合同变更管理

第四节　合同变更管理

一、合同变更的起因

合同内容频繁的变更是工程合同的特点之一。一个较为复杂的工程合同，实施中的变更可能有几百项，其原因是：

1．现代承包工程的特点是工程量大、投资多、结构复杂、技术和质量要求高、工期长。在工程开始前工程设计会有许多不完备的地方，如错误、遗漏、不协调等。

2．工程环境的变化，预定的工程条件不准确，要求实施方案或计划变更。最常见的有：地质条件的变化、建筑市场和建材市场的变化、货币的贬值、城建和环保部门对工程新的建议和要求或干涉、自然条件的变化等。它们会直接导致工程目标、设计和计划的变更。

3．工程合同在工程开始前签订，是基于对未来情况预测的基础上，对越来越复杂的工程和环境，合同不可能对所有的问题作出预见和规定，对所有的工程和工作作出准确的说明，合同中难免有考虑不周的条款、缺陷和不足之处，如措词不当、说明不清楚、有二义性。

由于设计的错误，必须对设计图纸作修改。

4．业主要求的变化导致大量的工程变更，例如业主发出变更指令，对建筑提出新的要求，修改项目总计划，削减预算等。这会造成项目目标的修改，建筑的功能、形式、质量标准、实施方式和过程、工程量、工程质量的变化。

5．由于产生新的技术和知识，有必要改变原设计、实施方案或实施计划。

6．由于合同实施出现问题，必须调整合同目标，或修改合同条款。

7．合同双方当事人由于倒闭或其他原因转让合同，导致合同当事人的变化。

二、合同变更的影响

合同变更实质上是对合同的修改，是双方新的要约和承诺。这种修改通常不能免除或改变承包商的合同责任，但对合同实施影响很大，造成原“合同状态”的变化，必须对原合同规定的内容作相应的调整。主要表现在如下几方面：

1．定义工程目标和工程实施情况的各种文件，如设计图纸、成本计划和支付计划、工期计划、施工方案、技术说明和适用的规范等，都应作相应的修改和变更。

当然相关的其他计划也应作相应调整，如材料采购计划、劳动力安排、机械使用计划等。它不仅引起与承包合同平行的其他合同的变化，而且会引起所属的各个分包合同，如供应合同、租赁合同、分包合同的变更。有些重大的变更会打乱整个施工部署。

2．引起合同双方、承包商的工程小组之间、总承包商和分包商之间合同责任的变化，如工程量增加，则增加了承包商的工程责任，增加了费用开支和延长了工期。

3．有些工程变更还会引起已完工程的返工，现场工程施工的停滞，施工秩序打乱，已购材料的损失等。

三、合同变更的处理要求

1．变更尽可能快地作出。在实际工作中，变更决策时间过长和变更程序太慢会造成很大的损失，常有这两种现象：

（1）施工停止，承包商等待变更指令或变更会谈决议。等待变更为业主责任，通常可提出索赔。

（2）变更指令不能迅速作出，而现场继续施工，造成更大的返工损失。

这就要求变更程序非常简单和快捷。

2．变更指令作出后，承包商应迅速、全面、系统地落实变更指令。

（1）全面修改相关的各种文件，例如图纸、规范、施工计划、采购计划等，使它们一直反映和包容最新的变更。

（2）在相关的各工程小组和分包商的工作中落实变更指令，并提出相应的措施，对新出现问题作解释和对策，同时又要协调好各方面工作。

合同变更指令应立即在工程实施中得到贯彻。在实际工程中，这方面问题常常很多。由于合同变更与合同签订不一样，没有一个合理的计划期，变更时间紧，难以详细地计划和分析，很难全面落实责任，就容易造成计划、安排、协调方面的漏洞，引起混乱，导致损失。而这个损失往往被认为是承包商管理失误造成的，难以得到补偿，所以合同管理人员在这方面起着很大的作用。只有合同变更得到迅速落实和执行，合同监督和跟踪才可能以最新的合同内容作为目标，这是合同动态管理的要求。

