外交战略转型的层次分析

是什么因素导致了外交战略转型？从不同的层次、视角进行分析，有不同的解释模式，会得出不同的结论。层次分析是国际政治研究的一种有效方法，假定某一个或某几个层次上的因素会导致国家的外交政策行为。不同的学者对分析层次有不一致的划分。如肯尼思·沃尔兹（Kenneth N.Waltz）在《人、国家与战争》中认为战争的爆发与三个层次上的因素有关，即决策者个人因素、国家内部因素和国际系统因素。戴维·辛格（David Xinger）认为，国际关系的研究包括两个层次，即国际系统和国家。詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）提出了五个分析层次变量——个人、角色、政府、社会、国际系统。布鲁斯·拉西特和哈维·斯塔尔（Bruce Russett & Harvey Starr）提出了六个层次——世界系统、国际关系、国内社会、国家政府、决策者角色、决策者个人。^[38]本书认为，可以从国际环境、国内环境、最高决策者个人三个层次分析国家外交战略转型。

一、国际环境层次

作为国家的一种公共政策，外交政策所针对的是本国管辖范围之外的事务，是“对他国政府、政府间组织、非政府组织和国际环境中的各种关系，有意或无意地给予影响的公共政策”^[39]。华莱士（William Wallace）认为：“外交政策是把民族国家与其国际环境连接起来的政治。”^[40]同对内政策相比，不同点在于它是指向或应用于国家的外部环境中。所以一国所处的国际环境必然会对该国外交政策的制定产生影响、形成制约。国际环境模式假定，国际环境决定国家行为，无论国家的国内政权、政府机构的结构、国家领导人的个性和观点——这些因素发生什么变化，都不会导致政策的变化。但是一旦外部环境发生变化，国家行为就会随之变化，即便是其他层次上的变量保持不变，只要国际环境发生变化，国家政策也会发生变化。^[41]这种模式认为，国际环境是外交政策的唯一决定因素，国际环境的变化导致了外交政策的变化。它有个前提假定，即国家是单一的理性行为体，不管国家实行什么社会制度、信奉何种意识形态、具有怎样的历史传统和经济社会发展现状，国家都以理性的方式行事，即在国际政治中追求国家利益的最大化。因此，作为旁观者的研究人员可以用理性的方法去分析、解释国家的外交政策选择。汉斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）认为，为了更好地理解外交政策，“我们必须将自己放到政治家的位置上去，必须面对一定情形下的一定外交问题，并躬身自问，一个政治家可能采取什么样的理性的选择方案？在这些情形下行动时，这个特定的政治家有可能采取这些理性选择方案的哪一种？”^[42]

中国学者在研究国际环境对国家外交政策制定的影响时，常用的是国际格局这个概念，国际环境指涉的外延比较广，包括国际政治格局（即世界主要国家和国家集团之间的权力结构）及该国在这一格局中所处的实力地位，世界经济的发展趋势，国际政治、安全、经济关系的运行机制和规则，政府间的国际组织和跨国公司等非政府组织，全球性的社会问题和生态环境问题等，构成决定该国对外战略的主要外部因素。^[43]更具体地说，影响一国外交政策制定和变化的国际环境因素，从纵向看，包括全球、地区、周边、双边等层次，如时代特征、国际格局、主要大国和周边国家的对外政策等；从横向看，包括政治、军事、经济、文化、科技等方面。

