公共管理框架

自20世纪90年代全球“信息高速公路”热潮兴起以来,“地球村”正逐步呈现在我们面前,以互联网为基础的网络社会日益成型。互联网的发展与普及已远远超出其作为一种信息传播媒体的意义,它既是虚拟而实在的“影子社会”,又对现实社会中人们的生产、生活和交往方式产生了巨大的影响。“虚拟生存”“移动生存”“智慧生存”等作为人类有史以来最具革命性的生存方式,正在全球兴起并日趋显化。

以计算机技术为核心的新科技革命是全球企业管理变革和公共行政变革的重要动因,互联网技术的发展更进一步推动了这一变革过程。互联网不仅对社会的生产方式、经营方式、管理行为等经济活动有着直接影响,而且还以其强大的渗透力,广泛应用于社会生活的各个方面,直接或间接地改变着人们的生活方式、生活质量以及价值观念。随着网络社会和智慧社会的来临,一方面,为了应对网络革命的挑战,公共管理发展必须进行重大转型;另一方面,互联网技术为公共管理发展提供了新的契机。

第一,公共管理环境的重构。公共管理的发展和公共组织的变革,常常由环境的变化而引起。互联网技术的发展,使公共管理环境发生了剧烈的变迁,从而引起公共管理系统的深刻变革。就经济环境而言,网络社会一个重要的特征是:知识和信息在资本运营和商品流通过程中占有越来越重要的地位。与之相适应,需要政府转变职能,调整其职能结构,强化对知识及信息的管理和调控职能。政府职能结构的变化必然引起组织结构、人员结构和权力结构的变化。就政治环境而言,知识和智力在整个社会权力结构中占有越来越大的比重,公民的民主意识与政治参与意识也进一步加强。在网络社会,双向信息传输系统使公众意愿的表达更直接、更广泛,公民与公共管理部门之间形成一种良性的互动机制,推动了理性化、民主化和法制化进程。

第二,公共管理价值观的重塑。公共管理价值观是整个公共管理系统的灵魂。从某种意义上说,公共管理价值观体现了对公共管理行为的认同,决定了公共管理功能与内在构造。互联网的发展为社会公众参与政治决策和公共管理活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放和透明度的增强,使社会公众对政治和公共管理事务的了解日渐增多,对传统公共管理的核心价值观发出挑战,取而代之的是公平正义与公共管理效率并重。换言之,网络社会中的公共管理必须考察提供的服务是否促进社会的公平与效率,效率必须以公平的社会服务为前提、以正义的社会贡献为代价。社会公众需要的是公共管理体系运转的轴心,即社会公众的权利或利益应高于公共管理部门自身的利益扩展和利益满足。

第三,公共管理机构及其组织方式发生深刻的变迁。首先,公共管理组织结构的扁平化与网络化。互联网的发展给公共管理组织带来的突出影响是减少组织管理的层次,扩大管理的幅度,使组织结构从金字塔形向扁平型发展,并且体现出有机性、灵活性和适应性。扁平化的公共管理组织结构强调信息共享,重视横向的联系、沟通与协作,支持与目标联系;重视权力分散、自我管理和民主管理,强调人力资源的开发。扁平化的公共管理组织结构更加适应多变的和复杂的环境,更加适应多元化和个性化的需求。其次,公共管理权力结构分散化。在互联网技术广泛应用的冲击下,传统的控制型权力结构分崩离析,被分散化的权力结构所替代。公共管理权力的分散与下移、决策权与执行权分离,有利于公共管理系统机动灵活地应付多元化、复杂化的公共管理环境与公共管理需求。再次,公共管理决策结构的交互式发展。在网络社会,社会公众通过互联网可以对高层的公共管理决策直接发表意见,公共管理部门之间也可以加强联系。互联网技术的发展促使政府部门的决策公开化,让社会公众进行选择从而形成交互式的公共管理决策机制。