3．对合同变更的影响作进一步分析。合同变更是索赔机会，应在合同规定的索赔有效期内完成对它的索赔处理。在合同变更过程中及时记录、收集、整理所涉及的各种文件，如图纸、各种计划、技术说明、规范和业主的变更指令，以作为进一步分析的依据和索赔的证据。在实际工作中，合同变更必须与提出索赔同步进行，甚至先进行索赔谈判，待达成一致后，再进行合同变更。在这里赔偿协议是关于合同变更的处理结果，也作为合同的一部分。

由于合同变更对工程施工过程的影响大，会造成工期的拖延和费用的增加，容易引起双方的争执。所以合同双方都应十分慎重地对待合同变更问题。按照国际工程统计，工程变更是索赔的主要起因。

在一个工程中，合同变更的次数、范围和影响的大小与该工程招标文件（特别是合同条件）的完备性、技术设计的正确性以及实施方案和实施计划的科学性直接相关。

四、合同变更范围和程序

合同变更应有一个正规的程序，应有一整套申请、审查、批准手续。

（一）合同变更范围

合同变更的范围很广，一般在合同签订后所有工程范围、进度、工程质量要求、合同条款内容、合同双方责权利关系的变化等都可以视为合同变更。最常见的变更有两种：

1．涉及合同条款的变更，合同条件和合同协议书所定义的双方责权利关系或一些重大问题的变更。这是狭义的合同变更，以前人们定义合同变更即为这一类；

2．工程变更，即工程的质量、数量、性质、功能、施工次序和实施方案的变化。

（二）变更程序

1．对重大的合同变更，由双方签署变更协议确定。合同双方经过会谈，对变更所涉及的问题（如变更措施、变更的工作安排、变更所涉及的工期和费用索赔的处理等）达成一致，然后双方签署备忘录、修正案等变更协议。

在合同实施过程中，工程参加者各方定期会办（一般每周一次），商讨研究新出现的问题，讨论对新问题的解决办法。例如业主希望工程提前竣工，要求承包商采取加速施工措施，则可以对加速施工所采取的措施和费用补偿等进行具体地协商和安排，在合同双方达成一致后签署赶工协议。

有时对于重大问题，需经过很多次会议协商，通常在最后一次会议上签署变更协议。

双方签署的合同变更协议与合同一样有法律约束力，而且法律效力优先于合同文本。所以，对它也应与对待合同一样，进行认真研究，审查分析，及时答复。

2．业主或工程师行使合同赋予的权利，发出工程变更指令。这种变更在数量上极多，情况也比较复杂：

（1）与变更相关的分项工程尚未开始，只需对工程设计作修改或补充。如事前发现图纸错误，业主对工程有新的要求等。在这种情况下，工程变更时间比较充裕，价格谈判和变更的落实可有条不紊地进行。

（2）变更所涉及的工程正在进行施工，如在施工中发现设计错误或业主突然有新的要求。这种变更通常时间很紧迫，甚至可能发生现场停工，等待变更指令。

（3）对已经完工的工程进行变更，必须作返工处理。

工程变更的程序一般由合同规定。在合同分析中常常须作出工程变更程序图。最理想的变更程序是，在变更执行前，合同双方已就工程变更中涉及的费用增加和工期延误的补偿协商达成一致。例如图8-5所示的工程变更程序。

8-5　工程变更程序

但按这个程序实施变更，时间太长，合同双方对于费用和工期补偿谈判常常会有反复和争执，这会影响变更的实施和整个工程施工进度。所以通常较少采用这种程序。承包合同中都赋予业主（或工程师）以直接指令变更工程的权利。承包商在接到指令后必须执行，而合同价格和工期的调整由工程师和承包商在与业主协商后确定。

