中国西部大开发战略及其法治思考

中国西部大开发战略及其法治思考

一、西部大开发战略的背景

西部大开发是中国政府针对中国西部欠发达地区制定的一项重要战略。1988年，中国共产党的第二代领导集体的核心邓小平同志提出“两个大局”的思想。他在一次谈话中提到：沿海地区要加快对外开放，从而较快地先发展起来，带动内地更好地发展，这是一个大局；沿海地区发展到一定时候，要拿出更多力量帮助内地发展，这也是一个大局。共同富裕是社会主义初级阶段的目标。中共中央和中国政府在1999年的中央经济工作会议上部署2000年的经济工作时，提出：抓住时机，着手实施西部地区大开发战略。1999年9月22日在北京召开的中共中央十五届四中全会正式提出西部大开发战略，强调：西部大开发战略是直接关系到扩大内需，促进经济增长，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕的重大问题。

为何开发中国西部地区？出于两个考虑：

一是经济与社会发展落后。这是事实，也是现状。实事求是地讲，东中西部地区的经济发展差距存在，并且差距很大。以1999年的统计数字为例，东部沿海的广东省人均国内生产总值11728元，而西部欠发达地区的贵州的人均国内生产总值仅2475元；再以2002年的统计数字为例，广东省的人均国内生产总值为15030元，而同期的贵州省人均国内生产总值3153元。

一是国外经验的借鉴。世界各国在经济发展过程中，都会存在地区间经济发展不平衡的状况。这些国家，既包括发达国家也包括发展中国家。他们是怎么办的呢？无一例外地是出台优惠政策、采取各种措施以推动欠发达地区的经济发展。比如美国开发麻梭浅滩和田纳西州、日本开发北海道、前苏联对西伯利亚和远东地区的开发。在韩国，岛屿开发也是一种谋求岛屿住民所得的增大和福利提高的措施。

中国政府的西部大开发正是在借鉴国外经验，反思国内经济发展不平衡现状的基础上提出的大战略。

二、区域化定位：地理位置

中国的西部欠发达地区包括5个自治区、30个自治州、120个自治旗、县。广西、云南、贵州、四川、重庆、西藏、青海、新疆、宁夏、甘肃、陕西、内蒙古12个省市自治区，面积为638万平方公里，占中国国土总面积的71%，人口3.2亿，占中国人口总数28.4%，其中少数民族人口占全国少数民族人口75%。但是，在如此广袤的国土上，1999年的人均国内生产总值仅相当于全国平均水平的60%左右，中国人均国内生产总值（1999年的为6551元，2002年为8188元，2003年为9030元），在实施西部大开发以来有所上升。^[1]

三、西部大开发的战略内容

西部大开发是一项宏观的战略，涉及经济发展和社会进步的方方面面，而不是如国外所报道的单纯的西部经济问题，当然，经济建设是中心，是首要的问题。

缩小地区差距，协调区域经济发展。中国实行社会主义制度，以广大人民的共同富裕为目标。东中西部的地区差距和区域经济发展的不平衡已经影响到共同富裕的进程。西部大开发是在西部欠发达地区经济与社会发展滞后的情况下启动的，是中国政府为全面建设小康社会而实施的必要步骤。这是经济发展的意义。从现在的西部经济发展来看，西部大开发战略的实施状况良好：第一，经济总量稳定扩张，经济实力不断增强；第二，已经由农牧业时期进入到初步工业化时期；第三，对外开放逐步扩大，西部地区的开放城市和边境经济开发区已经形成一定规模；第四，交通、通讯迅速发展，重大基础设施已经建成或在建。比如，“兰西线”光缆工程，宝成-成昆-南昆铁路线、三峡工程、西气东输工程都是为促进西部大开发而设立的。

改善生态环境，实现可持续发展。可持续发展是一种新型的发展观，是一种基于生态学、伦理学理念的发展观。它最初由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展委员会（WCED）于1987年在其报告《我们共同的未来》中首先提出。报告形象地称可持续发展为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展是人类对经济发展与资源环境之间关系审视后的必然选择，它强调理性经济活动应当高效合理利用资源，强调环境保护和生物物种多样性建设，而不应“竭泽而渔、焚林而猎”。中国的西部是长江、黄河的源头（在中国，长江被称作父亲河，黄河被称作母亲河），上游的生态环境保护与建设关系着中下游的经济与社会发展，当然，这其中最多的是水资源的考虑。1998年的洪水与西部长江上游地区的生态环境保护不无关系。中国的西部开发应当采取一种可持续发展的战略，不能“先污染后治理”，不能以牺牲生态资源和环境保护的代价来获取经济发展。

中国西部开发关系到边疆的社会稳定。西部地区幅员辽阔，与十余个国家比邻而居。如何处理边境关系，是西部地区沿边人民群众必须考虑的。经济与社会的全面发展能够使国家更有凝聚力，国民更富有民族自豪感，更有利于国家的统一，防止境外敌对势力的分裂活动。中国是一个单一制的国家，只有一个中央政府和一部宪法，各级地方政府隶属于中央政府。中国西部开发是一项推动西部地区经济、社会、文化等各个方面的发展战略。

