压力政治的国际化动向

第三节　压力政治的国际化动向

一、比利门事件

然而，最近的美国压力政治，并不是单单因为与美国的国内政治相关联，仅仅由于多种多样的压力团体的大量增殖以及其活动日益频繁“肥大化”的显著特征。同时必须注目的还包括了国际上的前后关系方面存在的发展美国压力政治的这一政治现实。

如实显示这一事态的断面的，正是美国总统卡特的弟弟比利·卡特作为当事人而引发的比利·卡特事件，即所谓的“比利水门事件”（Billygate）。在1980年的总统选举之前，刚好夏季来临时开始暴露出这一事件：比利·卡特事实上是作为利比亚政府的代言人而正在进行活动，他从利比亚政府方面接受了22万美元借款的同时，却没有根据外国代理人登录法（Foreign Agents Registration Act）的规定履行登记手续，而非常明显的是酬聘了代理人的利比亚政府想借此对美国政府进行游说^[36]。

二、外国人院外活动的出现

实际上，L·A·德克斯特所指出的“众多的外国政府，正在通过他们派遣来的大使在华盛顿设立了不管成分多少，但还是具备了独立行事的事务所”^[37]这一时期，正是1969年的时候。今天，作为外国政府在华盛顿的代理人的外国代理者（foreign agent）以及院外活动担当者的活动，说是形成了美国压力政治的特别寻常的部分应更为贴切，并且，像这样的外国的代理人均被设置在华盛顿的现象，事实上并不仅仅限于外国的政府。从最近的最为显著的情况看来，该是外国政府以外的各外国的团体以及企业委托人，在华盛顿不断增加外国代理人这一现象。根据《国会季刊》杂志的调查，1997年，根据外国代理人登录法在司法部登录的外国代理人的数字延至为699人，其中包括了苏联、东德、中国等共产主义国家在内的130多个国家的政府、团体、企业等等，早已经成为这些代理人的委托方^[38]。

表9-3　在美国的按国别和地区登录的外国代理人数（1977年）

续　表

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另外，委托人的主要国家的国别代理人数如表9-3^[39]所表示，在这里最为引人注目的是与其他国家的院外活动担当者相比，日本的院外活动在人数上所占的压倒优势，即以七十一人的总数远远地把其他国家甩在了后面。因为与日本相关的外国院外活动担当者的数量在1975年是五十六人，所以在后两年的时间里所增加的数量应是十五人。这之间，其在华盛顿的代理人数从所占的第三位上升到第二位的是法国，即与其相关的外国院外活动担当者于数量上的增加应是九人（即从二十九人上升到三十八人）。但是，《华盛顿代理人》在1981年所明确的虽然是有与八十八个国家有关的外国代理人存在，但是在这里所列举的与日本有关的外国代理人的委托人是八十六个机关和团体的总数，其中这里所包含的机关和团体如下所示^[40]。

日本政府、大藏省、日本大使馆、日本汽车工业协会、日本钢铁输出组合、日本化学纤维协会、日本银行、日本兴业银行、三菱银行、国际电信电话、日本航空、富士重工业、川崎重工业、新日铁、石桥轮胎、川崎汽车、大洋渔业等。

另外在华盛顿拥有外国代理人的外国企业和团体，于后又进一步得到了增加，根据《华盛顿代表》在1993年版所示，所有这些企业、团体在当时大约超过了一百五十个国家近一千一百多家。在这之中，和日本有关的就包括了于1985年在华盛顿开设了事务所，并因此引起议论的全国农业协同组合中央会（全中）在内的一百三十多个企业和团体^[41]。顺便说一下，在华盛顿设置了事务所的日系企业、团体等还组织了作为联络机关的华盛顿日本商会（Japan Commerce Association of Washington，D.C.），到1991年共有九十五个社团作为法人会员加入到商会里面^[42]，并且其中的多数是作为拥有外国代理人的企业和团体被《华盛顿代表》收录在内的。

三、国际压力团体的抬头

特别需要指出的是，压力政治的国际化现象并不仅只是美国才有的现象。也就是说，与此相关联于最近尤其引人注目的还有以欧洲共同体为目标的国际压力团体活动的活跃。根据欧洲共同体经济社会委员会所编辑的并于1980年被发表的《欧洲利益团体及其这些团体与经济社会委员会的关系》记载，被列举的这样的国际压力团体里面就包括了以欧洲共同体银行联盟（Banking Federation of the European Community）、欧洲共同体产业同盟（Unionof Industries of the European Community）、欧洲工会同盟（European Trade Union Confederation）为首的二十二个团体^[43]。

位于欧洲共同体这一层级的压力团体的活动，在这之后也渐渐地变得活跃起来。实际上，作为在欧洲共同体这一层级的有关压力团体研究者而广为人知的阿兰·布特·菲利普（Alan Butt Philip）在其所编辑的并于1991年开始刊行的《与欧洲共同体相关联的压力团体要览》里，被列举出来的在欧洲共同体这一层面活动的压力团体就已经超过了八百个。而在这里同时值得注目的恰是菲利普针对这些团体所代表的利益变化动向于下所作的介绍。