（三）工程变更申请

在工程项目管理中，工程变更通常要经过一定的手续，如申请、审查、批准、通知（指令）等。工程变更申请表的格式和内容可以按具体工程需要设计。表8-2为某工程项目的工程变更申请表。

表8-2　工程变更申请表

五、合同变更责任分析

（一）合同变更的相互联系分析

在前文所述的合同变更的起因中，几种常见的变更存在相互联系，有因果关系（见图8-6）。这是合同变更责任分析的基本逻辑关系。

1．环境变化有可能导致业主要求、设计、施工组织和方法、施工项目范围和合同条款的变更。

2．业主要求的变更可能会导致设计、合同条款、施工组织和方法、施工项目范围的变更。

3．设计和合同条款的变化会直接导致施工组织和方法、施工项目范围的变更。

4．工程施工组织和方法的变更会直接导致施工项目范围的变更。

5．这些变更最终都可能导致合同价格和工期的变更。价格和工期的变更通常是最终结果。

在一般情况下，引起反向作用的可能性不大。

（二）工程变更的责任分析

在合同变更中，数量最大、最频繁的是工程变更。它在工程索赔中所占的份额也最大（见参考文献11）。工程变更的责任分析是工程变更起因与工程变更问题处理，即确定赔偿问题的桥梁。

图8-6　合同变更的互相联系

1．设计的变更。

设计变更会引起工程量的增加、减少，新增或删除工程分项，工程质量和进度的变化，实施方案的变化。一般业主（工程师）可以直接通过下达指令，重新发布图纸，或规范实现变更。

（1）由于业主要求、政府城建环保部门的要求、环境变化（如地质条件变化）、不可抗力、原设计错误等导致设计的修改，必须由业主承担责任。

（2）由于承包商施工过程、施工方案出现错误、疏忽而导致设计的修改，必须由承包商负责。例如在某桥梁工程中采用混凝土灌注桩。在钻孔尚未达设计深度时，钻头脱落，无法取出，桩孔报废。经设计单位重新设计，改在原桩两边各打一个小桩承受上部荷载。则由此造成的费用损失由承包商承担。

（3）在现代工程中，承包商承担的设计工作逐渐多起来。承包商提出的设计必须经过工程师（或业主代表）的批准。对不符合业主在招标文件中提出的工程要求的设计，工程师有权不认可，并要求承包商修改。这种不认可不属于工程变更。

2．施工方案的变更。

1）在投标文件中，承包商就在施工组织设计中提出比较完备的施工方案，但它不作为合同文件的一部分。但它也有约束力，业主向承包商授标就表示对这个方案的认可。在合同签订后一定时间内，承包商应提交详细的施工计划供业主代表或工程师审查，工程师也可以要求承包商对施工方案作出说明，如果承包商的施工方案不符合合同的要求，不能保证实现合同目标，有权指令承包商修改方案，以保证承包商圆满地完成合同责任。

2）在一些招标文件的规范中业主对施工方案和临时工程做了详细的规定，承包商必须按照业主要求的施工方案投标。如果承包商的施工方案与规范不同，工程师有权指令要求承包商按照规范进行修改，这不属于工程变更。

3）施工合同规定，承包商应对所有现场作业和施工方案的完备、安全、稳定负全部责任。这一责任表示：

（1）在通常情况下由于承包商自身原因（如失误或风险）修改施工方案所造成的损失由承包商负责。

（2）在投标书中的施工方案被证明是不可行的，工程师不批准或指令承包商改变施工方案不能构成工程变更。

（3）承包商为保证工程质量，保证实施方案的安全和稳定所增加的工程量，如扩大工程边界，应由他负责，不属于工程变更。

4）在施工方案作为承包商责任的同时，又隐含着承包商对决定和修改施工方案具有相应的权利：业主不能随便干预承包商的施工方案；为了更好地完成合同目标（如缩短工期），或在不影响合同目标的前提下承包商有权采用更为科学和经济合理的施工方案，即承包商可以进行中间调整，不属违约。尽管合同规定必须经过工程师的批准，但工程师（业主）也不得随便干预。当然承包商承担重新选择施工方案的风险和机会收益。

