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美国地方政治中的压力团体

时间:2022-09-01 百科知识 版权反馈
【摘要】:换言之,在美国州以及地方这一行政层级里,压力团体的活动能够呈活性化发展,毋庸置疑的就是因为在这一层级里面,政治决定的形成恰是立足于以现实重要性为背景的这一前提条件。概括来说,在美国地方政治当中,压力团体活动的蓬勃发展虽然一般来说只是起因于位于这一层级的政治中决定形成的重要性这一点,但是与此同时,由于地域上规模小的原因,压力团体的活动则表现出可视性、直接性等特点,据此亦使其理应更加受到人们的关注。

第二节 美国地方政治中的压力团体

一、州以及地方层级的压力政治

无论如何,诸如温斯顿·W·克罗齐(Winston W.Crouch)等人所论述的那种“压力团体政治在加利福尼亚州的规模被划入到美国该一层级研究领域里去的态势是一直存在的”[16]。即使在美国的州以及地方层级当中,压力团体的院外活动也是可以与联邦政治这一层面相比毫不逊色的,并且其起步不迟于联邦,并自始至终是保持着极大的活力而展开的,甚至将其视为与联邦一样能够吸引诸多观察者瞩目亦更为合适。

其实,事实不仅如此,甚至恰如费恩拉·G·克劳福德(Finla.G.Crawford)所指出的那样,“院外活动精湛的技艺首先是在州议会的议事场所发展起来的,而后才渐渐被移植到华盛顿去的”[17]。而且据H·L·门肯(H.L.Mencken)所言,政治意义上的“院外活动集团”被使用的最初例证应该是始于1829年的记录,即指那些在纽约州的奥尔巴尼州会议大厦的走廊里最初频繁进出的被雇佣来谋求特权的各种人士,且采用“院外活动集团代理人”(lobby-agent)的这一用语,最终被新闻记者将这一用语缩短为“院外活动集团”而广泛使用[18]

这样的观察首先是以对院外活动者的活动进行十分激烈的批评为背景的,对院外活动的规制从19世纪末期首先萌发于州一层级即是最有力的证明。在1877年佐治亚州宪法当中被附加的规定是“宣布院外活动即为犯罪。州议会应根据适当的刑罚而必须对此规定加以实施”,也就是说来自州一层级的对院外活动的规制以此为发端。在这之后,加利福尼亚州(1879年)、怀俄明州(1889年)等,同样也根据州宪法对院外活动的规制进行了尝试。另外,以州的院外活动集团法为依据的规制,是始于1890年在马萨诸塞州,而后威斯康星州(1899年)、马里兰州(1900年)等也相继制定了院外活动集团法,到了1919年,美国已经有十五个州制定了自己的院外活动集团法[19]

与这样的州一层级的院外活动规制的动作相反,正如理查德·鲍埃凯尔(Richard Boeckel)论及道,“联邦议会在大约二十年之后仍未能对联邦院外活动法的制定作认真的考虑,其原因大致要归结到华盛顿的院外活动集团的恶弊远不如各州那样严重这一事实”[20],该评价是否得当另当别论,但是相应却可以说其指出的事实所解释出来的恰恰是处于各个州这一层级的院外活动发展最为活跃。

换言之,在美国州以及地方这一行政层级里,压力团体的活动能够呈活性化发展,毋庸置疑的就是因为在这一层级里面,政治决定的形成恰是立足于以现实重要性为背景的这一前提条件。V·O·凯(V.O.Key,JR.)曾经论及说:“在为权力确定位置的地方必定有影响力在起作用”[21],不管对政治决定施加怎样的具体影响,对于以谋求自身利益不断增进为目的的压力团体而言,在权力的所在地设定自己的活动目标完全是理所当然的事。关于这一点,B·泽勒是用以下论证来加以描述的。

不管联邦活动的领域是否不断增大,州政府同以往一样依然维持着巨大的立法和行政权的范围。这一权力与中央政府的权力相比,更多地表现为面对的是多种多样的目的。这样的事实能像纽约州那样以充分的例证来证明的州还不多见。……此一结果表明:想对支配了立法过程中绝大部分内容的压力团体的互动加以研究,恐怕没有比纽约州的场合更为贴切的了[22]

二、近年来的活跃及其背景

并且,据诸多观察者所表示,类似这样基于州和地方层级而展开的压力团体的活动最近渐渐显示出活跃的倾向。弗吉尼亚·戈雷在1984年的美国政治学年度大会上所发表的研究结果表明:“虽然有关州或地方层级的利益团体发展的研究没有进行,但是伴随着对联邦这一层级的研究的增加而随之增加的状况同样也正在联邦下位发生,这是政治学者的一般观点。”[23]并且R·J·雷贝纳也基于同样的观点预计说:“因为州有着这样或那样不完全相同的院外活动的要件(或者完全没有任何要件),要对在州这一层级正在进行着活动的团体数量进行正确的推定完全是一件困难至极的事。”同时,亦就此推测说“这样的地方压力团体的总数估计应有十万左右。”[24]