在西方学界，不同的国际关系理论流派对国际环境的特征，有不一样的理解和描述。结构现实主义设定的国际环境特征是国际体系结构。肯尼思·沃尔兹的体系结构被定义为国际体系中的权力分配。权力分配就是大国之间的权力分配。权力指国家的物质能力，包括经济、军事和其他能力。^[44]因此，在结构现实主义看来，国际体系结构的特征和变化决定了一个国家外交政策的选择和调整。例如，迈克尔·恩格奎因（MichaelNg-Quinn）认为，在关于中国领导人如何制定外交政策的信息缺乏的情况下，从国际环境的特征也可以解释中国的外交政策。他认为，在冷战时期两极结构下，中国的外交政策选择受到极大制约，可回旋的空间和余地很小。冷战时期，两极体系结构有时紧密有时松散，不管怎样，苏联、美国以外的任何国家必须倒向两极中的一极，不能保持中立，或与两极都保持同等的友好关系。在激烈竞争的条件下，中立被两极理解为有利于另一极，不利于自身，因此被认为对己不友好。试图同时与两极保持友好关系的国家可能引起两极对其的共同怀疑。例外也是有的，由于历史原因或其他特殊情况，为了保持均势、稳定、缓和紧张局势，两极可能同时容忍、允许少数国家保持中立。中国是一个有很大影响力的国家，但只要中国国力比苏联、美国弱小，它就只是一个二流大国，就不能在两极竞争中保持中立或与两极都保持友好关系，它就必定要选择结盟战略，至于是与苏联结盟还是与美国结盟，那是可以选择、改变的，但不与苏美两国中的一国结盟，中国的安全就得不到保障，就有生存危险，就是行不通的。因此，20世纪50年代，中国与苏联结盟。60年代一度实行同时反苏美两霸的战略，但实践证明这个战略不利于维护中国的国家安全，因此在70年代改变战略，与美国结为盟友，共同反苏。^[45]

新自由制度主义设定的国际环境特征是国际制度。国际制度是“连贯一致并相互关联的（正式或非正式的）成套规则，这些规则设定行为角色，限定行为活动，并影响期望的形成”。具体可指政府间国际组织和非政府间国际组织、国际机制、国际惯例等。^[46]新自由制度主义的观点是，行为体之间的互动进程，加强了彼此间的相互依赖关系，产生了国际制度，国际制度影响国家行为。例如，苏长和认为，随着1979年中国对外开放政策的展开与深入，中国与世界的关系逐渐由1949—1979年的自主型转为当今的相互依赖型。在相互依赖关系中，就中国与周边国家关系而言，区域公共问题逐渐成为中国外交中的重要议程。在中国与周边国家合作治理区域公共问题的过程中，出现了许多由中国发起，与相关周边国家一起共同达成的正式的或非正式的周边制度安排。周边制度安排体现了近年来中国外交中所提倡的周边主义理念，同时也反映了相互依赖关系状态下中国更具国际责任观的新外交。^[47]

建构主义设定的国际环境特征是国际文化。亚历山大·温特（Alexander Wendt）对文化的定义是社会共有知识，是社会成员在社会场景中通过互动产生的共同观念，是社会成员共同具有的理解和期望。国际文化就是国际社会中这些共有观念的分配，或者说是国际体系中的观念结构。^[48]建构主义的观点是国家行为是由国家身份和利益决定的，所以只有确定了国家身份和利益之后才可能真正理解和解释国家的行为。而国家身份和利益是由国际文化建构的。例如，秦亚青认为，改革开放以来，中国与国际社会的关系发生了许多具有实质性意义的调整和变化，包括对国家身份的再定义、对战略文化的再建构、对安全利益的再思考，表现出负责任的体系内大国、合作型战略文化和重视相互安全等重要特征。这些调整反映了中国外交战略的新思维。^[49]

从国际政治的历史和现实看，国际环境的变动是国家外交政策变化的一个重要变量，但不是充分必要条件。例如，冷战结束后，两极结构终结，国际环境发生二战后最重大的变化，但中国的外交政策并未出现重大调整。所以仅从国际环境这一个层次，难以解释国家的外交政策变化行为。

二、国内环境层次

外交政策虽然是指向或应用于国家的外部环境的政策，但因为它是形成于一国之内的政策，必然要受到本国内部各种因素的影响。国内环境模式假定，国家内部因素决定国家的对外政策。决策者采取不同的政策，是因为它们各自国家的社会经济结构和国内政治等因素存在差异，外交政策是由国家地理位置、国民特征、国内政治冲突决定的。具有相同国内属性的国家在相似环境中的行为是相同的，并且在差异很大的环境中往往也表现出相同的行为，但国内属性不同的国家即便是在相同的环境中也会表现出不同的行为。^[50]

有中国学者认为，影响一国外交政策制定的国内因素包括两种。首先是它的国情。自然环境、地理位置、人口构成、经济基础、政治体制、文化价值观、意识形态、历史传统等，是相对稳定的物质因素、制度因素和思想因素，也就是这个国家对外战略的物质基础、制度基础和精神基础。国情的特殊性决定了各国外交战略和政策的特殊性。其次是该国的社会发展需要。在特定时期的国内政治、经济、文化等方面的发展，决定了政治斗争的内容，产生了国内外政策调整的需要。^[51]这是“外交是内政的延伸”论的推论，认为国内政治、经济和社会的发展导致国家的战略目标和利益需求发生变化，必然导致外交政策的调整。

