已有改革设想和实践的评价

6．3．1　已有改革设想和实践的评价

目前，国内的一些学者在谈到大都市区治理问题时，一个普遍的倾向就是主张建立双层制大都市政府模式，并且认为这一模式是西方国家普遍采用的行之有效的大都市区治理模式。

如表6．7所示，在未来中国城市／区域治理机构设想方面，国内有些学者进行了专门的研究，并且提出相应的方案。这些方案虽然名称各异，但如果以西方大都市区治理的理论模式来衡量的话，那么不难看出，这些方案大多是基于传统区域主义的大都市政府尤其是双层大都市政府模式。不可否认，大都市政府模式有其合理性，但是在原本就已相当集权且层级过多的行政体系中再加上一级政府的做法值得商榷。虽然大都市政府特别是双层制大都市政府模式是西方学者们较为推崇的一种大都市区治理模式，但是，在实践中该模式并没有得到大范围的推广，并且对该模式的评价也存在较大的争议。^[51]并且从中国当前情况来看，市管县行政体制下的城市（地级以上城市），特别是北京、上海等这样的直辖市，从行政体制来看，是具有权威的单层大都市政府。近年来，中国的一些大城市，尤其是上海，通过多次的分权式改革，将大量的原来由直辖市掌控的财政、规划、审计等权限下放到区（县）乃至街道办事处、社区等下层政府及其派出机构，由此构建“两级政府，三级管理”体制。^[52]这股所谓的“两级政府，三级管理”由上海开始，逐渐蔓延到北京、重庆、广州、长春、苏州等全国各大中城市，成为中国城市管理体制的一道“独特的风景线”。但是，不管是几级政府、几级管理的改革，其核心在于权力在不同层级政府之间的分配，在行政体制上，上级政府（直辖市、地级市）对下级政府（市辖区、县级市）仍然具有权威的支配权。因此，这种“两级政府，三级管理”的城市管理体制改革只能算是“放权式”改革，也就是涉及行政权力在不同层级政府之间的分配，而不是“还权式”改革，也就是将政府掌控的过多的权力还权于民。这样改革后的城市管理体制仍然没有摆脱单层制大都市政府的模式。

表6．7　国内典型的大都市区治理方案

续表6．7

参阅顾朝林等．经济全球化和中国城市发展．北京：商务印书馆，1999：144 -150；张京祥．试论中国城镇群体发展地区区域／城市管治．城市问题，1999（5）：44—48；刘君德，汪宇明．制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论．南京：东南大学出版社，2000：250—254

虽然西方的双层制大都市政府模式对于中国的城市管理体制改革的确很有借鉴意义，但是我们要学习的不是形式上的所谓“两级政府”，而应该把握双层制大都市政府的本质所在。在中国开展双层制大都市政府改革，必须明确三点：第一，转变政府职能，使大都市政府从“全能”型政府转为“公共服务型”政府；其次，要还政、还权于民，将区县（县级市）级政府转变成为综合目标代议制地方政府，赋予民众实质上的参与地方政府管理的权利；最后，在此基础上，再对政府的公共服务职能在两级政府之间进行合理分配，从而构建科学完善的大都市区公共服务系统。

由于西方国家的城市化历程远远走在中国的前面，并且它们的大都市区治理模式也相对较为成熟。因此，借鉴西方的大都市区治理模式来改进中国大都市区的治理水平，这本是无可厚非的。但是借鉴西方经验并不代表生搬硬套，而要根据中国的具体情况，采取批判继承的态度，借鉴适合中国国情的切实有效的治理模式。而且，通过笔者的考察，就算在一个国家内部（如美国和德国），不同大都市区的具体情况和面临的问题各异，在治理实践也存在较大的区别。因此，在中国这样的一个区域差异如此之大的国家，大都市区治理模式更应该因地制宜，根据各个大都市区的具体情况来“量身订制”各具特色的大都市区治理结构。只有这样，才能对大都市地区进行行之有效的管理与协调。

在西方国家，大都市区治理一般具有三种模式：强调集权的大都市政府模式、强调市场化改革的多中心治理模式和强调组织间网络的地方合作模式。就中国当前情况而言，由于中国的“市县合治”行政体制与西方国家广泛实行的“市县分治”体制截然不同，作为大都市区核心的中心城市在行政上对周边辖区内的县及县级市具有管辖权。因此，大都市区政治碎化的程度相对较低。此外，治理模式上，中国“市县合治”的行政体制与以集权和层级控制为特征的大都市政府模式，特别是单层制大都市政府颇为类似。

当然，在大都市区治理改革时，除了要考虑诸多的外在影响因素，还不能忽视大都市区现行治理基础。也就是说，大都市区治理改革要走一条渐进式的道路，在不断探索和改进中，寻求一条适宜的道路。从西方的实践来看，这种渐进式改革道路是不少大都市区治理改革成功的重要因素，这在美国双子城大都市区治理改革的案例中体现得尤其明显。^[53]因此，研究大都市区治理问题切不能搞一刀切，一方面，追求所谓“理想模式”，并将此应用于千差万别的大都市区中；另一方面不顾中国以及各个大都市区的具体情况，盲目照搬西方的实践。因为理论终归是简化而抽象的，现实生活毕竟要受到各种社会联系和因素的制约与影响，因此就算是理论上完美的“理想模式”，在应用于实践时，也不一定具备可行性，而且就算是某一模式在特定区域的实践中取得成功，那也不代表一定就能得到大范围的推广。例如，在美国的大都市区治理案例中，双子城和波特兰的改革实践一般被看作是较为成功的大都市区治理模式，但是就算像这样成功的案例，在美国“并没有得到出乎意料的广泛传播”。^[54]