关于发挥闭会期间镇人大主席团作用的实践与思考

王传月

根据《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉》（中发〔2015〕18号）文件精神，2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定，立法明确了乡镇一级人大主席团在闭会期间的新职能。2016年7月29日，省十二届人大常委会第二十四次会议通过了《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》，对闭会期间乡镇人大主席团的职能重新进行细化和明确，使乡镇人大主席团闭会期间的工作做到了有法可依。下面，笔者结合当前镇人大主席团闭会期间的运行实践，就如何充分发挥乡镇人大主席团闭会期间职能作用，谈一管之见。

一、闭会期间镇人大主席团运行现状

徐州市下辖五县（市）和五区，目前共有96个镇和67个街道，《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉》（中发〔2015〕18号文件）和《中共江苏省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》（苏发〔2015〕26号文件）下发以后，中共徐州市委于2015年12月1日，即第二个国家宪法日，召开了全市人大工作会议，并制定出台《中共徐州市委关于加强新时期人大工作和建设的意见》，各县（市、区）党委、人大常委会认真贯彻中央和省、市委文件精神以及新修改的三部法律，努力把政策要求和法律规定转化为具体措施，镇级人大主席团组织、制度建设进一步加强，闭会期间镇人大主席团的运行正逐步迈入正常化、规范化轨道。具体表现在：一是镇级人大组织建设得到加强。目前，徐州全市96个镇均配备了专职人大主席，并设立镇人大办公室，配备了专（兼）职工作人员，其中邳州市21个镇、新沂市13个镇全部配备了专职工作人员。由于编制和领导职数的限制，目前徐州全市的镇人大主席均未进入同级党委班子。全市67个街道办事处共配备专职街道人大工委主任57名，其中，有21名街道办事处人大工委主任进入了同级党委班子，担任街道党工委委员。二是镇人代会和镇人大主席团会议逐步规范。据调查，徐州全市96个镇今年均已召开第一次镇人民代表大会会议，并且均将第二次镇人民代表大会会议列入年度工作计划。按照省、市委文件要求，全市各镇也均将每季度一次的镇人大主席团会议列入镇人大年度工作计划，目前全市96个镇已有65个召开了两次以上的镇人大主席团会议，有的县（市、区）还指导镇人大拟定了每季度镇人大主席团会议的参考议题，使得镇人大主席团会议有“题”可“议”。三是镇人大主席团会议相关制度初步建立。全市人大工作会议后，多数县（市、区）人大常委会制定、完善了基层人大相关工作制度，丰县、睢宁县、邳州市、新沂市、铜山区、鼓楼区等人大常委会分别制定文件，对镇人民代表大会和闭会期间的镇人大主席团会议进行规范。如：丰县人大常委会制定了《镇人民代表大会操作规程》、《闭会期间镇人大主席团会议操作规程》等；新沂市人大常委会制定了《关于规范镇人民代表大会和镇人大主席团会议的实施意见》。邳州市人大常委会不仅制定出台规范镇人代会、镇人大主席团会议的相关文件，而且对每季度主席团会议召开的时间和议题提出建议。第一季度主席团会议，建议1月召开，议题为：研究部署人代会前代表集中开展视察调研活动工作；研究制定镇人大年度工作计划；研究年度第一次镇人代会事宜；审议和决定镇重大事项。第二季度主席团会议，建议4月召开，议题为：研究年初人代会代表建议的交办和督办工作；研究组织代表集中学习培训工作；研究市镇人大联动开展工作评议，重点组织代表评议相关的镇直单位或驻镇垂直部门工作；组织驻镇各级代表开展听庭、评议和调解等活动，全市四个基层法庭“代表联络室”统一开展活动。第三季度主席团会议，建议7月召开，议题为：研究组织代表视察镇政府重点工程实事进展情况，或开展执法检查；听取镇政府关于人代会代表建议办理情况的汇报；研究年度第二次镇人代会事宜；研究促进“代表之家”等履职载体建设；研究工作评议事宜，票决被评议单位；听取第一批被评议单位负责人作评议整改结果报告；研究人大换届选举工作，按上级人大部署做好前期准备工作。第四季度主席团会议，建议11月召开，议题为：研究组织代表开展年终集中视察调研，指导代表提前撰写议案、建议，为次年的镇人代会召开，审议报告、提出议案、建议作好准备；研究组织代表开展项目问政，视察镇政府重大实事工程完成情况；组织全市法庭“代表联络室”代表开展听案、调解、普法宣传等活动；开展代表“四维联评”，对代表年度履职情况进行综合考核评价；研究组织代表对镇政府建议办理情况进行满意度测评；听取第二批被评议单位评议整改报告；研究部署人大换届选举工作等。