并且,促进了这样的地方压力团体发展的正是政治上的有效性。贝蒂·兹斯科(Betty Zisk)等人根据加利福尼亚州旧金山沿岸地域的二十三个市的市会议与压力团体活动相关的研究,公布说:在作为调查对象的一百一十五位市议会议员当中,认为在自己所在的市里面,任何团体不对政治具有影响力的议员仅为百分之十六,而这百分之十六的议员则坦诚自己所属的共同体是具有影响力的团体。其中至少有一至两个最具影响力的团体并受到他们的列举[25]。在下述兹斯科等人的调查报告中被引用的一些市议会议员的回答,尤其传达的或许正是这类内容。

其实,压力团体在全美以及州这一层级的存在远不如在地方政治中的存在重要。也就是说,正因为这些压力团体在这些领域里确实存在,你们正在与压力团体瞩目相对,所以你们的行为也正在受到压力团体的影响。但是对于经营者而言,在有一半以上的场合对自己可能获得到的结果到底是什么却完全处于无知境地的华盛顿,情况却截然相反[26]

概括来说,在美国地方政治当中,压力团体活动的蓬勃发展虽然一般来说只是起因于位于这一层级的政治中决定形成的重要性这一点,但是与此同时,由于地域上规模小的原因,压力团体的活动则表现出可视性、直接性等特点,据此亦使其理应更加受到人们的关注。

事实上,类似这样的地方压力团体,其成员多种多样的利益都是基于基础关系进而被组织起来的,并与联邦政治的立场基本相同,其利益的所有方面基本上都被囊括进来。B·泽勒虽然把在纽约州政治里集重要性于一身的压力团体作为研究对象,但是在这些团体当中包含了有基于劳动关系而组成的纽约劳工总同盟、纽约州女工工会同盟、纽约消费者同盟;表现为经营者关系的纽约州不动产协会、纽约州银行家协会;表现为农业关系的纽约州绿色、纽约州农业事务局联盟;除此之外,还有纽约州医生协会、纽约州法律家协会、纽约州市长会议、纽约州女性有权者同盟以及纽约反酒吧同盟等[27]

另外,俄勒冈从1974年开始对院外活动团体规制进行了强化,据此专门设置了负责对院外活动担任者登记和资金收支规则的机关:俄勒冈政府伦理委员会(Oregon Government Ethics Commission)。根据这些措施完成了登记手续的有七百八十五人,而作为雇佣者的院外活动集团几乎包括了经营、宗教、劳动、自然保护、教育、健康、福利以及专门职种、消费者、趣味等诸多团体。据报告披露,1979年以来这些团体为了对州政府传达他们自己的声音而支出的费用共高达一千六百万美金。顺便提及是,这些团体包括俄勒冈产业协会、波特兰商会、俄勒冈银行家协会、俄勒冈医生协会、俄勒冈教育协会以及俄勒冈都市同盟等团体[28]

三、市和地方层级的动向

与此相对照,在市这一层级,与经济关系团体并列,特别引人注目的是各种各样的市民团体的活动。B·兹斯科等人对加利福尼亚州市议会议员的调查表明:对市政治范围里表示承认的团体活动影响力的市议会议员当中,有百分之二十八的人指出,在这些团体当中特别具有影响力的团体是经济团体;百分之九十四列举的是女性俱乐部和邻近地区的改良团体等以“更优秀的政府”为指向的市民团体;而把纳税者团体以及改革团体视为最具影响力的比率则占百分之二十一[29]

但是,不管这样的压力团体的盛况如何,事实上所有的利益并不是很均衡地被代表。威廉·H·海德里克(Wiliam H.Hedrick)等人就曾公布说俄勒冈的院外活动集团中最大的院外活动费用的支出者是公益事业,特别是与电力相关的公共事业,由此引起人们的注意。与此相关,他指出:“如果对登录了的院外活动者的人数、与立法相关的院外活动、政治运动的PAC资金捐献以及住民投票委员会等项目方面所使用的金钱的总额加以审查,则与一般被认定了的数额不同。应该知晓的是俄勒冈并不是受制于木材生产业的支配,而是受制于公共和民间的公益事业的支配。”[30]

同样,即使在地方这一层级,托马斯·R·戴(Thomas R.Dye)下述的观察被理解是对一般事态所做的表述,这应该没有错。

多数的经营者以及经济界的名人在共同体的决定构造和权力构造中起着相当重要的作用。即使在商业利益方面,也是由位于地方政治的有组织的集团来代表的。商会或者青年商会等几乎全部都被共同体所发现,且其自身也正代表着经营者们的一般主张。商会的政策计划事实上比贸易公司的特定部门的利益更加表现为普遍性,这种可能性是存在的。……另外,他们也兼带了促进共同体的发展以及商业活动的积极的作用。……以共同体为基本指向的奉献,孕育出的是好意的印象,而商会以及经营者对于所有这些的培养目前也正处于最热心的程度[31]

【注释】

[1]Jeffrey M.Berry,The Interest Group Society,1984,p.vii.

[2]H.R.Mahood,Interest Group Politics in America:A New Intensity,1990,p.viii.

