试论影响常委会会议审议质量的因素及对策

丁　萧

党的十八届四中全会提出：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党统一。”对于地方国家权力机关来说，人大常委会会议是实现这“四个善于”目标最基本、最主要的形式，而会议审议质量又是决定能否实现“四个善于”目标的关键。因此，在新形势下，探索研究如何提高地方人大常委会会议审议质量，加强对“一府两院”的工作监督，是全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对坚持和完善人民代表大会制度与时俱进推进人大工作，具有十分重要的意义。

一、当前地方人大常委会会议审议存在的不足

近年来，地方各级人大常委会伴随着社会主义民主法治建设的前进步伐，坚持民主集中制，严格依法、依程序办事，集体行使职权，在着力提高会议审议质量上进行了大胆尝试和积极探索，不断创新举措，制定出台了一系列工作制度，进一步规范了工作程序，使会议的审议方式和操作程序趋于科学合理，会议审议质量显著提高。但是，在具体工作实践中，我们也发现常委会的审议监督工作与新形势下更好地发挥地方国家权力机关职能作用的需要，还有不相适应的地方，仍然存在一些薄弱环节和问题。

（一）议题选择不够合理。确定审议议题是开好常委会会议、提高审议质量的重中之重。议题好比是目标、是方向，方向不明，自然难见效果。一是选题不准。有的地方人大常委会在选择议题的时候没有紧扣社会普遍关注的热点、难点问题，未能突出党委、政府的中心工作，不是人民群众密切关注的民生问题。二是选题不精。有的地方人大常委会的议题选择存在贪多求全，什么动作都想听一听，什么事情都想管一管，致使监督的重点不突出，针对性不强，监督过程只能蜻蜓点水、点到为止，不能议通、议透、议仔细。

（二）会前准备不够充分。会前准备不足是影响会议审议质量的重要原因。一是汇报准备不充分。接受监督的“一府两院”及其有关部门为会议准备的资料质量不高、内容不齐、论证不充分，汇报材料讲成绩头头是道，说问题轻描淡写，答质疑搪塞应付，谈措施华而不实。二是时间给予不充分。有的单位以日常工作忙为由，对汇报材料往往一拖再拖，不及时草拟、修改并提前提交汇报材料，甚至有些重要材料等到会上才发给与会人员，使得常委会组成人员消化材料、思考问题的时间十分有限，影响审议质量。三是会前调研不充分。有的常委会组成人员认为自身知识、工作经验比较丰富，对议题比较了解，不够重视会前调研工作，影响调研质量和审议深度。有的不驻会委员以兼职任务多为由，不积极参加会前调研；即使参加调研也是随大流，对议题的关注度不高，针对性的提问不多。

（三）会中审议不够深入。会中审议直接关系到会议审议质量的高低。一是发言不积极。有的把发言当成一种参会任务，召集人不点名就不发言。有的往往是结合一些具体问题想到哪儿说到哪儿，没有按照审议议题逐一分别发表意见。二是发言质量不高。有的审议发言存在“跑题”现象，说好话肯定工作的多，讲个别文字修改的多，提可行性对策建议少，有的还存在为行政部门和小团体争取利益的倾向。有的既不熟悉相关法律、法规和政策，也不了解实际情况，针对性发言少。三是审议氛围不热烈。审议热情不够高，很少有辩论，与“一府两院”负责人互动比较少。有时还出现会风问题，有代开会现象，会议显得随意松散。

（四）审议意见办理不够到位。目前，虽然法律对审议意见作了相关规定，但是没有具体明确审议意见的地位、性质和效力。从监督法第14条、第27条规定来看，其法律地位高于一般意见和建议，低于决议、决定，并由“一府两院”研究处理，强制性不高。有的地方办理审议意见流于形式、浮于表面，落实不到位，存在避重就轻、选择性办理的现象，对于催得紧、难度小、符合意愿的就办；对于没有催办、难度大、不符合意愿的就缓办或者不办。特别是对涉及要求几个部门协调配合处理的建议和意见，有时难以落到实处。

二、影响地方人大常委会会议审议质量的因素

地方人大常委会的工作方式，主要是通过会议来决定问题和事项。在一定意义上，地方国家权力机关能否有效行使职权，很大程度上取决于地方人大常委会组成人员审议的质量。综合分析当前地方人大常委会会议审议质量存在问题，既有思想认识、工作积极性等主观方面的原因，也有制度机制、工作力度等客观方面的原因。