《案例8-2》　在一国际工程中，按合同规定的总工期计划，应于××年×月×日开始现场搅拌混凝土。因承包商的混凝土拌和设备迟迟运不上工地，承包商决定使用商品混凝土，但为业主否决。而在承包合同中未明确规定使用何种混凝土。承包商不得已，只有继续组织设备进场，由此导致施工现场停工、工期拖延和费用增加。对此承包商提出工期和费用索赔。而业主以如下两点理由否定承包商的索赔要求：

（1）已批准的施工进度计划中确定承包商用现场搅拌混凝土，承包商应遵守。

（2）拌和设备运不上工地是承包商的失误，他无权要求赔偿。

最终将争执提交调解人。调解人认为：因为合同中未明确规定一定要用工地现场搅拌的混凝土（施工方案不是合同文件），则商品混凝土只要符合合同规定的质量标准也可以使用，不必经业主批准。因为按照惯例，实施工程的方法由承包商负责，他在不影响或为了更好地保证合同总目标的前提下，可以选择更为经济合理的施工方案。业主不得随便干预。在这前提下，业主拒绝承包商使用商品混凝土，是一个变更指令，对此可以进行工期和费用索赔。但该项索赔必须在合同规定的索赔有效期内提出。当然承包商不能因为用商品混凝土要求业主补偿任何费用。

最终承包商获得了工期和费用补偿。

5）在工程施工中，承包商采用或修改施工方案都要经过工程师的批准或同意。如果工程师无正当理由不同意可能会导致一个变更指令。这里的正当理由通常有：

（1）工程师有证据证明或认为，承包商的施工方案不能保证按时完成他的合同责任，例如不能保证质量、保证工期，或承包商没有采用良好的施工工艺。

（2）不安全，造成环境污染或损害健康。

（3）承包商要求变更方案（如变更施工次序、缩短工期），而业主无法完成合同规定的配合责任。例如，无法按这个方案及时提供图纸、场地、资金、设备，则有权要求承包商执行原定方案。

（4）当承包商已施工的工程没有达到合同要求，如质量不合格，工期拖延，工程师指令承包商变更施工方案，以尽快摆脱困境，达到合同要求。

3．重大的设计变更常常会导致施工方案的变更。如果设计变更应由业主承担责任，则相应的施工方案的变更也由业主负责。反之，则由承包商负责。

4．对不利的异常地质条件所引起的施工方案的变更，一般作为业主的责任。一方面这是一个有经验的承包商无法预料现场气候条件除外的障碍或条件，另一方面业主负责地质勘察和提供地质报告，则他应对报告的正确性和完备性承担责任。

5．施工进度的变更。施工进度的变更是十分频繁的：在招标文件中，业主给出工程的总工期目标；承包商在投标书中有一个总进度计划（一般以横道图形式表示）；中标后承包商还要提出详细的进度计划，由工程师批准（或同意）；在工程开工后，每月都可能有进度的调整。通常只要工程师（或业主）批准（或同意）承包商的进度计划（或调整后的进度计划），则新进度计划就成为有约束力的。如果业主不能按照新进度计划完成按合同应由业主完成的责任，如及时提供图纸、施工场地、水电等，则属业主的违约行为。

《案例8-3》　在某工程中，业主在招标文件中提出工期为24个月。在投标书中，承包商的进度计划也是24个月。中标后承包商向工程师提交一份详细进度计划，说明18个月即可竣工，并论述了18个月工期的可行性。工程师认可了承包商的计划。

在工程中由于业主原因（设计图纸拖延等）造成工程停工，影响了工期，虽然实际总工期仍小于24个月，但承包商仍成功地进行了工期和与工期相关的费用索赔，因为18个月工期计划是有约束力的（见参考文献11）。