有西方学者认为，国家特性对外交政策变化影响甚大。大国由于具有广泛的权力，不易受外部因素的制约，因此对国际变化的反应不敏感。换言之，大国可推迟政策调整，国家越强大，可推迟的时间越久。相反，小国经不起拖延，因此对国际变化的反应很敏感，政策容易朝令夕改。在专制国家，外交政策的制定和施行不受复杂的官僚机构和其他社会力量的制约。民主国家的外交决策受到各种社会力量的牵制。所以专制国家的政策更易发生变化。此外，富国更容易满足现状，更不愿改变外交政策。穷国从国际现状获益不多，对现状更觉不满，因此更愿意冒改变外交政策的风险。据统计，西欧最富裕的3个国家大约二十年左右对外交政策进行1次大调整，而拉丁美洲国家同期至少进行了4次大调整。^[52]霍尔斯蒂主编的《为什么国家重新组合：战后世界的外交政策调整》是第一部系统研究外交政策变化的专著，共分析了6个案例，发达国家只有加拿大1个，其余5个是发展中国家（不丹、缅甸、坦桑尼亚、智利、中国）。^[53]

查理斯·赫尔曼认为，外交政策变化的国内政治制度视角的前提假定是，负责制定外交政策的执政者及其政府需要某些选民的支持，因为这些选民的认可和服从是政府具有合法性和延续性的必要条件。这些选民可能是执政党的党员（或其中的一个派别）、政治代理人、最有势力的宗教或种族团体、军官、大地主、利益集团及其团体和主要的社会团体的领导人。政策偏好的变化、这些选民中的最重要联合的变化，政治制度本身性质的变化，都可能引发外交政策变化。国内政治通过三个动力影响外交政策的变化：一是问题成为政治权力斗争的中心议题，互相竞争的领导人和其支持者利用外交政策立场与反对党区别开来。如果在野党成功了，那么外交政策就会发生变化。所以为了避免失败，现政府可能改变现行政策。二是最主要的选民的态度和信念发生重大变化。三是政府的核心选民发生重组，爆发革命或进行其他政治、经济制度改革。^[54]

托马斯·罗宾逊（Thomas W.Robinson）认为，自1949年以来到70年代末，中国的外交政策一直处于不断变化中，外交战略的制定和执行最多没有超过5年，变化不仅迅速，而且剧烈。中国外交政策的大部分变化都可找到直接的国内原因，有时中国外交政策的变化几乎完全可追溯到国内秩序的变动，如“文化大革命”。另有些时候，国内政治天平的摆动会引起一连串的国际事件，影响中国对这些国际事件看法的改变，制约中国的政策选择，使得中国采取了一些本来不会采取的政策。如1958的“大跃进”，影响了中国的对苏政策，在60年代中苏关系破裂。中国的外交政策制定受到三个因素的影响：一是国内因素；二是他国的外交政策，尤其是美国和苏联的政策；三是变化中的国际政治—经济制度。其中最重要的是国内因素，包括中国历史上的经验教训，尤其是中国共产党的历史经验，中国人口众多和独特地理位置造成的优势和劣势，经济发展的水平，民族性格，中国共产党决策机制的运行特点，中国政治文化的影响，主要决策者的政治风格。^[55]

应该说，国内环境是国家外交政策变化的一个重要变量。但历史表明，外交与内政常常有不一致的特殊情况。例如，在“文化大革命”中，中国国内政治极“左”，中国外交一度也受到极“左”思潮的严重影响，但进入70年代，外交政策比较务实，适时调整了与美国的关系，联美抗苏，改善了安全环境，维护了中国的安全，这与当时极“左”的意识形态是矛盾的。所以只从国内环境这一个层次，也难以解释国家的外交政策变化。