（一）思想认识有待提高。从政治心理学的角度来说，对个人而言，最好或者最生态的政治路径是“人大—党委（政府）”，因为存在决定意识，人大工作氛围的民主观、法治观将直接影响作为政治参与者的世界观。而目前实际工作中普遍存在“内部逆循环”，即让党委、政府、司法机关任期届满或者行将届满的干部转至人大工作，最终大多数人会认为“最后一站，平平安安；修身养性，什么都看淡”，即使是所谓的“一线任职”也越来越被认同于“闲差”。同时，在有的组成人员的潜意识深处，一方面认为党委决策、政府执行天经地义，人大监督难有作为，“提再多也无用”，另一方面又认为“栽花”好办事、“栽刺”得罪人。另外，“一府两院”部分单位和领导对人大监督的法定地位和权力认识不清，认为人大监督是例行公事，向人大负责、接受人大监督的意识淡薄，对办理审议意见敷衍了事，整改力度不大，使得审议意见难以发挥功效。

（二）责任意识有待加强。虽然不少地方人大常委会制定会议制度，要求“一府两院”提前报送汇报材料，但是仍然有不少部门存在消极应对、走过场的思想，不积极主动提供背景资料，不按照要求提前报送汇报材料。有的地方人大常委会对会前调研不够重视，调研活动往往由有关专门委员会负责组织，通常只有少数人员参加，常委会组成人员参加调研的人数偏少，效果不大。其所采取的视察、座谈等调研方式，存在明察多、暗访少，听情况介绍多，看书面材料的多，深入基层、深入选民的较少等情况。

（三）组成人员结构有待优化。在年龄结构上，普遍存在年龄偏大的现象，未能形成合理科学的年龄梯形结构。不少组成人员因年龄过大，从党政部门转任人大工作，有的缺少履职的知识和经验，有的还抱着一种清闲的心态，缺乏工作热情和积极性。在知识结构上，专业人才缺少，尤其欠缺精通法律、财经等专业方面的人员，未能形成涵盖面广的知识互补结构。目前，不少地方选配人大常委会组成人员的视野，主要局限于党政干部范围内，他们的知识层面、工作阅历、思维定式基本属于同一层次、同一类型，难以构成地方国家权力机关集体决议重大事项所需要的立体式职能结构。在组成结构上，常委会组成人员中兼职委员因为本身工作繁忙和专业差别，在履职过程中存在应付的现象。

（四）审议机制有待健全。目前，地方人大常委会会议审议时间存在不足，听汇报、看材料花了大部分时间，预留发言的时间不长，发言往往不太充分。审议模式也比较单一，基本上是全体会议听取工作报告、分组进行审议、大会审议发言、最后领导讲话，总体审议气氛不活跃，空话、套话比较多，难以审出问题、议到关键。另外，有的地方人大常委会对形成审议意见的方式不规范、不统一，有的是常委会会议直接形成，有的是主任会议作出，也有的是工作委员会经过整理出来，容易导致审议意见缺乏针对性、指导性、实操性和前瞻性。

（五）督办力度有待加大。由于审议意见的地位、性质、效力在法律上没有明确规定，致使其落实的力度严重缺乏，落实效果不佳。目前，地方人大常委会对所审议议题提出了审议意见和建议，并转交给“一府两院”及有关部门办理，有的还出台文件规定了办理方式、时限和反馈方式，但大部分地方人大常委会在督查督办、责任追究等方面没有建立相应机制，导致督办工作没有抓手，审议意见办理落实难以到位。实践中，有的人大工委对办理落实情况缺乏有效的跟踪督办，对计划、预算、审计等的监督，大都是履行法定程序，作出的审议意见较为原则和笼统，缺乏专业性和指导性，跟踪监督流于形式。对于其他一些专项工作报告，虽然确定了整改意见，但也没有完全抓好落实，整改部门感受不到督办压力。

三、提高地方人大常委会会议审议质量的途径

在一定意义上可以说，人大常委会的各项工作都是围绕着常委会会议开展的。地方人大常委会会议是人民行使国家权力的集中体现。会议审议质量，直接影响着地方人大常委会监督水平的高低和监督效力的强弱。为此，中共江苏省委《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》（苏发〔2015〕26号）第13条指出：“着力提高会议质量，按照民主集中制原则，健全议事规则，创新议事形式，完善审议程序，充实会议内容，集思广益、凝聚共识。”结合上述分析，当前，提高人大常委会会议审议质量，主要从以下五个方面着手。