二、存在问题及其原因分析

乡镇政权运行机制有待理顺。从目前乡镇政权运行机制来看，乡镇党委、人大、政府虽然是独立建制，但实际工作中“三套班子”是“分工不分家”，现实政治生活中，党政不分，以党代政，权力过分集中，特别是“一把手个人高度集权”的现象普遍存在。不少乡镇党委书记认为发展是第一要务，GDP和财政收入才是最大政绩，乡镇人大、政府所有工作都要服从服务于这个大局，人大对党委的决策只要举举手、画画圈，履行一下程序就行了，没必要当真。事实上，乡镇一些重大工程建设项目、重大民生实事等本应由乡镇人大来决定的事项，实际上却由党委决定后，交由政府去实施，同时，由于乡镇人大主席大都同时承担着党委政府的一些中心工作，开展监督常常是自己监督自己，理不直，气不壮，造成人大主席不敢监督，不愿监督。当前，社会上和不少群众也认为乡镇人大主席就是“二线”岗位，乡镇里各方面工作还是书记镇长说了算，从而对镇人大组织的一些活动和开展的一些监督工作不信任、不参与、不支持，造成乡镇级人大的监督流于形式。

乡镇人大主席团成员结构有待优化。据调查，目前乡镇人大主席团成员多数由以下人员构成，乡镇党委书记、人大主席（副主席）、乡镇党委副书记、纪委书记、组织委员、宣传委员、政法委员，部分站所负责人和担任乡镇人大代表职务的个别村支部书记，有个别乡镇人大主席团成员中甚至安排有镇长和副镇长。这种人员结构造成乡镇人大主席团成员和镇党委组成人员的交叉重复，召开乡镇人大主席团会议类似于召开乡镇党委会，这一方面给乡镇人大主席召集和主持乡镇人大主席团会议增加了难度，产生了较多顾虑，另一方面，由于乡镇人大主席团成员多是兼职，自身事务比较繁重，时间精力有限，一定程度上影响了人大主席团会议的质量，制约了人大主席团职能作用的发挥。

闭会期间乡镇人大主席团履职实效有待增强。尽管中央和省、市委文件以及法律法规对闭会期间的乡镇人大主席团会议赋予了许多新职能，使闭会期间的乡镇人大主席团具有了准常设机构的性质，但具体实践中，乡镇人大主席团的职能作用还远远没有发挥出来，闭会期间乡镇人大主席团会议议题空泛，大而化之，被动应付的情况依然存在。据调查，不少乡镇闭会期间的人大主席团会议议题仅仅是为了每年两次的乡镇人代会作些程序上的准备，比如，讨论决定召集乡镇人民代表大会的日期、列席人员名单、议程草案、主席团工作报告及有关决议、决定及其他事项草案等，其他时候的人大主席团会议也只是听听代表建议办理情况，听听政府某方面的专项工作，学习一下上级党委和人大工作的相关会议和文件精神等，即使组织视察调研也多是认认真真搞形式，热热闹闹走过场，解决不了多少实际问题。

乡镇人大主席团成员业务水平有待提升。据调查，目前徐州全市96个镇的人大主席绝大多数是从党委副书记岗位上转岗过来的，尽管镇人大主席的配备上基本达到了年轻化、知识化、专职化，但是相当部分的人大主席存在“专职不专业”的现象，其思维方式和工作方法一时还难以适应人大工作的规律，尤其是对人大依法按程序履职的意识比较淡薄，对有关监督程序把握不准，不敢监督，不会监督。另外，绝大多数的镇人大主席还同时分管镇党委、政府的一些重要工作，如政法、信访、城镇建设、农业生产和财税收入等，而且不少镇人大主席将主要时间和精力放在抓党委政府工作上，这种“既当运动员又当裁判员”角色定位，使人大主席处于一种尴尬的地位，导致了基层人大监督出现虚化、弱化现象。同时，由于受文化程度、社会经验、工作经历等因素影响，乡镇人大主席团成员履行职责的专业水平高低不一，所提意见、建议不能切中要害，质量不高，造成乡镇人大主席团会议流于形式。

