构建适应中国海外利益拓展需求的公共外交框架

中国海外利益扩大带来的负面国际评价的形成原因错综复杂，既有西方国家作为既得利益者对中国作为后来者改变国际利益格局的不满和失落感，因此故意炒作所谓的“中国威胁论”，也与中国公共外交不到位，导致国外民众对中国海外利益扩大的意图和真实效果缺乏全面、准确的了解有一定关系。这就要求适应海外利益扩大的需求，调整公共外交的理念和方式方法，争取国外民众对中国海外利益政策的了解和支持，以促进和维护中国海外利益的不断拓展。

随着中国海外利益的不断扩大，与之配套的公共外交也必须及时跟进。应该看到，任何一个国家在拓展其海外利益时，都难免遭遇负面的国际评价，消除这种现象需要加强公共外交。例如，20世纪60年代，日本经济取得巨大的成功主要靠出口和10%以上的增长率，世界各国都充斥着日本产品，日本的国民生产总值在1968年就超过联邦德国成为仅次于美国的西方第二大经济体。但是经济的成功与日本在世界中政治和文化的存在感却存在着巨大差别，西方国家讽刺当时的日本是“经济动物”。负面效应的出现促使日本调整其公共外交的做法，改善其只追求现实经济利益的不良国家形象，到70年代后期终于取得一定效果。^[24]日本的经验值得中国借鉴。

公共外交的经典含义是一国政府为争取他国民心而采取的各类公关行动。^[25]公共外交的含义有狭义与广义之分。狭义是指一国政府为提升本国的国际形象而开展的针对他国公众的活动；广义是指一国政府和非政府组织、企业、民众与他国民众之间的交往活动，其目的在于传播、塑造、改善本国在他国民众中的国家和国民形象，进而推动本国外交与战略目标的实现。公共外交活动的主要构成因素有：①行为主体，包括一国政府、非政府组织、企业、民众等；②客体，他国的民众；③途径与方式，包括信息传播、文化交流、教育合作、人际交往等。

总结我国和国外在拓展海外利益中的公共外交经验，最重要的是要做到内外兼修，既要自己“搭台唱戏”，即构建中国自身的公共外交平台，也要善于“借台唱戏”，即利用外国的公共外交渠道。媒体是国家形象的主要塑造者和传播者。“借台唱戏”，是适应当前国际舆论环境现实的一个理性选择。在当今世界，西方四大主流通讯社美联社、合众社、路透社、法新社每天发出的新闻量占全球新闻总量的80%，传播于世界各地的新闻90%以上由西方垄断，部分发展中国家的电视节目60%80%来自西方主流媒体。西方50家媒体、跨国公司占据了世界95%的传媒市场。单美国就控制了全球75%的电视节目的生产和制作。^[26]因此，外国民众主要是从西方主流媒体获得对中国的看法。尽管人们越来越多地从网络、手机等媒介上获取新闻，但传统媒体仍是重要的新闻来源。在国际舆论中，媒体是中国“国家形象”的直接塑造者，国外公众主要通过主流媒体的报道形成对中国的基本看法。西方媒体涉华舆论背后有着盘根错节的利益关系。西方政府在国内政治和外交需求的两重压力下左支右绌，与媒体在“中国形象”问题上消极互动，利益集团在利益驱动下抹黑中国获取实惠，一些公关公司与智库学者相互借力炒作成名。在这个过程中，有些环节是中国难以改变的，如难以消除西方政客的意识形态偏见，也无法改变利益集团的利益驱动，更不可能转变敌对势力的反华立场。但在另一些环节，则可以通过多种途径开展工作，如增加与外国驻华记者的接触与互动，强化与国际公关公司的务实合作，加强与智库学者的沟通与交流等，这可以在一定程度上减少对中国建立客观友善的舆论环境的外部阻力和障碍。^[27]在重视做西方媒体、智库、学者、公关公司工作的同时，对发展中国家的本土媒体、智库、学者、公共公司的作用发挥也不可忽视。当然，着眼于长远，中国公共外交发展的立足点还是要放在自己的平台建设方面。从实践来看，以下三个方面需要进一步加强。