（一）科学确定审议议题。会议质量高不高，首先要看会议的主题。只有主题鲜明，重点突出，会议质效才可能避开低层次重复，发挥出最大功效。因此，科学合理地选准、选好常委会会议议题，是提高审议质量的重要前提。一是坚持少而精的原则。地方人大常委会会议的会期比较短，如何在较短的时间内完成讨论，并决定本行政区域内政治、经济、文化、教育及社会发展等重大事项，监督“一府两院”的工作，是当前常委会会议面临的挑战。议题过多，绝大部分时间用来听汇报，不能充分展开讨论，无法形成高质量的审议意见，效果往往不佳。要想充分有效地利用时间，真正收到理想的审议效果，议题确定必须做到少、准、专，以保证有足够的时间，广泛深入地进行审查、讨论，有的放矢，议深议透。二是坚持“三个根据”选择议题。结合监督法规定，议题的选择要根据宪法、法律对地方人大常委会职权范围的规定来确定议题，根据本行政区域内的实际需要来确定议题，根据党的中心工作和贯彻落实党的方针、政策来确定议题，避免议题“跑偏”。三是坚持广泛征集议题。人大是群众与“一府两院”的联系桥梁，议题选择既要听取群众意见，也要听取“一府两院”的要求。要充分运用各种媒体，向社会各界征询对新一年度人大常委会监督议题，并根据本区域内实际进行筛选。要充分听取人大代表的意见，尽可能使人大监督工作更好地体现代表意愿。要注重与“一府两院”沟通协商，由常委会领导带领各委室负责人进行走访，充分交换意见，使选定的议题与“一府两院”工作重心相互衔接。

（二）深入开展会前调研。人大常委会行使各项权力的前提是知情，而知情的主要途径就是调查研究。开展深入、细致的会前调研活动，能够让常委会组成人员了解、掌握有关情况，收集详实的第一手资料，对提高审议发言的准确性、针对性至关重要。一是作好调研准备。会前，人大常委会要提前向常委会组成人员发出会前调研的通知，制定比较详细的调研方案，明确调研的目的、重点、范围、方式和要求，以方便组成人员准确把握调研的切入点和关键点。必要时，人大常委会可以组织集中学习与议题相关的法律、法规和政策，听取专家、学者对背景情况的介绍，以初步熟悉所要调研的内容。“一府两院”要提前1个月向人大常委会提交所涉议题的报告材料，在适当考虑组成人员知识结构多样性的基础上，做到逻辑清晰、重点突出、通俗易懂，对比较专业的内容可以采取PPT、图片展示等方式进行进一步说明，方便组成人员进行审议。二是注重方式方法。要把握调研人员的广泛性和代表性，不仅要有常委会组成人员和人大代表，也要有“一府两院”相关工作人员，对比较专业的议题，也可以邀请相关专家学者参加。要把握调研的方法，根据议题综合采取问卷调查、听取汇报、个别走访、选点查看、召开基层人大代表和群众座谈会等方式，广泛深入了解情况。要把握调研的深度，深入基层、深入群众、深入议题所涉及的第一线，摸清底细，吃透情况，既要看到好的方面，也要看到不足之处。三是提高调研质量。要在掌握实际情况和大量材料的基础上，认真分析问题，查找原因，寻求对策。要避免与“一府两院”的工作报告重复，调研重点应放在提出、分析和解决问题上，紧密结合调研情况和当前工作需要，提出有针对性、指导性和可操作性的意见和建议，切忌大唱赞歌、纸上谈兵。

（三）依法有序进行审议。组织好会中审议，保证常委会组成人员充分表达自己的意志，依法行使职权，保证列席人员积极参与发言，是提高常委会会议审议质量的中心环节和关键阶段。在审议过程中，要紧扣议题，从审议的广度、深度、高度三个维度来提高审议质量。一是充分发扬民主，拓展审议广度。要充分体现发言人员的广泛性，尽可能让到会的组成人员、列席人员、应邀人大代表都有发言的机会，听取各方从自身角度出发所发表的意见和建议，增强审议的全面性。要改进会风，进一步创造鼓励讲真话、提倡讲短话、讲新话的宽松环境，在切实保证足够审议时间的同时，让与会人员围绕议题大胆行使职权，敢于表明自己的观点，特别是对于不足之处要善于提出批评意见。对审议中有争议的问题，可采取分组审议或延长会期方式，让各种意见都能得到充分表达，进而求同存异，形成共识。二是改进审议方式，增强审议深度。要根据倾向于审议的影响力、严肃性还是审议能够更加深入、充分，选择性地适用全体会议审议、分组会议审议两种形式，防止匆忙审议议题，草率决定所议事项。同时，还可以采取会前审议与会中审议相结合、重点发言和普遍发言相结合、组成人员询问与“一府两院”及部门负责人解答相结合、审议发言与票决相结合等多种形式，展开充分审议，避免审议的单一性影响审议的积极性，进而影响审议质量。三是注重发言质量，提升审议高度。会议审议时间短，更要注意发言的质量。要尽量避免“有感而发”“不得不发”“随意乱发”等发言现象，切实做到紧扣主题、不说题外话，熟悉法律、不说外行话，敢于直言、不说恭维话，实事求是，不说过头话。要充分发挥重点发言人的作用，提前准备发言大纲，力求客观、公正、全面、系统地对议题发表有针对性的见解，并起到引导和启发他人发言的作用；组成人员也可以就自己关心和熟悉的重要问题发言；列席人员和应邀人大代表也可以发表意见。要引入会议辩论规则，为所有参会人员提供一个平等的意见表达机会，充分保障平等的意见表达权利，避免审议受行政权力主导的不良倾向。