这里有如下几个问题：

（1）合同规定，承包商必须于合同规定竣工之日或之前完成工程，合同鼓励承包商提前竣工（提前竣工奖励条款）。承包商为了追求最低费用（或奖励）可以进行工期优化，这属实施方案，是承包商的权利，只要他保证不拖延合同工期和不影响工程质量。

（2）承包商不能因自身原因采用新的方案向业主要求追加费用，但工期奖励除外。所以，业主代表（工程师）在同意承包商的新方案时必须注明“费用不予补偿”，否则在事后容易引起不必要的纠缠。

（3）承包商在作出新计划前，必须考虑他所属分包合同计划的修改，如供应提前、分包工程加速施工等。同样，业主在作出同意（批准，认可）前要考虑到对业主的其他合同，如供应合同、其他承包合同、设计合同的影响。如果业主不能或无法做好协调，则可以不同意承包商的方案，要求承包商按原合同工期执行，这不属于变更。

6．其他情况。

《案例8-4》　在一房地产开发项目中，业主提供了地质勘察报告，证明地下土质很好。承包商作施工方案，用挖方的余土作通往住宅区道路基础的填方。由于基础开挖施工时正值雨季，开挖后土方潮湿，且易碎，不符合道路填筑要求。承包商不得不将余土外运，另外取土作道路填方材料。

对此承包商提出索赔要求。工程师否定了该索赔要求，理由是，填方的取土作为承包商的施工方案，它因受到气候条件的影响而改变，不能提出索赔要求。

在本案例中即使没有下雨，而因业主提供的地质报告有误，地下土质过差不能用于填方，承包商也不能因为另外取土而提出索赔要求。因为：

（1）合同规定承包商对业主提供的水文地质资料的理解负责，而地下土质可用于填方，这是承包商对地质报告的理解，应由其负责。

（2）取土填方作为承包商的施工方案，也应由其负责。

本案例的性质完全不同于由于地质条件恶劣造成基础设计方案变化，或造成基础施工方案变化的情况。

六、合同变更中应注意的问题

1．对业主（工程师）的口头变更指令，按施工合同规定，承包商也必须遵照执行，但应在2天内书面向工程师索取书面确认。而如果工程师在7天内未予书面否决，则承包商的书面要求信即可作为工程师对该工程变更的书面指令。工程师的书面变更指令是支付变更工程款的先决条件之一。作为承包商在施工现场应积极主动，当工程师下达口头指令时，为了防止拖延和遗忘，承包商的合同管理人员可以立刻起草一份书面确认信让工程师签字。因为不管工程师怎样忙碌，签字的时间总是有的。

2．业主和他的工程师的认可权必须限制。在国际工程中，业主常常通过工程师对材料的认可权提高材料的质量标准，对设计的认可权提高设计质量标准，对施工工艺的认可权提高施工质量标准。如果合同条文规定比较含糊，或设计图纸不详细，则容易产生争执。当认可超过合同明确规定的范围和标准时，它即为变更指令，应争取业主或工程师的书面确认，进而提出工期和费用索赔。

3．在国际工程中工程变更不能免去承包商的合同责任，而且业主（工程师）应有变更的主观意图。所以对已收到的变更指令，特别对重大的变更指令或在图纸上作出的修改意见，应予以核实。对涉及双方责权利关系的重大变更，必须有双方签署的变更协议。

《案例8-5》　在某一国际工程中，工程师向承包商颁发了一份图纸，图纸上有工程师的批准及签字。但这份图纸的部分内容违反本工程的专用规范（即工程说明），待实施到一半后工程师发现这个问题，要求承包商返工并按规范施工。承包商就返工问题向工程师提出索赔要求，但为工程师否定。承包商提出了问题：工程师批准颁布的图纸，如果与合同专用规范内容不同，它能否作为工程师已批准的有约束力的工程变更？