首先，参与公共外交的主体构成进一步多元化。第一，公共外交是一项系统工程，需要建立全方位、立体化、多层次的格局，要官民并举，政府和民间的力量共同参与。有学者研究认为，在大多数国家，外交部是推行公共外交的最重要的国家行为体。但是在中国，决定中国公共外交主要活动的首先是中共中央对外宣传办公室和国务院新闻办公室。第二，中国国家领导人是重要的公共外交主体。第三，外交部在实施公共外交中发挥着主要作用。外交部推进外交官的职业化和加强培训，提高了驻外使节的工作效力、职业素养和积极性。而中国开展公共外交的非国家行为体还不是充分自主的行为体。^[28]这种看法是有一定道理的。企业是中国海外经济利益的主要载体，但在涉及海外利益方面的公共外交中，海外中国企业的主动性不足，不善于与公众和媒体打交道。中国企业（尤其是国有企业）有典型的家长式领导风格，加上国内外经营环境的不同，在对外投资的过程中，往往对媒体的作用不够重视，也没有对引导公众情绪、消除公众疑虑给予足够的重视。这在一定程度上导致中国企业的对外投资引发了世界各国（尤其是发达国家）安全审查体系的全面升级，包括美国、澳大利亚在内的发达国家，都直接或间接因为中国企业的投资而加大了对外国投资的安全审查。美国在中海油并购优尼科公司失败后立即对外资审查体系进行了提升，而澳大利亚则对外资准入政策进行了调整。以美国为例，1990年以后，中国共有6笔交易因为美国外国投资委员会（Committee of Foreign Investment in the United States，CFIUS）的安全审查而被取消或否决。此外，海外中国企业还存在不重视社会责任的问题。社会责任是20世纪六七十年代提出来的概念，是通过对利益相关者（当地社区发展、环境保护、就业等）的重视，减少在当地投资的阻力和风险。欧美跨国公司已经非常熟悉这一规则，并成功运用这一规则减少对外投资的风险。但对中国“走出去”的企业而言，“企业社会责任”仍然是一个新概念，只有少数企业能够较好地运用这一理念减少海外投资风险，大多数企业在理解、运用上还存在不少问题，由此招致了许多批评。以首钢秘鲁铁矿公司（Shougang Hierro Peru）为例，由于公司处理不当或没有注意社会责任，当地社会对首钢秘鲁铁矿公司存在不满：①工资偏低。在2009年，首钢提供的工资为1118美元/天，平均435美元/月。而同样在秘鲁运营的跨国公司工资则达722美元/月。②健康与安全状况欠佳。首钢秘鲁公司曾经四次因为健康、安全或环境问题被罚款，员工多次向秘鲁政府的监督委员会抱怨设备不安全和安全标准非常低。③投资承诺不兑现。在收购之初，首钢承诺在1992—1995年间投资1.5亿美元，但实际只投资了3500万美元，因此被罚款1400万美元。④不注重保护当地的就业。首钢收购HierroPeru后，大量从中国国内带工人到秘鲁，使当地的员工数量从3000名减少到1700名，导致当地不满。^[29]因此，构建适应中国海外利益拓展需求的公共外交框架，必须实现参与主体的多元化，在政府主导的同时，注重发挥企业、机构、民间组织、公民个人等的作用。

其次，公共外交话语更加国际化。中国要为拓展和维护海外利益树立良好国际形象，营造宽松国际舆论环境，就需要国际社会听得到、听得懂的“中国话”，让世界了解一个真实的中国和中国真实的海外利益政策。当前，中国国际话语权严重缺失。一方面是由于西方媒体掌控大众传媒，主导国际舆论，戴着有色眼镜看中国，在国际舆论竞技场上中国受到压抑，有口难辩，无处说理；另一方面是我们自己没有解决好国际国内两套话语体系兼容的问题，始终迈不过中国特色与国际通用语言以及中西方文化差异这两道门槛。^[30]因此，构建适应中国海外利益拓展需求的公共外交框架，必须努力学会运用国际化的话语体系来向世界说明中国真实的海外利益政策，而不能自言自语，自娱自乐。

最后，在公共外交中更加重视做人的工作。公共外交的手段、途径有很多，包括新闻传播、网络、对外援助、教育文化交流等。无论是运用哪种手段，最根本、最重要的目的是做人的工作，争取人心。这就需要研究外国公众的需求，有针对性地做工作，做到有的放矢。例如，在援外工作中就要多做与民生特别是人的健康、生活有关的项目。新加坡的对外援助政策就比较注意这一点。当“非典”肆虐时，新加坡为越南、柬埔寨、老挝和缅甸四国提供防治非典的技术援助，赠送红外线体温测量器，等等，直接体现新加坡对他国人民的健康、生命的重视。从受援国的反映看，新加坡的对外援助受到热烈欢迎和充分肯定，大大拉近了当地人民对新加坡的好感和敬重。^[31]其实我国过去的对外援助也非常重视民生援助，比如向缺医少药的发展中国家派遣医疗小分队，向农业落后的国家传授先进的农业技术等。对这些成功的经验需要好好总结，在新的历史条件下继续发扬光大。