[3]Graham K.Wilson,Interest Groups,1990,p.xi.

[4]Belle Zeller,Pressure Politics in New York:A Study of Group Representation Before the Legislature,1937,pp.vii-viii.

[5]Ronald J.Hrebenar and Clive S.Thomas.eds.,Interest Group Politics in the American West,1987,p.7.

[6]Virginia Gray and David Lowery,“Reflections on the Sttudy of Interest Groups in the States”,in William Crotty,Mildred A.Schwartz and John C.Creen,eds.,Representing Interests and Interest Group Representation,1994,p.57.另外,在这里言及到的沃尔克等人的研究,则如下所示:Jack L.Walker,“The Origins and Maintenance of Interestr Groups in America,”The American Political Science Review,Vol.77,No.2,1983.Kay Lehman Schlozman and John T.Tierney,Organized Interests and American Democracy,1986.John P.Heinz,Edward Q.Laumann,Robert H.Salisbury,and Robert L.Nelson,“Inner Cirrcles or Hollow Cores?Elite Networks in National Policy Systems,”The Journal of Politics,Vol.52,No.2,1990.

[7]V.Gray and D.Lowery,Ibid.

[8]Ibid.

[9]Rronald J.Hrebenar and Clive S.Thomas,eds.,Interest Groups Politics in the Northeastern States,1993,p.x.

[10]Ronald J.Hrebenar and Clive S.Thomas,eds.,Interest Groups Politics in the American West,1987.在这里所涉及的是阿拉斯加、亚利桑那、加利福尼亚、科罗拉多、夏威夷、爱达荷、蒙大拿、内华达、新墨西哥、俄勒冈、犹他、华盛顿、怀俄明等西部共十三州的压力政治。

[11]Ronald J.Hrebenar and Clive S.Thomas,eds.,Interest Groups Politics in the Southern States,1992.在这里被涉及的有肯塔基、田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佛罗里达、得克萨斯、阿肯色、南卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、路易斯安娜等南部十二州的压力政治。

[12]Ronald J.Hrebenar and Clive S.Thomas,eds.,Interest Groups Politics in the Midwestern States,1993.在这里被涉及的有伊利诺伊、印第安纳衣阿华堪萨斯、密执安、明尼苏达、密苏里、内布拉斯加、北达科他、俄亥俄、俄克拉何马、南达科他、威斯康星等中西部十三个州的压力政治。

[13]Ronald J.Hrebenar and Clive S.Thomas,eds.,Interest Groups Politics in the Northeastern States,1993.在这里所涉及的是康涅狄格、特拉华、缅因、马里兰、马萨诸塞、新罕布什尔、新泽西、纽约、宾夕法尼亚、罗得岛、佛蒙特、西弗吉尼亚等北东部的十二个州的压力政治。

[14]R.J.Hrebenar and C.S.Thomas,Interest Group Politics in the Midwestern States,p.x.

[15]Ibid.另外,同样的说明也有Interest Group Politics in the Southern States,pp.x-xi,Interest Group Politics in the Northeastern States,pp.x-xi.

[16]Winston W.Crouch,John C.Bollens and Stanley Scott,California Government and Politics,6th ed.,1977,p.90.

[17]Quoted by Edgar Lane,Lobbying and the Law,1964,pp.18-19.

[18]Karl Schrifygiesser,The Lobbyists:The Arrts and Business of Influencing Lawmaakers,1951,p.5.

[19]请参照拙著:《美国压力团体的研究》,1980年,第172~173页。

[20]Quoted by E.Pendleton Herring,Group Representation Before Congress,1929,p.261.

[21]V.O.Key,Jr.,Politics,Parties and Pressure Group,3rd ed.,1952,p.168.

[22]B.Zeller,op.cit.,p.1.

[23]Quoted by Nicholas Henry,Governing at the Grassroots:State and Local Politics,3rd ed.,1987,p.77.

[24]R.J.Hrebenar,“Interest Group Politics in the American West:A Comparative Perspective,”in R.J.Hrebenar and C.S.Thomas,eds.,Interest Group Politics in the American West,p.8.

[25]Betty H.Zisk,Heinz Eulau and Kenneth Prewitt,“City Councilmen and the Group Struggle:A Typology of Role Orientations”,The Journal of Politics,Vol.27,No.3,1965,p.625.

[26]Betty H.Zisk,Heinz Eulau and Kenneth Prewitt,“City Councilmen and the Group Struggle:A Typology of Role Orientations”,The Journal of Politics,Vol.27,No.3,1965,p.633.

[27]B.Zeller op.cit.,pp.8-228.

[28]William H.Hedrick and L.Harmon Zeigler,Oregon:The Politics of Power,in R.J.Hrebenar and C.S.Thomas,eds.,op.cit.,pp.107-108.

[29]B.H.Zisk et al.,op.cit.,p.632.

[30]W.H.Hedrick and L.H.Zeigler,op.cit.,p.108.

[31]Thomas R.Dye,Politics in States and Communities,2nd ed.,1973,pp.307 308.

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