中国西部开发关系到民族的团结和少数民族的发展。西部地区占有5个自治区，其余七省市的少数民族比例也较高。只有谨慎处理好民族关系、顺利解决民族问题，才能持续稳定地推进西部开发，促进西部经济发展。新中国成立以来，党和政府实行各民族一律平等的民族政策。宪法规定，国家保障少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结和互助关系。如何协调民族关系、维护少数民族利益和民族地区稳定是开发民族地区、发展民族经济的必然面临的问题。西部经济不发达地区中，民族地区分布较广，涉及少数民族人口众多。民族杂居和部分地方少数民族聚居是西部地区显著特点之一。民族关系问题是西部地区最敏感的社会政治问题之一。随着东西部发展差距的不断扩大，西部地区群众心理失衡加剧，加之民族风俗民情多样化问题处置不当，旧社会遗留问题的存在和国外敌对势力的煽动，都可能引发新的民族矛盾，带来民族纠纷，产生社会不稳定因素。

因此，中国的西部大开发战略应当是一个经济、社会全面发展的战略，无论是从经济发展、生态资源和环境保护、社会稳定和民族团结，西部开发都应当关注。

四、西部大开发的具体实施

如何实施西部大开发？中国国务院专门成立西部大开发领导小组，由国务院的一位副总理担任组长，下设西部大开发办公室（设在国家计划委员会，2002年国家机构改革后这个部门更名为国家发展与改革委员会，2003年为振兴东北老工业基地成立东北办，同样设在国家发展与改革委员会），由发展与改革委员会副主任担任办公室主任，具体负责实施。

我想在此介绍一下中国西部开发具体实施中的重点：

第一是加强西部地区基础设施建设。中国西部地区流行一句俗话：要想富，先修路。长期以来，西部地区交通、能源、通讯等基础设施建设的滞后是制约西部发展的关键因素。中国政府已经计划对西部地区的基础设施建设优先考虑。计划投入8000亿元用于交通建设，每年按800亿元拨付，2050年实现公路交通现代化。鉴于西部地区蕴含丰富的油气资源、水电资源，启动“西气东输”工程并在长江上游和金沙江上游增设水电站，大力开发水力发电资源。

第二是调整产业结构，大力发展非公有制经济。低水平重复建设和产业结构趋同是发展中国家必须面临的一个问题。中国政府鼓励西部地区调整产业机构，实现产品升级换代，提高竞争能力，根据各地的实际确定自己的优势产业和培植经济增长点。非公有制经济已取得与公有制经济同等地位。这是2004年新近通过的宪法修正案所确认的。宪法修正案第11条第三款规定：国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。这次宪法修改着重平等保护，即赋予非公有制经济与公有制经济的同等地位。西部地区的经济发展，应当根据市场经济和竞争规律的要求，减少公有制经济的比重，大力发展非公有制经济。

第三是发展科技与教育，加大人力资本的投入。“科教兴国”是中国政府提出的一个基本方略。科技与教育的落后、人才的匮乏一直是西部地区经济与社会发展滞后的重要原因。中国政府已经意识到人力资本的重要性，西部大开发中增加教育投入，大力发展科技，努力实现“两基”工程（基本扫除青壮年文盲、基本实行九年制义务教育），从而使西部地区的人的素质有一个全面的提高。而且，积极引进、培养和用好人才，重视人才的流通机制，创造人力资本发挥效用的空间，为西部大开发做好人力资本的储备工作。

第四是宏观经济政策倾斜，加大中央财政转移支付的力度。中国政府正适度地将其财政、税收、信贷等政策向西部倾斜，为西部的经济发展和社会进步提供更多的资金支持。中国政府正在有计划地加大对西部地区基础设施建设、生态环境建设、重点投资产业的信贷投资力度；同时，随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模，对西部地区投资建设的项目加大信贷支持。对于设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，给予一定期限内的所得税税率优惠，对于民族自治地方的企业经省级人民政府批准可以减征或免征所得税。

这些是西部大开发中迄今为止出台的若干政策，成效是突出的，如何进一步更好地实施，需要更多的摸索和实践。

五、法治角度的思考

加大力度扶持西部地区，促进区域经济协调发展，需要制度运行以贯彻开发战略的规范性实施。但制度如何形成，各国在欠发达地区开发进程中存在两种模式即法律主导与政策主导的选择。