【注释】

[1]阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社，1997年，第23页。

[2]李众敏：《中国海外经济利益保护战略刍论》，《世界经济与政治》，2012年第8期。

[3]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的对外贸易》白皮书（2011年12月），http：//www. scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201112/t1060091.htm。

[4]中华人民共和国商务部：《2011年度中国对外直接投资统计公报》，http：//fec.mofcom.gov.cn/ article/tjzl/jwtz/201208/1693366_1.html。

[5]王璐瑶、葛佩奇：《国际投资规制与中国主权财富基金投资》，《世界经济研究》，2012年第5期。

[6]中华人民共和国商务部：《2012年我国对外承包工程业务简明统计》，http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tjzl/gccb/201301/1722435_1.htm。

[7]中华人民共和国国务院新闻办公室：《2010年中国的国防》白皮书（2011年3月），http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201103/t883535_5.htm。

[8]王晨：《开创党和国家对外宣传工作新局面》，《中直党建》，2012年第9期。

[9]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的对外贸易》白皮书（2011年12月），http：//www. scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201112/t1060091.htm。

[10]中华人民共和国商务部：《2011年度中国对外直接投资统计公报》，http：//fec.mofcom.gov. cn/article/tjzl/jwtz/201208/1693366_1.html。

[11]中华人民共和国商务部：《2011年度中国对外直接投资统计公报》，http：//fec.mofcom.gov. cn/article/tjzl/jwtz/201208/1693366_1.html。

[12]中华人民共和国商务部：《2012年我国对外劳务合作业务简明统计》，http：//fec.mofcom.gov. cn/article/tjzl/lwhz/201301/1722438_1.html。

[13]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的对外贸易》白皮书（2011年12月），http：//www. scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201112/t1060091.htm。

[14]中华人民共和国商务部：《2011年度中国对外直接投资统计公报》，http：//fec.mofcom.gov.cn/ article/tjzl/jwtz/201208/1693366_1.html。

[15]Ian Taylor，“China’s Environmental Footprint in Africa”，February 2，2007，http：//www.chinadialogue.net/article/show/single/en/741-China-s-environmental-footprint-in-Africa.

[16]Committee on Development，European Parliament，Draft Report on China’s Policy and Its Effects on Africa，November 2007，p.9，http：//www.europar.leuropa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/pr/ 697/697015/697015en.pdf.

[17]China’s Soft Seduction，Prepared by：Esther Pan，Updated May 18，2006，http：//www.cfr.org/chi na/chinas-soft-seduction/p10709.

[18]李萍：《美国总统大选年涉华舆论刍议》，《对外传播》，2012年第5期。

[19]曹俊、孙敬鑫：《美俄总统大选期间涉华舆论比较》，《对外传播》，2012年第6期。

[20]楼春豪：《印度涉华舆论态势》，《对外传播》，2012年第9期。

[21]温国硅、苏亦煌、王学军：《中国在非洲国家利益的拓展及其国际效应》，《中国浙江省委党校学报》，2011年第2期。

[22]徐翀：《近十年俄罗斯民众对中国国家形象的认知》，《世界经济与政治论坛》，2012年第2期。

[23]曲星、苏晓晖、李静：《国际舆论中的中国国家形象》，《当代世界》，2012年第4期。

[24]廉德瑰：《日本公共外交的特点》，《日本学刊》，2011年第1期。

[25]曲星：《公共外交的经典含义与中国特色》，《国际问题研究》，2010年第6期。

[26]刘长乐：《争夺话语权是中国融入世界的前提——在“第11届上海国际电视节”论坛上的讲话》，中华传媒网，2005年11月28日，http：//academic.mediachina.net/article.php?id=4668。

[27]曲星、苏晓晖、李静：《西方媒体涉华形象的形成机制与利益驱动》，《当代世界》，2012年第5期。

[28]唐彦林、彭雷：《西方国家对中国外交的评估与启示》，《当代世界与社会主义》，2012年第2期。

[29]李众敏：《中国海外经济利益保护战略刍论》，《世界经济与政治》，2012年第8期。

[30]裘援平：《中国和平发展与公共外交》，《国际问题研究》，2010年第6期。

[31]朱振明：《对外援助，不妨学学新加坡》，《环球时报》，2012年11月15日。