欧洲主要国家的文化产业政策与立法

一、欧洲主要国家的文化产业政策与立法

20世纪80年代左右，国际环境、经济发展水平和社会条件的深刻变化，使一些发达国家文化发展呈现出一些新的趋势和特点:其一，由工业型社会向服务型社会过渡，公众的精神文化消费需求日趋旺盛，文化娱乐消费呈加速发展之势。其二，以广播电视、电影、音像、报刊、出版、广告、游戏娱乐业为核心行业的文化产业在国民经济中占有越来越重要的地位，已成为国民经济的重要支柱行业之一。其三，各国之间文化交往密切，相互影响加深。英国、法国、德国、意大利等欧洲国家，大都具有悠久的历史传统、深厚的历史渊源。在发展文化产业的政策与立法上，这些国家却各不相同。

1.英国

英国虽然是一个素来以尊重传统闻名的君主制国家，但却率先将面向新时代的文化战略调整提到议程上来。

英国《1990年广播法》、《1990年有线和无线广播法》对电子媒体所有权作了详细的规定，以防止商业电台和电视台产权过分集中，并规定英国的全国性报纸可以在商业电视台、电台拥有股权。该法还对节目的品位、准确和平衡等问题作出了原则规定。授权政府对覆盖英国的外国卫星直播电视节目进行监督。1990年，英国文化委员会还接受政府委托，会同英国电影协会和手工艺委员会等从事英国文化发展战略的起草工作。经过两年的调查、研讨和论证，在1992年形成“国家文化艺术发展战略”讨论稿。

1993年以《创造性的未来》为题正式公布英国的文化政策，这是英国首次以官方文件的方式颁布的国家文化政策。这里的“创造性”（creativity，或译为“创意性”）一词是“文化生产”的代名词，因为它是文化生产的精义所在。英国不仅将“创造性”概念引入文化政策文件，而且在1998年出台的《英国创意产业路径文件》中更明确地提出了“创意产业”这个概念。这个关于“创意产业”的文件实际上是1993年英国文化政策的实施文件，它要求政府“为支持创意产业而在从业人员的技艺培训、企业财政扶持、知识产权保护、文化产品出口方面”做出积极努力。

1998年，“创造性”主题在欧洲发达国家全面展开。这一年，欧盟理事会文化指导委员会确定，将建设“创造性的欧洲”（Creative Europe）当作自己的战略目标。为此，在欧洲文化政策比较研究中心的学术支持下推出了欧盟文化政策的框架模式。该框架包括八大部分，并在每一主题下包括确定数量的子题。这八大部分是:①历史回顾:文化政策和手段；②立法、决策和行政机制；③制定文化政策的一般目标和原则；④文化政策发展方面的问题争论；⑤文化领域的主要法律条款；⑥文化资助；⑦文化体制和新的合作关系；⑧对创造性和参与性的扶持。

依照这一框架，欧洲各国在1998年后相继推出自己的官方、半官方的文化政策。它们通常由各国负责文化、艺术或遗产的政府部门委托，由自治性的文化委员会中的专家集团来起草。所颁布的文件每隔一段时期还会进行修改和更新^[4]。

在文化管理机构方面，英国率先设立了国家艺术理事会。作为老牌自由市场经济国家，它在20世纪30年代以前对文化艺术基本上放任不管。中央政府既无相关管理部门，也无相应政策。在这期间，民间出现了许多维护行业利益的组织，如英国皇家合唱协会（1871年）、英国出版商协会（1896年）、英国版权协会（1921年）、英国民间歌舞协会（1932年）和英国全国音乐协会联合会（1935年）等。二次大战前夕，由于意识到文化对国民精神的鼓舞作用，英国政府开始考虑把文化管理纳入国家的管理体制。不过，它不愿像其他具有古老帝国传统的法国、德国和俄国那样对文化采取“一竿子插到底”的国家庇护管理模式，因此便致力于创造一种既能强有力地推动文化，又可以防范国家、党派对文化的直接干预、“不能不管，也不能多管”的模式。1939年，经议会批准和皇家特许，英国建立了英国音乐艺术促进委员会和国家娱乐服务联合会这两个半官方文化管理机构。1945年6月，英国音乐艺术促进委员会转变为大不列颠艺术理事会，成为实现政府文化政策的重要机构。随着不断改造，英国逐渐形成了三级文化管理体制:

·政府:包括中央政府和地方政府及所属文化行政管理部门；

·与各级政府对应的、作为准自治的非政府公共组织的艺术理事会；

·各种行业性的文化联合组织，如电影协会、旅游委员会、广播标准理事会、体育理事会和博物馆/美术馆委员会等38个机构。

英国艺术理事会由各文化行业内的专家组成，理事会成员由政府任命，任职后获得独立的法律地位。艺术理事会的任务包括:第一，向政府提供文化政策建议咨询。当政策通过立法程序以后，他们还要制定各种实施方案。值得说明的是，英国注重调动专家资源参与决策过程。除艺术理事会外，还有8个非政府政策咨询机构。第二，对艺术成果进行“同行评议”（peer evaluation），对艺术创作和文化发展状况进行专业性的常规评估。第三，依据专业评估，部分代理政府对文化优先项目进行财政拨款。同时，对拨款效果进行监督和评估。如果被扶持文化单位的状况不能得到改善，艺术理事会将给出18个月的警告期，以决定是否取消扶持。

随着时间的发展，英国艺术理事会在文化政策咨询方面的作用得到进一步加强。前面提到的英国在1993年出台的第一个官方文化政策文件就是它的手笔。体现着“分权化”内涵的“一臂间隔”原则得到了发达国家的广泛接受。“国际艺术理事会和文化机构联盟”的文件指出:“目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论英语国家还是非英语国家，都普遍建立了对文化艺术进行资助的准政府国家机构。”这项制度得到了联合国教科文组织的大力支持。相关的国际会议进行了多次，相关国际组织也发展了起来。

2.法国

法国在文化发展方面不太信赖市场的作用，而更相信国家扶持和庇护的神通。法国政府对文化事业及相关产业给予不同形式的财政支持或赞助，主要形式有三种:一是中央政府直接提供赞助、补助和奖金等。每一个从事文化活动的企业或民间协会，均可向文化部直接申请财政支持。二是来自地方财政的支持。法国的大区、省、市、镇政府都有支持文化事业发展的财政预算。三是政府通过制定减税等规章鼓励企业为文化发展提供各类帮助。有关企业可享受3%左右的税收优惠。统计表明，法国企业为文化发展提供的赞助，多年来一直高于对其他诸如环保行业的赞助。

法国对文化产业的扶持一方面出于法国对其历史传统的骄傲，另一方面也出于其对自己在文化竞争中处于守势这一现实的无奈。这种无奈感在1994年法国的《杜邦法》中得到明确体现，该法要求在新闻传媒和互联网上捍卫法语的地位，而它所针对的显然就是以美国为代表的英语文化的侵蚀。正因为这样，《法国文化政策》几乎没有谈到“文化产业”。相反，它更多的是提到法国政府从王室时代就十分关注文化发展，强调文化与法国“国家形象”密切相关，并确定在国内加强政府对文化发展的扶持力度，在国外则由法国外交部和其他涉外机构推进文化交流，加强法国文化的对外影响。《法国文化政策》开宗明义地指出:“法国文化政策的历史可上溯到16世纪的皇室庇护传统，从那时直到今天，法国文化政策一直具有这种皇室扶持特征:即提高文化知识和文化艺术，逐步完善国家文化行政管理结构和文化预算。”在这个文化政策的“组织机构”部分，对艺术理事会没有任何描述，这在当代发达国家的文化政策文件中是十分独特的。

3.德国

与法国相比，《德国文化政策》不太避讳“文化产业”这一用语，但它提到，对于这个概念，即对于是否应当以产业的或市场的方式来发展文化，德国国内长期颇有争论。熟悉德国思想史的人都知道，这类争论应当是20世纪30—40年代的德国法兰克福文化批判理论的余波。法兰克福学派对“文化产业”的批判，的确使人们看到自己负有看护文化趣味的义务。但随着时代发展，人们也意识到那种批判也包含着对大众文化消费权利的漠视、一种前市场时代流传下来的贵族精英主义，它对市场往往采取一种“妖魔化”态度。当代德国人不再信守法兰克福学派这种文化信念。因此，《德国文化政策》在强调国家扶持作用时，也强调应当充分发挥私人部门和企业对文化发展的推动作用。

