制度的改革至今进展不大，仍处于组织力量和研讨方案阶段。上面动作迟缓导致一些地方自发地进行的“引资改造”(引进国内和海外资本进行企业改组)试验。这一经验还有待于总结。全国现有上万个试点的公司制企业，但其中相当部分股东的股权和公司的法人产权并未界定清楚，公司治理结构也未能建立，依然在原行政主管的领导下，由它们直接任命的经理人员进行管理，国外学者指出的“内部人控制”现象普遍发生。结果其名称虽改，但政府与企业的“父子关系”依旧，企业的财务预算约束更加软化。占全国工业生产增加值40%的国有工业企业的改革处于这种状态，对经济的稳定与发展都极为不利。

3.建立社会保障体系方面动作不大，急需组织力量进行攻关

社会保障体系的建立与企业改革和资本市场的建立都有密切关系。建立新的社会保障体系，就可以使企业摆脱与本企业主业无关的事业。对于建立什么样的社会保障制度，过去认识一直比较模糊。十四届三中全会决定按照中国国情，建立多层次的社会保障制度;提出要把有关管理机关与业务机关相分离;要建立养老金等各种保险基金;提出建立个人账户与社会统筹相结合的社会保险制度。但是，这方面的工作迄今为止迟迟未能展开，在一定程度上拖了企业改革的后腿。因此，必须组织力量进行攻关。

总之，由于有些方面的改革进展比较顺利，而另一些方面则相对滞后，致使整个改革出现了不平衡的局面，使问题复杂化。特别是企业制度的改革是基础性的，这个问题不解决，新的体制框架就建立不起来，已经建立起来的部分也巩固不住，还有可能退下来。譬如，财税体系虽然已经进入新的轨道，但是由于企业没有改革，企业的资金配置还受行政支配，某些价格仍未放开，最近有些价格又重新管了起来，因此，企业和主管机关纷纷以亏损不是由于经营造成，而是价格和资金等因素造成的为理由，要求对个别产品、个别部门进行减税优惠，从而构成了对增值税税率中性化原则的威胁。令人担忧的是，倘若这种势头继续下去，财税改革所取得的成就都将付诸东流。

因此，当务之急，不是往后退，而是要向前进;不是要把走在前面的改革拉回来，而是要把滞后了的改革赶紧推上去。只有这样，社会主义市场经济的基本框架才能够早日建成，国民经济才能稳定地高速成长。

二、1995年改革重点的设想

1995年在改革方面应当做些什么?在这次“中国经济体制的下一步改革”研讨会上，中外学者的意见是很接近的，就是1995年应当把企业改革、金融改革和社会保障体系的建立作为改革的重点。在提法上有一点差别:一种提法是，企业改革是核心，金融改革和社会保障体系的建立来配套;另一种提法是，企业改革与金融改革都是基础性的，并辅之以社会保障体系的建立。但是无论哪种意见，都认为以上三项是目前推进改革的关键。

1.企业制度改革

国有大中型企业的改革是建立社会主义市场经济的一项基础工作，同时又是一项牵涉诸多方面改革的工作。将原有国有大中型企业改组为现代公司有两种基本方法:(1)“引资改制”，即通过出售部分股权或扩股增资，引进国内外资本，对原有企业进行改造;(2)“就地改制”，即不改变原来的所有权关系，将原有国有企业改造成法人制的公司。不论采用哪一种方式，都必须在强有力的综合领导机关指导下由各有关方面配合进行。

实施国有企业公司化改制的首要工作，是根据中国的实际情况，充分考虑市场经济国家各具特点的公司制度的利弊得失，选择自己的资产(资本和负债)结构和公司治理结构的模式。然后要研究向公司制过渡过程中的各种具体问题，譬如原有资产的评估、多余职工的安置、过度负债的处理、与本企业主业无关的企事业的分离，等等，并寻求利多弊少的处理办法。在设计出改革方案后，慎选对象，分期分批地逐步实施。对于未实行公司化改组的国有企业，要进一步落实企业的各项自主权，同时强化对企业的资产管理和领导班子的考核监督，保证国有资产的保值增殖;加大产业结构调整和技术改造的步伐;对长期亏损、扭亏无望的企业坚决实行破产。

2.金融体制改革

我们考虑，似应包括以下主要内容:

(1)中央银行改革。首先，要加快《中央银行法》的审议、修改进程，争取早日在人大会上获得通过。依法建立由中央银行代表、政府有关部门代表和专家组成的货币政策委员会，保证中央银行能够独立地执行货币政策，实现以稳定币值为主的货币政策目标。同时，要改革现有的人民银行组织机构，以适应职能转变的需要。可以考虑按经济区划改组人民银行分支机构，在全国大约设立8—10个跨行政区划的大区分行;地市级人民银行改为货币监理局。以上分行和监理局的主要职能是对金融机构和金融市场的监督管理。

(2)金融改革的关键是实现国有专业银行的商业化、企业化。随着利率的适当调整和通货膨胀率的逐步降低，有可能较快地实现利率的合理化、市场化。在此基础上，实现银行的自主经营、自担风险、相互竞争。各银行总行对本行的资产流动性和支付能力负全部责任。总行设监事会，监事会受国务院或人大常委会的委托，对银行的经营方针和国有资本的保值增殖情况进行监督，对银行行长的经营绩效进行评价和记录，提出任免、奖惩的建议。在初步完成上述改革以后，国有商业银行的组织机构还要进行全面的调整。对于规模过大、调度不力的国有商业银行，要分立为多家银行。国有商业银行也应探索资本多元化、银行组织公司化改革的可能性。