答：（1）在国际工程中通常专用规范是优先于图纸的，承包商有责任遵守合同规范。

（2）如果双方一致同意，工程变更的图纸是有约束力的。但这一致同意不仅包括图纸上的批准意见，而且工程师应有变更的意图，即工程师在签发图纸时必须明确知道已经变更，而且承包商也清楚知道。如果工程师不知道已经变更（仅发布了与规范不一致的图纸），则不论出于何种理由，他没有修改的意向，这个对图纸的批准没有合同变更的效力。

（3）承包商在收到一个与规范不同的或有明显错误的图纸后，有责任在施工前将问题呈交给工程师（见本节前面的分析）。如果工程师书面肯定图纸变更，则就形成有约束力的工程变更。而在本例中承包商没有向工程师核实，则不能构成有约束力的工程变更。

鉴于以上理由，承包商没有索赔理由。

4．工程变更不能超过合同规定的工程范围。如果超过这个范围，承包商有权不执行变更或坚持先商定价格后再进行变更。

5．工程变更通常须由业主的工程师下达书面指令，承包商开始执行变更，同时进行费用补偿谈判，达成补偿协议。应注意工程变更的实施、价格谈判和业主批准三者之间在时间上的矛盾性。这对承包商常常会有较大的风险。尽量先估价后变更。在国际工程中，合同通常都规定，承包商必须无条件执行业主代表或工程师的变更指令（即使是口头指令），工程变更已成为事实，工程师再发出价格和费率的调整通知，价格谈判常常迟迟达不成协议，或业主对承包商的补偿要求不批准，价格的最终决定权却在工程师。这样承包商处于十分被动的地位。

在商讨变更、签订变更协议过程中，承包商必须提出变更补偿（即索赔）问题。最好在变更执行前就应明确补偿范围、补偿方法、索赔值的计算方法、补偿款的支付时间等。双方应就这些问题达成一致。这是对索赔权的保留，以防日后争执。

例如，某合同的工程变更条款规定：

“由工程师下达书面变更指令给承包商，承包商请求工程师给以书面详细的变更证明。在接到变更证明后，承包商开始变更工作，同时进行价格调整谈判。在谈判中没有工程师的指令，承包商不得推迟或中断变更工作。”

“价格谈判在两个月内结束。在接到变更证明后4个月内，业主应向承包商递交有约束力的价格调整和工期延长的书面变更指令。超过这个期限承包商有权拖延或停止变更。”

一般工程变更在4个月内早已完成，“超过这个期限”、“停止”和“拖延”都是空话。在这种情况下，价格调整主动权完全在业主，承包商所处的地位很为不利，风险较大。对此可采取如下措施：

1）控制（即拖延）施工进度，等待变更谈判结果。这样不仅损失较小，而且谈判回旋余地较大；

2）争取以点工或按承包商的实际费用支出计算费用补偿，如采取成本加酬金方法，这样避免价格谈判中的争执；

3）应有完整的变更实施的记录和照片，请业主、工程师签字，为索赔作准备。

6．在工程中，承包商不能擅自进行工程变更。施工中发现图纸错误或其他问题，需进行变更，首先应通知工程师，经工程师同意或通过变更程序再进行变更。否则，可能不仅得不到应有的补偿，而且会带来麻烦。

7．在合同实施中，合同内容的任何变更都必须经过合同管理人员或由他们提出。与业主、与总（分）包之间的任何书面信件、报告、指令等都应经合同管理人员进行技术和法律方面的审查。这样才能保证任何变更都在控制中，不会出现合同问题。

8．在工程变更中，特别应注意因变更造成返工、停工、窝工、修改计划等引起的损失，建立严格的书面文档记录、收发和资料收集、整理、保管制度，除合同文件、来往书面文件外，应针对具体索赔情形、主动收集、整理相关资料。在变更谈判中应对此进行商谈，保留索赔权。在实际工程中，人们常常忽视这些损失，而最后提出索赔报告时往往因举证困难而为对方否决。