三、充分发挥闭会期间镇人大主席团作用的几点思考

进一步理顺乡镇党委、人大、政府三者之间的关系。首先，乡镇党委要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神和中发〔2015〕18号文件精神，从巩固党的执政基础，推进国家治理体系和治理能力现代化的高度充分认识做好乡镇人大工作的重大意义，切实加强和改进对乡镇人大工作的领导，尊重和支持乡镇人大依法行使职权，真正做到乡镇重大决策和重要事项都由乡镇人大来决策和决定，然后由人大交由政府执行并对其依法实施监督。党委每年要专题听取乡镇人大工作情况的汇报，认真研究和帮助解决人大工作中存在的实际问题。其次，乡镇人大要始终坚持并自觉接受乡镇党委领导，主动向党委请示和汇报工作，努力把党的主张与人民群众意志结合起来，做到人大工作与党委中心工作合心、合力、合拍。最后，乡镇人大要牢固树立大局意识、发展意识、责任意识，以支持发展、促进稳定的理念来开展监督，寓支持于监督之中，努力做到通过监督和支持，帮助、推动政府各项工作落实。

切实提高乡镇人大主席团履职实效。新修改的地方组织法明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责，主要有：安排代表听取和讨论本级人民政府专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。重新制定的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》进一步明确了乡镇人大主席团闭会期间的十二项职责，这些法律法规的规定都需要乡镇人大主席团在履职实践中逐步加以落实。具体工作中，不论是听取和讨论政府专项工作报告、组织执法检查、组织代表评议本级政府和有关单位的工作等，都要找准人大工作与党委政府中心工作的结合点，要把涉及群众切身利益的专项工作，比如，农村低保、危房改造、拆迁补偿、农村公路建设、农村电网改造、镇区环境整治等党委工作的重点、群众关注的热点、政府工作的难点作为人大履职的重点，要探索把影响群众切身利益的重大事项交由乡镇人民代表大会和乡镇人大主席团来进行表决，以增强基层人大代表和人民群众的主人翁责任感，激发基层群众参与民主法治建设的热情，从而切实提高乡镇人大主席团履职实效。

进一步规范乡镇人大主席团的工作。新修改的地方组织法和《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责，问题的关键在于如何把法律法规的规定落到实处。比如：如何安排代表听取和讨论专项报告，怎样组织执法检查，如何听取、反映和督办代表的建议，包括组织代表评议本级政府和有关单位的工作，组织代表向原选区选民报告履职情况等，这些都需要乡镇人大结合地方组织法、监督法、代表法的相关规定进一步加以制度化、程序化，使之更具可操作性。乡镇人大主席团应积极探索，大胆实践，不断创新闭会期间依法履职行权的方式方法，为顶层设计提供基层实践。同时，要加大乡镇人大干部的培训、培养和使用力度，对在乡镇人大工作实绩突出的人大干部，要积极向县（市、区）委推荐，提拔重用到党政部门任职，形成进出有序、良性循环的机制，从而不断激发乡镇人大干部的工作积极性。

切实加强对镇人大工作的指导。实践证明，哪里的人大工作指导有力，哪里的基层人大工作开展得就比较好，比较有活力。因此，上级人大常委会要把加强对乡镇人大工作的指导作为一项经常性的工作，充分发挥乡镇人大工作联系点的作用，常委会领导应经常深入联系点了解情况，发现并帮助解决基层人大工作中存在的问题，总结基层人大工作的创新经验并进行推广，发挥联系点的示范引领作用。要定期召开乡镇人大工作现场会，推广先进典型，交流工作经验，促进基层人大工作水平共同提升。上级人大要加强对地方组织法和《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》的执法检查，着力查找法律法规实施中存在的突出问题，以推动基层人大更好履职。上级人大每年可选择一些题目，组织上下联动开展调研、视察、执法检查、专项工作评议等活动，以形成人大监督的整体合力，切实提高乡镇人大监督实效。

（作者单位：徐州市人大）