(3)除以上国有专业银行外，我国现有的交通银行等全国性商业银行和若干地区性的商业银行、城市信用银行等，大多采用公司制的组织形式，在中央银行的监督管理下自主经营。这种商业银行现在数量远远不足，今后应当有一个大的发展。此外，还有大量的城市信用社和农村信用社。所有这些金融组织形式也应继续发展，尤其是农村和城市合作银行需要有一个大的发展。

3.建立新的社会保障体系

建立新的社会保障体系是全面进行企业改革的一个必要条件。其主要任务是:

(1)改革目前的公费医疗制度，分行业或分地区建立医疗保险组织。医疗保险基金会是非政府的金融组织，除雇主企业承担部分费用外，个人也必须承担一定比例的医疗费用，以防止低收入阶段出现高福利现象。

(2)建立养老金基金制度。养老金分为两部分，即基本养老金和补充养老金。基本养老金由养老金基金发放。基金来源除企业和个人缴纳的保险费外，在进行企业公司化改革时，可划出部分产权交给养老金基金会，同时划出一部分职工作为该基金会的成员和服务对象。养老金应当实行个人账户制。至于补充养老金，则贯彻市场化原则，由个人自由投保。目前已经建立而且业务已得到很大发展的人寿保险公司和财产保险公司应当分设多家，独立经营，互相竞争。

(3)建立全国统一的贫困救济金制度，由民政部门具体负责。要使贫困救济(包括失业救济)工作在目前基础上有明显改善并形成制度，一个重要的前提是准确掌握全国低收入家庭的数量和分布状况，然后根据国力确定救济形式和救济标准。

(4)先从城市开始，统筹建立全国失业保险基金，由税务部门代理征收，由劳动就业部门掌握使用;也可考虑将部分国有企业的股权划归失业保险基金，以后用股权收益作为部分资金来源。

除以上重点外，财税体制和外汇管理体制还需进一步完善。财税改革需要着力完善的有三项工作:(1)建立和完善中央和地方税局两套税收征管体系;(2)界定各级政府的职能和事权;(3)设计转移支付的方法与计算公式。外汇管理体制改革在以下几个方面还需进一步探索改进的途径:(1)完善银行间外汇交易市场的运作;(2)对外资企业实行结汇、售汇制度。然后，在经常项目人民币可兑换体制运转保持正常的情况下，再进一步实现人民币完全可兑换。

三、关于当前推进改革的宏观环境问题

目前有一种意见认为，当前通货膨胀率已经很高，国有企业困难加剧，因此，主张放慢改革速度。甚至有些人认为，物价上涨过快就是由于1994年出台的这几项改革措施造成的，因而加快这些改革就会加剧通货膨胀，同时，加强竞争也会加剧国有企业的困难，因而主张在价格、财税等方面的改革上往回退。

我认为，这是以一种超短视的眼光来看待问题。从根本上来讲，无论是通货膨胀，还是国有企业的困难，都是由于旧的体制造成的。不解决体制问题，就不可能从根本上消除通货膨胀和国有企业困难的根源，我们就会重复这样的“按住了葫芦浮起了瓢”的两难情形:当通货膨胀问题突出的时候，就使用行政手段紧缩资金供给，甚至用直接干预价格的办法来压制物价上涨;此时，由于资源配置的无效率，使得某些很有效率的部门和企业得不到资金，加重了企业的困难。于是，来自企业和地方政府的压力不断加大，银行被迫放松银根。银根放松不久，企业困难尚未完全缓解之时，就由几个投机市场带头，物价重新上扬。物价涨幅一高，就再次使用行政手段……如此循环往复，周而复始。

自1993年6月中国政府全面执行稳定经济计划以来，经过一年的工作，中国经济正趋向稳定。上半年城乡居民储蓄存款增加38.4%，比1993年同期多增加22.1个百分点。固定资产投资贷款得到有效控制，1994年上半年国有部门投资比1993年上半年增长70.5%，1994年上半年国有部门投资比l993年上半年增长37.5%，增长率回落33个百分点。与此同时，效益好的企业短期贷款有所增加，企业资金紧张状况逐步缓解。由于金融形势趋向稳定，物价涨势开始回落。全国商品零售物价指数由1993年11月至1994年2月的月率3.4%(合年率49.4%)，下降到1994年3月的月率0.9%、4月的1.3%、5月的0.7%和6月的1.0%;这就是说，目前我国通货膨胀率已由年初的大约年上涨50%左右，下降到年上涨10%—15%的水平。如果能够保持现有的总量控制力度和不断改善控制的方法，通货膨胀率可望在年末下降到月率0.8%(合年率10%)以内的预期水平。这将为1995年几项重大改革出台准备较好的环境。同时，这些改革的成功推出，又会使宏观经济局势更为稳定。这样，中国经济就能进入良性循环。反之，如果各项改革不能按计划推进，而行政性的控制又不可能持续地有效，则良好的经济形势并不是没有逆转的可能。显然，我们应当选择前者。

【注释】

[1]载《改革》，1994年第6期。