我国产业政策的主要特征与缺陷

有别于西方发达国家, 我国产业政策体系十分复杂, 表现之一就是制定主体多元化和表现形式多样化。 除了政策文件, 还有法令、 条例、 措施、 规划、 计划、 纲要、 指南、 目录、 管理办法及通知等各种形式。 其中, 比较有中国特色的是中央政府发布的正式政策、 中央部门发布的正式政策、 地方政府和政府部门发布的正式政策、 部门决议、 会议决议、 领导书面批示及口头批示与专项检查、专项整顿等众多种类。 其中, 与中央政府发布的正式政策相当的,甚至层级更高的产业政策, 还有法律和党的工作报告。 这两种国家意志的体现有时甚至非常具体, 对涉及的产业影响巨大。 综观所有政策种类, 它们具有 “政策边界模糊、 覆盖面过广” “行为方式不规范、 直接干预市场” “选择性过强” 等特征。

一是具备明显的规模化导向。 重视支持大企业发展, 是我国产业政策最主要的特征之一。 主要表现为, 保护和扶持在位的大型企业, 尤其是国有企业。 如1993年实行对国有企业的战略性结构调整, 主要采取兼并破产、 组建大型企业集团、 实行大公司战略等;1997年十五大提出要实行 “抓大放小” 改革战略, 一些地方和部门为了全力发展大型企业集团, 采取行政力量主导的方式, 推动国企强强联合或以强带弱。 进入21世纪, 推动企业兼并重组, 实施重点产业部门大企业集团战略, 提高中国工业产业国际竞争力等,又成了我国产业政策的重点和方向。 实施大企业主导的产业政策,其理由往往是想要通过利用规模经济, 打造具有国际竞争力的大企业集团, 以及提高市场集中度, 避免过度竞争等。 这种产业政策是建立在市场失灵、 实现后发赶超的理论基础上的。 相关政策部门往往在制定行业发展规划、 确定项目审批与核准条件等过程中, 偏向于现有的大企业、 大公司, 一些扶持政策事实上对有意进入行业的小企业来说, 形成一定限制与壁垒。 规模化的产业政策的实施, 使得一些行业的产业集中度、 企业平均规模与专业化协作水平得到了一定程度的提升, 但总体上并没有从根本上改变产业组织结构不尽合理的事实。 显而易见, 产业政策与市场竞争政策并不能达成协调一致, 有时甚至产生冲突。 以我国产业组织政策为例, 其目标一直是实现规模经济和专业化协作, 但却忽视了产业组织政策的最核心作用, 其实是协调竞争秩序与规模经济的关系, 推动资源实现优化配置。 同时, 一些政策效果不甚明显, 且很多是以效率为代价取得的。 随着时代发展, 其政策有效性有待商榷。

二是抑制产能过剩与防止过度竞争。 从20世纪80年代开始,虽然我国产业政策工作的重点, 就是促进那些产出供不应求的产业快速发展, 但同时也在控制和限制一些产业的发展。 比如1981年的 “十二个不准”, 就限制纺织、 汽车、 电视机等12个 “重复建设行业” 的发展。1983年又提出 “适当控制重工业增速”。2000年以来, 抑制部分产业产能过剩, 又成为我国产业政策的主要任务之一。 尤其是2004年以来, 抑制产能过剩就一直是宏观调控的重要内容。 政策规定, 凡是列入产能过剩行业目录的产业, 原则上不再批准扩大产能的新项目; 对不符合产业政策要求、 不按规定程序审批或核准的项目, 一律不得通过企业债、 IPO等方式融资等。 事实上, 产能过剩引发的过度竞争、 资源浪费等问题, 很大程度上要归因于我国的行政体制安排。 在政治锦标赛模式下, 受地方政府政绩因素驱动, 某些经济领域的产能过剩问题愈演愈烈。 此时, 产业政策的主要作用, 实质上已经不是在弥补市场缺陷, 更是对行政体制导致的恶果的一种补救。 可以这样理解, 在行政制度安排已经于一定程度上扰乱市场的情况下, 产业政策作为一种更高层次的行政干预手段, 其实质是用一种行政干预去挽救另一种行政干预的不良影响。

三是鼓励企业兼并重组并提高产业集中度。 从计划经济走向市场经济, 我国绝大部分产业的集中度很低, 迫切需要通过推动企业兼并重组、 做大做强、 提高产业集中度。 “十一五” 期间, 政府大力推进企业组织结构调整和兼并重组, 支持优势企业并购落后企业与困难企业。 近年来, 从 “十大产业调整振兴规划” 到 “十二五规划纲要”, 都毫无例外地提出要 “引导企业兼并重组, 提高产业集中度”。 在政策环境的导向下, 一些地方政府以 《国务院关于促进企业兼并重组的意见》 等纲领性文件及一些部门性产业政策作为促进所辖区域企业兼并重组的政策依据, 以优化资源配置、 促进产业升级、 优化整合企业组织等为目标, 大力推进企业兼并重组、 提高产业集中度。 这在一些地区引起部分行业格局变动, 颇受争议。尤其是在推动企业兼并重组的过程中, 一些过于强硬的行政措施不够尊重企业独立法人的市场主体地位、 不尊重产权归属、 不尊重企业意愿等不规范行为, 引起诸多质疑。