计划经济体制下，一般以政策为主要手段，认为政策灵活性大，易操作，便于及时贯彻政府意志。前苏联的西伯利亚开发中，采取的便是由党或政府“一事一议”，临时制定各项政策，以应对开发中的各种事项。虽短期内收到“令行禁止”的效果，但总体上，西伯利亚的开发并不成功。然而，奉行法律主导型开发欠发达地区的国家均先后取得了成功。如美国的西进运动和日本的北海道开发。比较政策主导型和立法主导型两种开发模式：西伯利亚开发采取政策主导，以计划为依靠，导致经济过度集中，开发成为政府短期行为，阻滞了欠发达地区进一步发展。以立法主导开发，形成规范、持续、稳定的制度，保证开发的持续一贯性，欠发达地区基本上得到了成功而有效的开发，甚至某些地区赶超原有的发达地区，一跃成为高科技产业汇集、全国经济发展的领头羊，如美国的中西部地区在开发后甚至领先于东部地区。^[2]

中国需要什么样的制度以保障西部大开发的顺利进行？我认为，需要基于法律与政策双重因素，以立法为主导、在法治轨道上运作政策，形成系列开发制度。制度作为一定历史条件下的政治、经济、文化体系，既包括长期性的较为稳定的定型化制度，也包括短时间内针对特定事项的具体制度。西部大开发既需要长期性制度作为保障开发的持续一贯性，也需要短期性制度以灵活处理开发各种具体事项。应当既重视立法的先行地位和主导作用，但也不应忽视政策在宏观导向、具体运作中的作用。因此，我们选择的西部开发制度的形成是二元的，即：一方面，以立法为主导，立法体制上包括中央立法与地方立法两个层次，立法内容上包括开发基本法、专门事项立法以及开发保障法；以法律严格规制下的政策处理具体事项，弥补立法不足。

借鉴国外的立法，中国需要形成自身的西部开发法律体系。这是立足于中国基本国情、考察世界各国开发欠发达地区的经验获得的科学结论。从美国、日本、英国、德国等国家对境内欠发达地区的开发中可以看出，立法先行对欠发达地区开发起到了巨大的作用。综观这些国家的欠发达地区开发的立法，基本内容包括：（1）地区协调发展的基本法，主要是关于欠发达地区开发的总方针、政策及制度保障的明确性规定，如日本的《国土综合开发法》、德国的《改善区域经济结构法》；（2）欠发达地区振兴的法律，主要是针对欠发达地区的特别振兴措施，如韩国的《促进特别地域综合开发特别措施法》、日本的《山村振兴法》与《不发达地区开发工业促进法》；（3）重组产业布局的法律，主要是调整发达地区与欠发达地区的产业，以进一步协调一国之内的经济互补性发展，实现一国内的经济一体化；（4）大型项目的专项立法，主要是针对国家投入大量资金、关系到国家在一个地区内进一步发展的重大项目进行立法，如美国的《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》；（5）特定事项的专门立法，主要是对特定事项加以立法，以刺激加快该特定事项的发展，如德国的《投资补贴法》；（6）欠发达地区开发的其他立法，主要是为防止经济开发和振兴中的短期行为，实现可持续发展，如日本的《公害对策法基本法》等等。

中国2000年通过《中华人民共和国立法法》。这部法律规范了中国的立法活动。立足于中国西部大开发的具体国情，借鉴国外的先进立法经验和立法技术，根据立法法，西部开发立法需要解决两个问题：

一是立法体制问题。必须从中央和地方两级考虑立法的权力分配。中国立法体制集中了一元立法体制与二元立法体制的一些特点，结合中国具体情况形成了“一元、两级、多层次”的立法体制。西部开发立法，必须基于中国立法体制的类型，中央立法对宏观问题做出安排，地方立法因地制宜对各地的具体问题做出规定。

一是立法内容问题。西部开发立法，不仅要做到既有构建长期制度的宏观性的指导性法律，又要有针对具体事项设计具体制度的专门法律，还要有为经济振兴和保护方面的法律。整个西部开发的法律体系应当包括：（1）西部开发的基本法，它是指导西部开发的基本法律，应当规定西部开发的明确目标、实施步骤，规定西部开发的方针、政策、原则、实现途径，以及制度保障和机构设置，明确开发的责权利、明确西部开发是由中央“输血”逐渐形成中央给政策给优惠，地方渐渐形成“造血”功能。（2）西部开发的专项立法，对基础设施建设、金融投资、能源开发等做出专门规定。中国西部经济的发展存在资金和资源两个问题，而资金问题更关系到西部大开发的成败，因此投资等方面的专门立法是必不可少的。（3）经济振兴的保障法。对西部开发中的环境问题、资源问题、稳定问题和民族问题做出专门规定，以防止经济开发中的政府短期行为引发社会矛盾、民族矛盾，造成生态环境破坏和资源严重浪费等现象，化解开发进程中的矛盾，实现可持续发展。

（2004年4月3日、5日访问韩国时在韩东大学、全州大学的演讲，原文发表于《贵州日报》2001年3月20日）

【注释】

[1]《中国统计年鉴》（1999，2002，2003）。

[2]吴大华主编：《国外开发欠发达地区法律法规汇编》，民族出版社2001年版，第2页。