“在欧洲共同体的初期阶段，尤其是农业和食品工业在EC这一层级上是被非常好地代表着的。而这一点在相当程度上也可以说是得益于EC在农业政策方面强有力的权限。事实上工业和商业的利益也在为了向对布鲁塞尔实施影响而在促成组织的形成方面也丝毫没有落后。到了1970年，居于少数的非经济利益（例如环境团体以及爱护动物团体）也登上了布鲁塞尔的舞台。至此所言的这些发展，集中表现出的就是有大量团体流入的1980年代这一期间可以被称之为任意团体万花筒般的进展。”^[44]

另外，索尼娅·P·马泽（Sonia P.Mazey）和杰米·约翰·理查德森（Jeremy John Richardson）于下述所作的观察，也确实对照标志出这种事态的推移。

一般来说，所有位于工业国家的利益团体，与其说至今为止对超越了国境的国际机构行使影响力，倒不如说把自己的精力更多地集中在了对本国的立法以及对国内地方立法内容发挥影响力上面。但是，从1980年代初开始，渐渐多起来的组织利益——不管是在非EC国家里还是在EC国家里全都一样——即都已经认识到了EC立法的重要性。也就是说如果不能有效考虑到权力正在向布鲁塞尔移动，想对EC的十二个成员国任何一个国家的政策过程——特别是位于其过程当中的压力团体的作用——想行加理解几乎是根本不可能的^[45]。

进而，一般来说作为促进了压力政治朝国际化方面发展的主要原因，在这里不能无视的当然是客观上存在跨国企业的发展以及对抗利益团体的组织化趋势。作为“要对置于两个以上国家的生产设施进行管理的企业”^[46]的跨国企业的院外活动，在现实中早已经以横跨两国以上的姿态得以展开，致使国际化的现象呈不可避免之势。另外，像这样的企业活动的国际化，当然会自然而然地把对抗利益团体的活动引导到国际化的道路上去。在这里有必要提示其中的一个例子，是自美国于1969年设立以来继而又于翌年（1970年）在英国得以设立的，并且在同一年里又在十六个国家相继设立的地球之友的活动。

美国的地球之友的创立者戴维·布劳威尔（David Brower）相信，“为了能够在环境领域里发挥决定性的影响，如果不是具备公开而明确的政治团体参加的合作，其效力会是十分有限的”。另外，“如果具有的仅只是那些在国内形成的组织，期待这些组织可以有效地对抗跨国企业则是不现实的”，由此可以清楚地看出，正是立于“监视世界上现在正在进行的事态的网络无疑是必要的”这一考虑之上，布罗瓦在最初着手地球之友活动时就具有的“国际化”意图^[47]。

但是，无论怎样讲，可以最为清楚地看到压力政治于国际化方面发展的，首先就是美国。这一发展是与现代国际社会之中的美国在政治上、经济上的强大地位联系在一起的。并且，V·O·凯（V.O.Key，Jr.）针对压力团体活动对象论述说“凡是有权利存在的地方，就会有压力的现象与之并存”^[48]，以此引申，着眼于今天美国在国际社会里的地位这一现实，没有人会怀疑美国联邦议会的决定以及政府的决定对于其他国家的政治、经济所给予的影响有多么巨大。有鉴于此，接受了这些影响的国家以及这些国家里的企业和团体等进而把注意力转向美国，直接促进了以美国的联邦议会、政府为对象的院外活动发展，完全是情理之中的事。特别是在美国，这样的院外活动是被当作公认的政治手段来加以认识的。

四、台湾的院外活动集团和砂糖的院外游说

在这样的发展文脉当中，刺激了在华盛顿的国际院外活动的要因还包括了美国的对外援助这一内容。就像L·A·德克斯特指出的那样，“台湾和巴基斯坦以及土耳其，在接受美国援助方面的依存程度是十分大的。对于它们而言，如果能够通过在国防部、商贸部、联邦议会等对其抱有好感的人而得以将自己的主张加以传达，又何乐而不为呢”^[49]，而在这里所言及的内容恰好正是美国压力政治的理论。

基于这样一种背景，因其异常活跃的活动而受到注目的，恰恰是台湾的院外活动和韩国的院外活动。顺便说一下，针对类似这样的台湾院外活动的问题，最早唤起议会注意的是维因·矛斯参议员，该议员在1951年评论说，目前居于台湾的国民党政府的院外活动在从1946年到1949年这一期间里为了达到影响美国政府和美国的公众这一目的，大约花掉的款项达六亿五千四百万美金之巨，进而指出：