四是鼓励技术进步与创新。 我国的产业技术政策就是产业政策的重要组成部分。2006年, 国务院发布 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020)》, 明确提出加强生物、 信息、 新材料、 先进制造技术等8类前沿技术的研发应用, 同时提出要建设国家创新体系。2009年, 工业和信息化部、 科技部等四部委又发布《国家产业技术政策》, 进一步对构建技术创新体系与完善科技服务体系做出新要求。 总体上看, 我国产业技术政策几乎涉及所有产业, 也可以看作是国家的技术政策, 其重点随着产业发展与宏观环境变化而实时动态调整。 虽然不同阶段的关注重点有所不同, 但推进产业技术进步、 创造有利于技术进步的软环境、 完善促进产业技术进步的法律法规体系, 鼓励创新、 建设以企业为主体的国家技术创新体系, 是我国产业技术政策的主要内容。 随着全球一体化的深入、 全球经济政治形势多元化发展, 引领和控制国际先进产业技术的西方主要发达国家仍然控制着大部分领域的核心技术。 在创新成为引领发展主要动能的时代, 政策支持各类创新主体深入广泛开展创新活动, 已然成为全球各国产业政策关注的重点。

五是多部门联合采取综合性行政干预手段。 长期以来, 我国产业政策的实施是以行政性直接干预为主的。 这些行政干预措施往往是综合性的, 相关行业管理部门落实产业政策时, 能够与质量管理、 投资管理、 环保、 国土、 金融甚至公检法等部门联合采取行动。 这种综合运用法律、 经济、 技术、 标准以及必要行政手段的工具手段, 事实上以行政手段为主, 配合以问责制, 能迅速调动多个部门力量, 综合运用产业、 金融、 土地和环保等政策, 确保能快速形成强大合力, 政策均能得到较好的贯彻执行, 对相关行业的产业结构、 布局、 市场格局乃至一些行业企业的生存命运都产生重大影响。 这就不得不再次提及我国的政治制度安排, 包括中央政府与地方政府之间的关系、 地方政府官员的晋升机制。 在我国的行政制度安排下, 任何形式的长官意志都将得到切实的贯彻执行。 在信息不完全与信息不对称客观存在的条件下, 作为有着各自利益诉求的各级各类政府主体, 其制定与落实产业政策的初衷与过程, 必将存在一定程度的偏差。 有时候这种偏差是巨大的, 与政策制定初衷可能背道而驰。 在监管体制不完善的情况下, 在缺乏对产业政策有效性进行客观公正评估的情况下, 产业政策的执行落实与制定初衷之间的差距可见一斑。

六是经常对微观经济运行进行直接干预。 在建立和完善社会主义市场经济体制的大环境下, 虽然一直在强调发挥市场机制作用,但计划经济的惯性与遗留、 国家干预主义的思维、 部门利益和寻租动机等因素, 都使得我国产业政策带有强烈的直接干预市场运行的特征。 具体表现为, 产业政策几乎覆盖国民经济全部大类行业, 并且针对具体行业的产业政策数量显著增加, 政策内容更加细化、 政策措施更为具体; 市场准入、 项目审批、 供地审批、 贷款的行政核准、 目录指导、 强制性淘汰落后产能等行政直接干预措施得到了进一步强化。 产业结构政策及其实施细则依然会采用价格管制、 强制命令等行政手段, 将资源配置或抽离至政府制定优先或限制发展的部门; 产业组织政策仍以行政手段为主, “关停并转” 成为产业组织结构调整的重要行政强制执行手段; 产业技术政策也较为具体地对特定技术、 工艺等进行选择性扶持。 广泛直接干预市场微观主体运行, 以政府选择代替市场机制的做法, 一定程度上导致产业结构、 重点企业、 技术路线等并非完全是市场机制决定的, 更多透露出政府意志的因素, 其实施效果不尽如人意。 随着时代进步, 十八届三中全会以来, 将 “市场的基础性作用” 改为 “使市场在资源配置中起决定性作用”, 是一次重要转变。 把市场作用从 “基础性” 改为 “决定性”, 是我国政府执政理念的重大转变, 也是产业政策理念的一次重大转变。 这意味着, 政府干预之手将更多从市场运行中退出, 真正让位于市场机制配置资源要素, 产业政策方向,也从带有强烈政府意志的选择性产业政策, 逐步转向功能性产业政策上来; 产业政策作用机制也必将随之调整, 从直接干预转向致力于相关制度体系与环境的建设完善。

七是产业政策体系的多层级性。 正如前面提到的, 从中央到地方, 从各部委到各厅局, 从各级政府会议到各类规划文件, 还包括领导讲话、 批示, 等等, 在漫长的历史时期中, 五花八门的行政机构, 针对纷繁复杂的经济产业领域, 出台了名目繁多的产业政策文件。 首先, 中央政府与地方政府均可制定实施影响产业发展的相关政策、 规定、 解释等, 产业政策制定主体关系上的层级属性, 完全不意味着产业政策的统一, 而是政出多门、 各自会意、 分头推进。实践中, 不同政府部门的层次多、 利益目标不一致, 经常导致产业政策的扭曲与选择性解读。 多层次的产业政策体系, 加之实施主体的利益诉求不尽相同, 最终使得产业政策从出台到实施, 其隐含的政策目标与现实的利益平衡等, 都在或多或少地影响政策效果。 从中央到地方再到企业集团, 多个行为主体并不能完全形成合力, 往往导致政策有效性受到严重扭曲, 甚至事与愿违。 总体来看, 现阶段我国产业政策仍然具有强烈的管制特征及浓厚的计划经济痕迹,属于典型的选择性产业政策, 政府与市场的关系定位没有摆正, 表现为政府直接干预市场、 甚至替代市场。