三、最高决策者个人层次

从国际环境、国内环境层次探讨外交政策变化时，都把最高决策者假定为是国家的代理人，没有自己的政策偏好。实际上，国家是个抽象的概念，一个国家的外交政策是由决策者以国家名义制定、施行的。最高决策者在外交政策的制定和调整中有着至关重要的甚至是决定性的作用。玛格丽特·赫尔曼（Margaret G.Hermann）认为，在特定的外部限制下，“一个政治领导人的世界观，他个人的政治风格可能影响其政府的外交战略，从而使国家的外交具有不同的特色。这些（领导人的）个性与外交行为之间的主要联系……受到诸如政治领导人对外界事物的兴趣、他们在外交领域所受到的训练，以及他们对外部环境的敏感度等因素的影响”^[56]。伴随国家领导人的更迭，一个国家的外交政策常常会发生变化。

比较改革开放前后的当代中国外交政策行为，一个重大区别是，改革开放前，中国的对外行为冲突性较强，除1979年的中越自卫反击战外，中国与外国的战争、大规模军事冲突都是在毛泽东时代发生的。江忆恩（Alstair Johnston）认为，战略文化（Strategic Culture）对国家的对外战略起着决定性的作用。他详细地分析了毛泽东的讲话，认为毛泽东的战略文化继承了中国传统的强现实主义战略文化，并通过中国现代民族主义和马列主义得到进一步强化。他认为，1949年以后中国的冲突行为证明，在现实决策中，指导中国领导人的战略文化是强现实主义战略文化。在这种战略文化的影响下，中国的国家战略实际上具有强烈的进攻性。即使1980年后，中国加入了国际经济多边体系，国际威胁减少，强现实主义的战略文化观念并未随之改变。因此，中国在历史上、现在、未来都是一个扩张型的国家。^[57]

冯惠云对江忆恩的观点进行了反驳。她认为，领导人的决策是其信念和观念的反映。领导人的信念体系是沟通领导人与外部环境的桥梁，分析领导人的信念体系是理解和预测国家政策取向的关键。她借鉴政治心理学的行为代码分析，即以决策人的公开讲话为对象，通过计算机对文本中动词进行量化分析与对比。分析表明，包括毛泽东在内的中国领导人不会轻易选择武力冲突。但是如果被逼无奈，中国领导人只好诉诸武力保卫国家安全。她发现，毛泽东的信念体系特征是：认为世界政治充满冲突，爆发战争的可能性很大，所以他时刻准备使用武力，倾向于使用武力争取安全。邓小平的信念体系的特征是：认为世界政治形势缓和，存在合作的可能，比毛泽东更趋向于合作，对世界的看法也不像毛泽东那样悲观。江泽民和胡锦涛的信念体系更加趋向于和平与合作，两者都具备儒家领导人信念体系。因此，随着中国的崛起，其战略走向仍会表现出相当强的防御性。^[58]

对不同决策者观念、政策偏好的不一致的解释，主要有两种：一是代际变化（Generational Change），在不同时代出生、成长起来的领导人，在历史经验、世界观念、政策取向上都会有差别；二是学习效应（Learning Effect）。杰克·利维（Jack S.Levy）认为，学习就是观念的变化（或对一个人信念的信心的程度的变化）或新观念、新技巧的发展，或是观察和理解经验的结果的过程。根据认知心理学的观点，人有保持认知一致的倾向，很难改变既定的观念。所以除非经历重大失败，导致对现有观念的怀疑和放弃，否则学习不能发生。社会心理学和组织理论认为，人从失败中比从成功中学习的东西更多。由此可以推论，过去的成功有助于政策保持稳定，失败会导致政策变化。^[59]

应该说，最高决策者个人是外交政策变化中一个非常重要的变量，但是只从这一个层次也难以完全解释外交政策变化行为。最高领导人的更替，并不必然带来外交政策的重大变化。例如，改革开放以来，中国最高领导人已经更换了几次，但外交政策依然保持了较强的稳定性和延续性。

综上所述，我们可以从三个层次分析外交战略转型，很难说哪一个分析层次最为重要，只从一个层次难以解释所有问题，比较理想的是多层次、多变量的解释。笔者在此提出双层认知调整的分析框架。这个分析框架的特点是将国际环境的变动、国内环境的变化和决策者（包括官僚机构和领导人个人）的认知调整结合在一起，认为国际、国内环境的变动是外交战略转型的根源，是结构性条件，但不是充分条件。战略是否转型、如何转型，还取决于决策者对当下国际、国内两个层次环境的现状和发展趋势的认知与判断、对现行战略绩效的评估。