据这一被广泛传播影响所至之处表明，国民党政府的院外活动，也就是说亲蒋的院外活动在美国连续数年不断地对美国的对华政策掀起了猛烈的反对运动。……在众多人的眼里，国民党政府的这一院外活动为了谋求财政上的、经济上的、军事上的援助而在对联邦议会展开的压力活动，曾经是非常积极活跃的^[50]。

美国政府的经济政策的动向和外国政府以及外国的企业、团体在华盛顿的与院外活动是相关联的，关于这一点，可以从L·A·德克斯特于下述的论述里集中地体会到。

对几乎所有的工业国家而言，华盛顿所作出的决定足以影响到这些国家特定的利益和那些特殊利益。……例如，因为国际收支的恶化，美国在一定的时候可以对面向欧洲绝大地域的观光旅游进行实际限制。考虑到可能会出现这一情况，苏格兰人作为预见，便是立刻在华盛顿设置了属于他们自己的事务所。该事务所之所以要设置，就是为了利用美国籍苏格兰人对于故国所持有的极其特殊的具有感伤意味的感情，表现苏格兰与南部英格兰相比一直处于贫困的事实，希望能达到不管普通的观光旅游是否受到了限制，但对面向英国北部的旅游观光则应该继续得到认可的目的^[51]。

另外，几乎是与国民党政府的院外活动处于同一个时候，形成了美国压力团体特别热烈讨论对象之一的有关砂糖院外游说活动也开始登场。这一院外游说活动是以对美国的砂糖市场进行调控分配，进而在美国国内的生产者和国外的生产者之间进行市场分摊为主要内容，是在被称之为与美国的砂糖市场政策相关的这一背景之下登场的。也就是说，以1934年的乔呐斯-考斯惕甘法案（Jones-Costigan Act）为首的砂糖法的主要目的是希望借此防止因为砂糖的供应过剩而导致糖价下跌，面对卡里布海域沿岸的低价竞争，考虑到美国国内与砂糖生产直接关联的甘蔗和甜菜生产者的利益，有必要保障美国市场的相当部分。由于该法案的出台，结果是使向美国市场提供的砂糖数量受到了限制，使美国国内的砂糖价格始终维持在世界市场的最高水平上，而获得市场占有率分配一事本身在经济利益方面所引发出的结果，就使相对于外国生产者的国内生产者获利甚丰。就这样，着眼于该一市场分配额的获得和增大，与美国国内的院外游说活动同步，外国在美院外游说活动自然也由此受到了极大刺激，随之变得活跃起来。

像这样的有关砂糖的院外活动，在联邦议会对砂糖法进行再次修正的那年，其活动的展开已显示出了极大的活性。到了1962年，面对这一蓬勃展开的活动开始激化，鲍尔·达古拉斯和J·W·氟路布拉伊托两位参议员要求出于自身利害关系而对砂糖法案抱有关心的所有院外活动的担当者，必须向参议院财务委员会提出其委托人以及有关报酬的相关报告，在响应了这一提案并且提交了相关报告的院外活动者当中，有十五人是国内的院外活动者，而另外二十四人则是外国的院外活动的担当者。这种为了外国砂糖的利益而展开的院外活动，因为联邦议会在1974年废除了历经四十年形成砂糖政治基地的关于输入砂糖的市场分配调控，好歹总算退身到美国压力政治主画卷的背后去了^[52]。

就这样，美国于今天的压力政治，毫无疑问首先是置身于国际化这一文脉之中的。D·S·伊珀利特等人在下述的文章里，作为对这一事态相关的动向所作的简要说明，无疑是极有益处的，现将这一论述揭示如下：

美国对全世界几乎所有的国家都给予着强有力的影响。对外援助、贸易、防卫、武器输出、外交问题等等，凡是在与此相关的问题上美国政府一旦采用了无论是哪一种政策，众多的国家在经济上的发展、政治方面的稳定，以及安全等方面都会受到波及或影响。基于这样的理由，外国的各种利益都明白对美国进行院外活动于自身是有利的，几乎所有的国家，在一定的程度上都在着手这一活动。对于众多的国家来说，主要的院外活动是在对政府、议会进行直接的接触的同时，也在本国为改善与美国人的印象相关的事物而在忙碌，而后者通常是被包含在其广泛的广告活动之中的^[53]。

然而，与这一点相关联并且值得人们注目的是，与在日美国商会（American Chamber of Commerce in Japan）并立，今年以来美国的各个州以及其他的团体在东京设置事务所的事例的不断增加亦是事实。作为这些事务所的联络组织的是在日美国各州政府事务所联络协议会，该协会在1980年是以十三个州开始起步的，现在除去以阿拉斯加州、伊利诺斯州、俄亥俄州、纽约州、密歇根等州为首的二十余州外，据说其成员中还包括了自治领、港务局，以及县郡的驻日代表等，共三十六个自治体在内^[54]。可以说，在压力政治的国际化趋向之中，日本也正在成为美国压力政治舞台的一个部分。