（四）交办督办审议意见。仔细梳理审议发言，形成高质量的审议意见，并抓好意见办理，是把提高会议审议质量落到实处的关键之举。一是归纳整理。审议意见是审议结果的书面载体，其内容应以指出问题、提出建议为主，具有政治性、法律性、政策性强和文字要求高的特点，必须严肃认真、一丝不苟，力求做到真实、全面、准确、鲜明。要站位正确，抓住工作中存在影响全局的问题和审议中提到的关键问题，实事求是地提出建议。要广纳群言，充分吸收参会人员在审议过程中提出的意见和建议，并与会前调研、视察走访所了解的情况结合起来，使之整体化、条理化。要切合实际，提出建议要明确具体、便于操作，力求促进一个或几个关键性问题的解决和有效推进，并注意由个性问题推及完善具有长远和普遍意义的制度建设，建立解决问题的长效机制。二是及时交办。审议意见形成后，一般以常委会文件的形式交由本级“一府两院”研究处理，并将审议意见抄送同级党委、政府相关部门以及下一级政府和人大机构。承办部门应当严格按照监督法的规定和审议意见办理要求，拟出办理计划和措施，并在规定时限将办理结果书面报告人大常委会，同时向人大代表通报并向社会公布。三是跟踪督办。“一府两院”及有关部门应认真办理常委会审议意见，对在办理过程中碰到的问题，或者不能按时办理的，要向常委会及时反馈说明原因。人大常委会有关工作机构应加强联系和跟踪督办，及时了解整改工作进展情况，防止“文来文往”“重反馈、轻落实”现象。对“一府两院”按规定要求送交的整改报告，要对照审议意见，认真审核报告机关是否采取了切实的改进措施及整改效果如何，对没有落实的方面是否给予合理的解释和必要的说明。对于办理审议意见不力、群众反映强烈或者故意拖延、推诿的，应采取措施进行问责，使用更为刚性的监督手段，动用质询、撤职或罢免等法律程序，从而使人大监督工作见到成效。

（五）加强人大自身建设。会议审议是与会人员将自身认知投射到审议议题上的集中反映。因此，与会人员的知识结构、工作经验、表达能力、履职积极性等直接影响会议审议质量。一是提高组成人员素质。要加强思想作风建设，正确认识人大监督在中国特色社会主义民主政治体制中的作用，准确定位人大、“一府两院”的工作职责，切实摒除人大“二线”的观念，增强履职责任感和使命感。要深入学习党的路线方针政策，学习宪法、法律、法规和人大业务知识，及时关注新形势、新动向，不断提高自身理论水平。要明确自身民生热点关注者、民意表达代言人、利益冲突疏导者、科学发展推动者的四大定位，深入实际、广集民意，善于分析问题，敢于发表意见，不断提升参政议政能力。二是优化组成人员结构。要抓住换届选举的时机，优化组成人员的知识结构和年龄结构，既要有党务、政务工作者，也要有熟悉具体业务的人才，做到社会科学与自然科学、理论研究与一线实践工作者有机结合，使组成人员的知识结构能够覆盖“一府两院”各方面工作，在年龄上形成老中青相结合的梯形结构，增强人大常委会会议的活力。三是提升会务工作水平。要按照规范化的要求，建立督办、考勤、视察、述职等制度，规范常委会会议相关工作行为，促进会议质量的提升。要进一步明确常委会机关及工作人员的职责，增强服务意识，做好会务、材料、保密、协调、后勤保障等方面工作。要加强会务宣传，将人大监督与新闻舆论监督、人大监督与自觉接受人民群众监督有机结合起来，营造浓烈的民主氛围，激发与会人员的履职积极性，增强会议的社会影响。

当然，影响地方人大常委会会议审议质量的因素有很多，但实践证明，从科学选题、精心准备、深入审议、强化督办、提升能力等方面着手，把握好审议议题，抓好会前准备、审议过程、督办反馈、素质提升，是进一步提高常委会会议审议质量的有效途径。

（作者单位：苏州市相城区人大）