《德国文化政策》表明，该国对文化的管理权主要还集中在各级政府及其所属行政部门。艺术理事会则是表达、协调各具体文化单位或行业协会利益的论坛性机构。德国文化体制主要是由政府机构与以自我管理权为基础的具体文化组织这两级组成。1998年，联邦政府扩大了自己对文化事务的管理权限，建立了自己的文化事务和媒体专门委员会，联邦文化基金会也由政府直接管理。同时联邦议会也建立了自己的文化事务委员会。然而，艺术理事会的中介性作用并不明显，仅限于对职业艺术家组织的保护和扶持提供一些专业咨询意见。2002年，《德国文化政策》指出:“一般来说，在联邦政府和非政府活动者组成的多样化组织之间尚没有形成有组织的文化活动合作和协调机制。”在这个文化政策中，对艺术理事会的功能没有任何专门讨论。在这个背景下，如何在文化管理体制上有效贯彻分权原则，削减政府对文化发展的直接义务和管理责任，动员各种社会资源发展文化，成为德国国内的一个争论焦点。

为了使大众传媒有效、健康地运作，德国制定了一系列的法律和新闻行规。有关传媒活动的法律由联邦各州制定，因为德国属于文化联邦制国家，有关文化事务方面的立法由各州管辖。尽管如此，各州制定的新闻出版法在基本点上是一致的，即国家和政府一切从业人员有义务向新闻记者等媒体代表提供有关信息，除非牵涉到按规定须保密的信息，或所提供的信息会影响到对某个尚未定性之程序的公正操作，或触及受到保护的个人利益。基于此，国家和政府有关机构一般情况下不得禁止和阻挠其从业人员向媒体提供有关信息。除此之外，在各州的有关传媒立法中还存在着这样一个基本点，即单个媒体单位有权向有关当局要求，提供给它使用的资料不得晚于同行业其他单位收到之同样资料的时间。还有，媒体单位有权向任何人（包括法庭）拒绝说出向它提供信息者的情况。再有，在报道失实时任何人都具有反驳的权利。

在德国，新闻传媒的行规主要是制衡媒体单位的有关职业伦理和规范，由联邦一级“德国新闻出版理事会”制定并行使监督权。其基本点主要是:①报道不能失实，也不能通过对文字和图片的排版或剪辑处理使报道偏离事实。假如报道失实，媒体单位必须立即加以纠正；②在获取信息时，媒体单位不得采取非法和不道德手段；③媒体单位基本上应尊重提供信息者有关保密的要求；④媒体单位的报道不得出于盈利而受第三者影响；⑤传媒报道不得侵犯个人隐私权，必须顾及保护青少年的有关规定，不得具有种族、性别和宗教歧视倾向；⑥有关医疗事件的报道必须避免引起没有根据的恐慌或希望等等。“德国新闻出版理事会”在这方面的表态尽管没有法律效应，但在行业范围内具有一定约束力。

1984年在德国出现私营广播电视的同时，联邦各州随之都成立了“州传媒管理局”，审批和颁发私营广播电视的经营许可，并监督其在经营活动中执行有关规定的情况，对于违规者，轻者课以罚款，重者吊销营业许可。该管理机构的日常费用则由国家专项税收开支。德国还有《电影促进法》，保证更好的电影制作环境以及促进德国电影在国内外的发行。国家不仅资助电影制作也支持电影院。其经费来源由所有影剧院、公共和私营电视台和录像业资助。

4.芬兰

芬兰是信息产业最发达的国家之一。2001年，芬兰被瑞士世界经济论坛和洛桑国际管理学院分别评为世界第一和第三最具国际竞争力国家，竞争力主要来自信息产业。其互联网和移动电话普及率均居欧洲第一和世界前列；信息技术及产品出口占工业出口总额近30%，已超过传统的森林工业与金属工业。现代信息产业的高度发展大大促进了芬兰经济和文化的融合。正是根据传媒技术负载文化内容的特征，芬兰信息发展协会才在《2000—2004年内容创造启动方案》（SISU）中强调要大力发展以市场运作为依托，以现代传媒技术为平台的文化内容生产，把芬兰文化、由芬兰文化符号包装的物质产品推向世界。